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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 044
 
  Dictamen : 044 del 05/03/2018   

05 de marzo de 2018


C-44-2018


 


 


Licenciado


Alfredo  Araya Leandro


Auditor Interno


Municipalidad de Cartago


 


 


Estimado Licenciado: 


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N°  AI-OF-157-2017 del 22 de diciembre del 2017, en el cual nos solicita ampliación de las conclusiones del dictamen C-243-2017. Específicamente nos solicita criterio en torno a lo siguiente:


 


“… sobre el dictamen C-243-2017 se le solicite a la Procuraduría General de la República, aclare sus conclusiones en lo referente a la validez de los acuerdos emitidos por una comisión, que no tiene dentro de sus competencias una determinada materia, ya que del texto del dictamen podría interpretarse que, el Consejo, con un simple acuerdo puede variar y violentar las competencias de las comisiones establecidas en el artículo 88 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y debates del Concejo Municipal del Cantón central de Cartago y sus Comisiones, de igual manera, contravenir lo establecido en los artículos del 85 al 88 de la Ley General de la Administración Pública, razón por la cual se hace necesario, que aclare, si para el dictamen de la comisión tenga validez, se requiere, no solo, que el asunto haya sido solicitado mediante acuerdo de la presidencia o del Concejo Municipal, sino que, también debe ser, un asunto que le competa a la Comisión…”


 


  La competencia administrativa de conformidad con la jurisprudencia administrativa de este Órgano Consultivo es:


 


"… es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. Es la aptitud legal para actuar, concretizando los fines que justifican su creación. Es por ello que se considera que la competencia es un poder-deber, ya que debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. Por ende, la autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado." (Dictamen C-259-98 del 30 de noviembre de 1998)."La competencia está sujeta al principio de imperatividad: la competencia es un poder deber, su ejercicio es imperativo e indisponible. La competencia ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Es, pues, irrenunciable, característica que se deriva del principio de legalidad: si el ordenamiento atribuye una competencia a un órgano administrativo, éste no puede trasladar su ejercicio a otro, a no ser que haya sido habilitado para ello por el propio ordenamiento. Pero, además, la imperatividad de la competencia deriva de su carácter funcional, en cuanto ha sido atribuida para satisfacer el interés público y no el interés particular del ente u órgano públicos" (C-141-2002, 6 de junio de 2002) ver dictamen C-288-2002 del 25 de octubre del 2002.


 


Sobre la competencia la jurisprudencia judicial ha señalado, lo siguiente:


 


