08 de julio del 2019

C-197-2019

Señor

Geiner Calderón Umaña

Auditor Interno

Municipalidad de Parrita

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio DAMP-No.160-2018 , de fecha 2 de octubre de 2018 –recibido el día 3 de ese mismo mes y año-, mediante el cual requiere nuestro criterio técnico jurídico sobre diecinueve (19) interrogantes sobre una amplia diversidad de aspectos referidos al ejercicio de huelga por parte de servidores públicos y los efectos de una eventual declaratoria de ilegalidad del movimiento por parte de autoridades judiciales; esto porque estima que al ser la Reforma Procesal Laboral, Ley No. 9343, un cuerpo normativo reciente que vino a innovar al respecto, no existe jurisprudencia judicial que le permita conocer tales tópicos.

Al respecto se consulta:

1.- ¿Se encuentra el máximo jerarca máximo (sic) administrativo institucional (Director Ejecutivo, Ministro, Alcalde, entre otros) en la obligación de acudir a la jurisdicción de trabajo, a fin de solicitar la declaratoria de ilegalidad del movimiento de huelga, o es discrecionalidad de ese titular acudir a dichas instancias judiciales a solicitar la ilegalidad de la huelga?

2.- ¿Debe ese titular acudir a dichas instancias judiciales, al inicio de la huelga, o puede recurrir en el momento que así lo considere, inclusive una vez finalizada la huelga?

3.- ¿Puede el patrono obligar a los trabajadores que se encuentran en huelga, a cumplir con las normas de control que existen en la institución, a fin de asegurarse que los trabajadores están asistiendo a la huelga cotidianamente y durante toda la jornada laboral?

4.-¿Es competencia y responsabilidad única y exclusiva de los Sindicatos llevar a cabo las medidas de control pertinentes, diarias y eficaces, de los funcionarios que asisten a las manifestaciones, inclusive la responsabilidad de demostrar que los funcionarios acudieron todos los días y durante todo el día, durante el tiempo que perduró la huelga?

5.- ¿Deben los manifestantes en huelga, que pertenezcan a una misma institución pública, permanecer conglomerados o reunidos en un solo lugar, independientemente cual sea el lugar elegido para ello, o pueden los manifestantes permanecer esparcidos o en lugares distintos y de forma individual, alegando simplemente que se encuentran en huelga?

6.- ¿Qué acciones debe tomar el jerarca máximo administrativo, en el caso de que los Sindicatos no comuniquen directa o indirectamente (MTSS) y de manera formal a la parte empleadora sobre el inicio de la huelga?

7.- ¿Pueden otros funcionarios que, sin estar inscritos o formar parte de en (sic) un Sindicato, también declararse en huelga y unirse a los demás colaboradores de la institución que se encuentran manifestándose?

8.- ¿Debe el máximo jerarca administrativo institucional, llevar a cabo el debido proceso para cada uno de los funcionarios de la institución, a fin de cumplir con lo que indica el propio artículo 385 del Código de Trabajo, y con ello respetando el derecho a la defensa de los funcionarios, como bien lo indica la Ley General de la Administración Pública no. 6227, o es innecesario que prevalezca el debido proceso en este caso por existir una sentencia firme?

9.- ¿Qué sucede con los días que los funcionarios acudieron a las manifestaciones de huelga, debe el jerarca máximo administrativo abrir un procedimiento administrativo para cada uno de los funcionarios o de forma conjunta, a fin de que se le rebajen lo días que se ausentaron de sus labores en la institución, o puede ese jerarca simplemente rebajar los días que asistieron a huelga, sin abrir un procedimiento administrativo, en razón de que ya existe una sentencia de un juez que indica que la huelga fue declarada ilegal?

10.- ¿Existe alguna (sic)  la obligación del máximo jerarca administrativo abrir (sic) un procedimiento administrativo para sancionar los funcionarios que acudieron a huelga, que, sin haber cumplido con los requisitos básicos para apoyar las manifestaciones, simplemente se unen a estas?

11.- ¿Puede el máximo jerarca administrativo institucional, negociar con los Sindicatos o directamente con os colaboradores manifestantes, de previo a la existencia de un fallo de un juez, a fin de que estos vuelvan a sus trabajos, y como recompensa no se les rebajen los días que acudieron a la huelga?

12.- ¿Puede el máximo jerarca administrativo institucional, negociar con os Sindicatos o con los colaboradores manifestantes, una vez dictada la ilegalidad de la huelga por un juez, a fin de que estos vuelvan a sus trabajos, y como recompensa no se les rebaje los días que acudieron a la huelga?

13.- ¿Se encuentra el máximo jerarca administrativo institucional en la obligación de rebajar los días que los colaboradores acudieron a la huelga o simplemente omite la sentencia de una juez de la república para evitar rebajar los días que se ausentaron ilegalmente a sus lugares de trabajo?

14.- ¿Qué sucede con el plazo establecido en el artículo 6 de la norma de cita (refiriéndose a la Ley No. 9097), cuando un ciudadano entrega un documento, mediante el cual solicita una información que es competencia de uno de los departamentos o funcionarios que se encuentran en huelga? Es decir ¿Está la institución obligada a cumplir con el tiempo que establece la precitada norma, sin importar que el departamento al se le extiende la petición se encuentre en huelga?

15.- ¿Están facultadas las Auditorías Internas del sector público costarricense, a solicitar los controles implementados por los Sindicatos y que se aplicaron a los funcionarios que asistieron a las manifestaciones?