“La competencia es el complejo de facultades y poderes atribuido a un determinado órgano administrativo con relación a los demás, pues el fundamento de la competencia radica en la pluralidad de órganos que integran la Administración Pública y la distribución de las distintas funciones entre ellas (en tal sentido ver los artículos 59 y 129 LGAP). Se ha manifestado que la competencia consiste en el conjunto de facultades otorgadas a la Administración Pública, o la medida exacta de la cantidad de medios legalmente autorizados en favor de la Administración Pública, dentro de un caso concreto para perseguir un fin determinado. La competencia pertenece al ente administrativo, la cual es ejercida por centros parciales de acción denominados órganos administrativos. El origen de la competencia siempre es legal, entendiendo por legal toda norma jurídica emitida dentro del orden del Estado. Entonces la competencia puede ser otorgada por ley o por reglamento. Es de advertir que la competencia no es sólo una medida de poderes, sino también de deberes, porque no sólo es posible en virtud de ella entrar en relaciones jurídicas y afectar el mundo del derecho, mediante la realización de actos jurídicos, sino que también puede ser necesario, en cumplimiento de vínculos impuestos por la ley para la mejor satisfacción del interés público. Toda competencia pública implica siempre la necesidad de su ejercicio en beneficio de la colectividad y puede formularse el principio de que el funcionario público tiene no sólo la potestad, sino también el deber de ejercer su competencia, por ser extraño y no propio el interés a satisfacer con ese ejercicio. De la distribución y cambio de competencia: La competencia es atribuida en forma general al ente administrativo, quien en virtud del poder de organización crea y distribuye la competencia internamente, creando los órganos administrativos que en forma parcial y transitoria pondrán en ejecución la competencia, realizando los actos jurídicos y materiales suficientes para la satisfacción del interés público. La competencia, como se indicó, es atribuida a un titular, único en consecuencia competente para ejercerla. Sin embargo, para lograr un desahogo de funciones y trámites, o para lograr en forma más expedita y eficiente la actuación administrativa, en ciertas ocasiones, se da la transferencia de competencias de un órgano a otro. Esta transferencia de competencias no debe confundirse con la descentralización administrativa como técnica de traslado de competencias de la persona jurídica del Estado a otra persona jurídica pública. La nota fundamental que caracteriza al fenómeno de la descentralización es que el traslado se da entre personas jurídicas distintas. En el caso de la transferencia de competencias inter-órganos, se trata de un fenómeno interno, caracterizado por la distribución de competencias que realiza el jerarca entre los diversos órganos que componen el ente respectivo. Artículo 70 LGAP. Entre las técnicas de distribución y transferencia de competencias, encontramos la desconcentración. En algunas ocasiones, el legislador ha considerado conveniente la creación de órganos (dentro del respectivo ente), para que lleven funciones técnicas y especializadas, todo con el objeto de optimizar la eficiencia de la función administrativa. Es aquí donde se recurre a la desconcentración como una técnica de distribución de competencia en el ámbito interno de un mismo ente público (mas no la traslación de competencia de un sujeto a otro, fenómeno propio de la descentralización), en virtud de la cual el legislador sustrae una competencia propia de un superior, para atribuirla en forma exclusiva a un inferior, con la finalidad de que éste último la ejerza como propia y bajo su responsabilidad. Así, son tres elementos que la configuran. Por una parte, la necesaria existencia de una norma legal que atribuya la competencia (otrora del superior) al inferior para su ejercicio en forma exclusiva. Por otra parte, la creación del órgano desconcentrado que ejercerá la competencia. Así se desprende del numeral 83 inciso 1) de la LGAP, que indica claramente que todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento. Ahora bien, nuestro ordenamiento jurídico distingue entre desconcentración mínima y máxima. Según lo señala el numeral 83 ya citado, la mínima se presenta cuando el superior no pueda avocar competencias del inferior, revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. Por su parte, la desconcentración será máxima cuando, además de lo anterior, el inferior esté sustraído de las órdenes, instrucciones o circulares del superior. Se indica también que las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor. Finalmente, cabe señalar que, en algunos casos, el legislador dota al órgano desconcentrado de la que jurisprudencialmente se ha denominado "personería jurídica instrumental" , limitada, por regla general, a aspectos presupuestarios, solamente, de tal manera que esta "personería" no convierte al órgano en una persona jurídica distinta del ente al que pertenece (propio de la descentralización), pero si le atribuye la capacidad de gestionar determinados fondos, en forma independiente del presupuesto central del ente al que pertenece. Finalmente la titularidad, se refiere a que el funcionario público no sólo debe ser competente, sino además debe ser el titular de la competencia. Por titular se ha entendido aquel que ejerce un cargo, profesión u oficio, por derecho propio o nombramiento definitivo, con la plenitud de requisitos y estabilidad, a diferencia del llamado a ocuparlo provisionalmente. (Resolución N° 92-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. EDIFICIO ANEXO A, CALLE BLANCOS, a las dieciséis horas del veintiséis de setiembre de dos mil trece)


 


De conformidad con los artículos 85 al 88 de la Ley General de la Administración Pública la competencia puede ser transferida. Señalan los artículos en comentario, lo siguiente:


 


Artículo 84.-“Las competencias administrativas o su ejercicio podrán ser transferidas mediante:


a) Delegación;


b) Avocación;


c) Sustitución del titular o de un acto;


d) Subrogación; y


e)Suplencia.”



Artículo 85.-


1. “Toda transferencia de competencias externas de un órgano a otro o de un servidor público a otro, tendrá que ser autorizada por una norma expresa, salvo casos de urgencia.


2. En toda hipótesis, la norma que autoriza la transferencia deberá tener rango igual o superior al de la que crea la competencia transferida.


3. No podrán hacerse transferencias por virtud de práctica, uso o costumbre.”


 


Artículo 86.-“No podrán transferirse las competencias de los órganos constitucionales de la Administración que estén regulados únicamente en la Constitución.”


 


Artículo 87.-


“1. Toda transferencia de competencia deberá ser temporal y salvo el caso de la suplencia y de la sustitución de órgano, claramente limitada en su contenido por el acto que le da origen.


2. Toda transferencia de competencia deberá ser motivada, con las excepciones que señala esta ley.


3. La violación de los límites indicados causará la invalidez tanto del acto origen de la transferencia, como de los dictados en ejercicio de ésta.”


 


Artículo 88.-“Si en el curso de un expediente se transfiere legalmente la competencia a otro órgano administrativo, con éste se continuará la causa, de oficio o a gestión de parte.”


 


De las normas anteriormente transcritas se desprende que la transferencia de competencia es excepcional, limitada, motivada y tiene una serie de requisitos como lo es que debe hacerse a favor de otro órgano de la misma clase y debe estar autorizada con norma expresa con igual rango o superior al que crea la competencia


 


En el caso que nos ocupa, vemos que no existe una norma expresa en el Código Municipal ni en el Reglamento Interior de Orden, Dirección y debates del Concejo Municipal del Cantón central de Cartago y sus Comisiones que permita la transferencia de competencias entre las comisiones.  


 


El artículo 88 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y debates del Concejo Municipal del Cantón central de Cartago y sus Comisiones enumera las comisiones de trabajo permanentes de la Municipalidad de Cartago y sus respectivas funciones. Señala la norma en comentario, lo siguiente:


 


Artículo 88.-            


“Serán Comisiones de Trabajo Permanentes las siguientes:


1)             Comisión de Hacienda y Presupuesto: Analizará todo lo relacionado a Presupuesto y Hacienda Municipal de acuerdo con el título IV del Código Municipal.


2)             Comisión de Obras Públicas y Urbanismo: Analizará todo lo relacionado con proyectos de obras públicas que se desarrollen o se pretenda desarrollar en el cantón, sean del Gobierno Local como del Nacional, sus instituciones, asociaciones de desarrollo y específicas, así como aquellos temas referidos a planificar y controlar el desarrollo urbano del cantón tomando como herramienta básica el Plan Regulador existente.


3)             Comisión de Gobierno y Administración: Analizará asuntos relacionados con la organización municipal en materia de administración municipal, relaciones con el Gobierno Central, Asamblea Legislativa, Concejos de Distrito, Gobiernos Municipales, Juntas Escolares, etc.


4)             Comisión de Asuntos Jurídicos: Será la encargada de crear y presentar ante el Concejo todos los proyectos de reglamentos, analizará y recomendará al Concejo las propuestas ante los proyectos de ley, así como cualquier otra recomendación que en el campo estrictamente legal el Concejo solicite.


5)             Comisión de Asuntos Ambientales: Será la encargada de estudiar, planificar y recomendar todo lo relacionado con la protección al medio ambiente.


6)             Comisión de Condición de la Mujer: Analizará e impulsará políticas locales para la igualdad y equidad de género para lo cual trazará políticas de colaboración  con instituciones públicas y privadas que desarrollen programas de asesoría y ayuda directa para las mujeres.


7)             Comisión de Asuntos Sociales: Estudiará y recomendará políticas a seguir en el campo social dando énfasis a programas y proyectos de prevención contra el consumo de drogas prohibidas, para lo cual establecerá una cooperación directa con los grupos organizados del cantón, para lograr una verdadera participación cuidadana en los foros donde se analice y se dicten políticas a seguir en esta materia.


8)             Comisión de Asuntos Culturales: Analizará y recomendará toso lo relacionado con la expansión y divulgación cultural en el cantón, asimismo impulsará actividades que conlleven al rescate de tradiciones populares propias de nuestra región como cualquier otra iniciativa que en este campo el Concejo le asigne.”


 


Por su parte, el numeral el numeral 97 del mismo cuerpo normativo estable que:


 


“Las comisiones solo atenderán aquellos asuntos que expresamente la Presidencia o el Concejo Municipal por medio de acuerdo les asigne.”


 


De lo anteriormente se desprende que las comisiones deben conocer aquellos asuntos que por medio de acuerdo les asigne la Presidencia o el Concejo Municipal de conformidad con las funciones establecidas en el artículo 88 Reglamento Interior de Orden, Dirección y debates del Concejo Municipal del Cantón central de Cartago y sus Comisiones.


 


En razón de lo expuesto, es criterio de este Órgano Consultivo que la Presidencia del Concejo o el Concejo Municipal no puede remitir a una comisión asuntos que le competen exclusivamente a otra comisión, ya que no existe una norma expresa que les otorgue la facultad de transferir la competencia que por medio del artículo 88 Reglamento Interior de Orden, Dirección y debates del Concejo Municipal del Cantón central de Cartago y sus Comisiones se le ha asignado a cada comisión, de manera que para que el dictamen de la comisión tenga validez, el mismo debe ser emitido por la comisión a la que se le ha asignado el asunto mediante acuerdo según las competencias señaladas en el numeral 88 del Reglamento .


 


Cordialmente,


 


 


 


 


                                                                     Berta Marín González


                                                                     Procuradora adjunta


 


BMG/gcga