16.- ¿Cuál es el proceso o los procedimientos que debe (sic) llevar a cabo las Auditorías Internas, para los funcionarios que presuntamente asistieron a la huelga, en razón de que los Sindicatos no cuenten o no hayan aplicado ningún tipo de control a los manifestantes que presuntamente asistieron a la huelga, y por tanto, les sea imposible demostrar que los funcionarios asistieron a las manifestaciones?

17.- ¿Es competencia del jerarca máximo administrativo institucional solicitar dichos controles, o existe algún otro ente, órgano u agente que ostente el deber de verificar si efectivamente los funcionarios públicos asistieron diariamente a las manifestaciones?

18.- ¿Deben los asistentes de Auditoría Interna, previamente comunicarle al Auditor Interno, en representación máxima de la independencia fiscalizadora, que se van a unir a la huelga, o tienen la potestad de simplemente ausentarse a laborar, alegando y comunicando informalmente al Auditor Interno que se unieron a la manifestación como derecho fundamental que les asiste?

19.- -Refiriéndose a los plazos de cumplimiento otorgados a titulares y subordinados- ¿Sigue transcurriendo con total normalidad el tiempo que se le otorgó al departamento que se unió a la huelga, o debe existir una pausa de tiempo y de cumplimiento, desde el momento en que los funcionarios se unieron a la huelga y hasta que volvieron a sus funciones laborales cotidianas?

I.- Consideraciones previas.

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

En ese sentido, hemos reiterado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen No. C-48-2018 de 9 de marzo de 2018 en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

II. Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

De conformidad con lo expuesto, y siguiendo un precedente similar, contenido en el dictamen C-172-2019, de 19 de junio de 2019, debe advertirse que en este caso no se indica, ni se puede comprender, cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan operativo que la auditoría está desarrollando en la Municipalidad de Parrita. Por cómo está planteada, esta consulta no está referida a dudas concretas relacionadas al ámbito específico e independiente de competencias que tiene encomendado ese órgano conforme a la Ley de Control Interno, No. 8292 de 31 de julio de 2002 y sus reformas, pues se formulan múltiples interrogantes sobre temas de distinta naturaleza sobre la materia de huelgas en el Sector Público que palmariamente desbordan aquel ámbito competencial; situación de la cual es consciente el propio consultante, según lo indicado en el párrafo final del escrito por el que formula esta gestión y por el que advierte que podríamos tener algún impedimento en referirnos a ellas.

Por lo expuesto, la consulta planteada es inadmisible, y, lamentablemente, como fue presagiado, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

Y solamente con el afán de orientarlo en la búsqueda de respuestas a algunas de sus interrogantes, lo remitimos, en primer término, al Reglamento al artículo 375 del Código de Trabajo –Decreto Ejecutivo No. 38767 de 18 de diciembre de 2014, publicado en La Gaceta No. 20 de 29 de enero de 2015- y aún vigente[1], por el que se establecen ciertas acciones u obligaciones concretas que deben asumir los jerarcas de las instituciones públicas, en aras de garantizar la continuidad en la prestación de servicios públicos esenciales o bien su restablecimiento en caso de interrupción por huelga. Y en segundo término, a las siguientes sentencias que, sobre la materia de interés, han sido recientemente emitidas por los Tribunales de Trabajo, en aplicación de la normativa introducida al régimen de huelgas por la Reforma Procesal Laboral: Nos. 1071 de las 08:10 hrs. del 12 de octubre de 2018, del Tribunal de Apelaciones de Trabajo I Circuito Judicial de San José, Sección Primera (CNP); 1097 de las 10:20 hrs. del 12 de octubre de 2018, del Tribunal de Apelaciones de Trabajo I Circuito Judicial de San José, Sección Segunda (Municipalidad de Santa Ana); 1094-2018 de las 10:05 hrs. del 18 de octubre de 2018, del Tribunal de Apelaciones de Trabajo I Circuito Judicial de San José, Sección Primera (Correos de Costa Rica S.A.); 1093-2018 de las 10:00 hrs. del 18 de octubre de 2018, del Tribunal de Apelaciones de Trabajo I Circuito Judicial de San José, Sección Primera (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias); 421 de las 08:00 hrs. del 2 de noviembre de 2018, del Tribunal de Apelaciones de Trabajo II Circuito Judicial de San José, Sección Tercera (RECOPE); 421 de las 13:00 hrs. del 6 de noviembre de 2018, del Tribunal de Apelaciones de Trabajo II Circuito Judicial de San José, Sección Segunda (MAG); 420-2018 de las 15:30 hrs. del 2 de noviembre de 2018Tribunal de Apelaciones de Trabajo II Circuito Judicial de San José, Sección Segunda (AyA); 1145 de las 09:00 hrs. del 6 de noviembre de 2018, del Tribunal de Apelaciones de Trabajo I Circuito Judicial de San José, Sección Segunda (PANI); 1149 de las 10:45 hrs. del 6 de noviembre de 2018, del Tribunal de Apelaciones de Trabajo I Circuito Judicial de San José, Sección Primera (IMAS); 422 de las 15:30 hrs. del 8 de noviembre de 2018, del Tribunal de Apelaciones de Trabajo II Circuito Judicial de San José, Sección Tercera (JAPDEVA); 1278 de las 14:00 hrs. del 3 de diciembre de 2018, del Tribunal de Apelaciones de Trabajo del I Circuito Judicial de San José, Sección Segunda (CCSS); 449 de las 14:00 hrs. del 10 de diciembre  de 2018, del Tribunal de Apelación de Trabajo del II Circuito Judicial de San José (Poder Judicial) y la 039 de las 10:00 hrs. del 19 de febrero de 2019, del Tribunal de Apelación de Trabajo del II Circuito Judicial de San José (MEP)[2].

Conclusión:

Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg