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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 050
 
  Dictamen : 050 del 13/03/2018   

13 de marzo, 2018


C-050-2018


 


 


Señor


Ronald Fernández Gamboa


Auditor Interno


Banco Central de Costa Rica


 


 


Estimado señor:


 


            Me refiero a su atento oficio N. AI-0003-2018 de 8 de enero último, mediante el cual solicita determinar “si la Auditoría Interna del Banco Central de Costa Rica, está facultada para calificar y aprobar el registro de los ingresos derivados de los programas de estabilización económica no recuperables en las cuentas de estabilización monetaria, cuando los hubiere, con base en la interpretación evolutiva de las normas jurídicas que refiere la División de Asesoría Jurídica del Banco Central en el oficio DAJ-CJ-068-2017”.


 


Adjunta Ud. los oficios DE-137 de 7 de julio de 2004, DEC-AAE-076-2016 de 22 de agosto de 2016, de la División Económica, AI-0078-2017 de 10 de mayo de 2017 de la Auditoría y DAJ-CJ-0068-2017 de 6 de noviembre de 2017, emitido por la Dirección Jurídica del Banco.


 


            En el primero de dichos oficios, la División Económica indicó que se pueden incluir como operaciones de estabilización monetaria o económica aquéllas que lleva a cabo la Institución con el propósito de lograr la estabilidad interna y externa de los precios. Clasificarían como tales las operaciones sobre bonos de estabilización monetaria, inversiones de corto plazo, deuda externa para fines de balanza de pago, certificados de depósito a plazo en dólares, compra de dólares por medio de MONEX y fuera de ese sistema. Por oficio DEC-AAE-076-2016 actualizó lo indicado anteriormente, de manera de comprender la captación de recursos a plazo mediante la emisión de títulos o el registro de anotaciones electrónicas de deuda, la captación de recursos a la vista mediante ciertos depósitos; la concesión de facilidades crediticias por parte del Banco Central; transacciones realizadas por el Banco Central en MONEX; administración de reservas internacionales, operaciones con fines de balanza de pagos y de mejora de la posición financiera del Banco. Indica la División Económica que esas operaciones, en su mayoría, llevan asociados ingresos financieros o gastos financieros. En razón de lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 11 de la Ley Orgánica del Banco deduce que la cuenta de estabilización monetaria debe registrar el importe de los gastos financieros (intereses, comisiones y las ganancias y pérdidas de capital) por las operaciones que clasifica como de estabilización monetaria, concluyendo que en dicha cuenta no están incluidos los gastos operativos inherentes a esas operaciones.


 


            El oficio de la Asesoría Jurídica del Banco concluye que, por transparencia y a partir de una interpretación teleológica, los ingresos que el Banco obtenga por las operaciones de estabilización monetaria deben ser incluidos en la cuenta de estabilización monetaria. En cuanto a la aprobación de dicha cuenta por parte del Auditor señala que el deber del Auditor es aprobar lo relativo a los intereses y otros gastos financieros no recuperables por parte del Banco Central, no sobre los ingresos; lo que no obsta para que si el Auditor Interno lo considera conveniente o técnicamente congruente con el resto de sus competencias extienda la calificación al rubro de ingresos.


 


            El artículo 11 de la Ley Orgánica del Banco Central impone al Banco llevar varias cuentas que reflejen las operaciones que realiza y su resultado en términos de ganancias y pérdidas. Así, impone que determinados gastos financieros que realice en razón de programas de estabilización económica no recuperables sean contabilizados en una cuenta denominada de estabilización monetaria. Las sumas contabilizadas deben ser aprobadas por el Auditor Interno. Se otorga así una competencia específica, que no prejuzga de la competencia general del Auditor sobre el accionar del Banco, incluido sobre los ingresos financieros que ese Ente obtenga o reciba.


 


 


ACLARACIÓN PREVIA


 


 El consultante solicita el criterio jurídico de la Procuraduría para determinar si está facultado para calificar y aprobar el registro de los ingresos derivados de los programas de estabilización económica no recuperables en las cuentas de estabilización monetaria, “con base en la interpretación evolutiva de las normas jurídicas que refiere la División de Asesoría Jurídica del Banco Central en el oficio DAJ-CJ-068-2017”.


 


            Al formular la consulta en esos términos, se deja entrever el interés en que la Procuraduría analice y se pronuncie sobre el criterio rendido por esa Asesoría y, por ende, determine si lleva razón en considerar que la interpretación evolutiva de las normas suscita la facultad de la Auditoría Interna para calificar esos ingresos.


 


            La función consultiva tiene como objeto asesorar, aclarar a los órganos activos, esclarecer a la autoridad administrativa sobre la legalidad de su actuación, la titularidad de su competencia y los principios, extensión y modalidades de ejercicio de esa competencia, conforme el ordenamiento jurídico. A través de esta función, la Procuraduría señala cuáles son las normas aplicables a una situación o relación determinada, cuáles son las posibles consecuencias de un accionar, cuáles son las relaciones entre las normas del ordenamiento, por ejemplo. 


 


            Como requisito de admisibilidad de la consulta, se exige acompañar la consulta del criterio legal de la asesoría jurídica. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas en relación con el punto consultado. El jerarca debe contar con el punto de vista de su asesor y una vez recabado éste, debe decidir si procede la consulta ante la Procuraduría. El requisito implica que la Asesoría debe tomar una posición, fundada y exhaustiva, respecto de lo consultado. Empero, no es parte de nuestra función evaluar la solidez, corrección de los criterios emitidos por las asesorías jurídicas de las distintas Administraciones consultantes.


           


            Hecha esta aclaración, corresponde referirnos a las operaciones de estabilización monetaria que regula el artículo 11.


 


A-. LAS OPERACIONES DE ESTABILIZACION MONETARIA


Autoridad Monetaria del país, el Banco Central de Costa Rica debe guiar su accionar por los objetivos que fija el artículo 2 de su Ley Orgánica. Norma que establece como principales objetivos de dicho Ente el mantener la estabilidad interna y externa de la moneda nacional y asegurar su conversión a otras monedas”. Aunado a lo cual, su acción debe procurar otros objetivos subsidiarios, como la eficiencia del sistema de pagos internos y externos, procurar evitar o moderar las tendencias inflacionarias o deflacionistas que surjan en el mercado monetario y crediticio, según lo establecido en el citado artículo 2. Partiendo de esos objetivos, la Ley califica de funciones esenciales del Banco:


       “Artículo 3.- Funciones esenciales


        Para el debido cumplimiento de sus fines, le competerán al Banco Central, de acuerdo con la ley, las siguientes funciones esenciales:


        a) El mantenimiento del valor externo y de la conversión de la moneda nacional.


        b) La custodia y la administración de las reservas monetarias internacionales de la Nación.


        c) La definición y el manejo de la política monetaria y cambiaria.


        d) La gestión como consejero y banco-cajero del Estado.


        e) La promoción de condiciones favorables al robustecimiento, la liquidez, la solvencia y el buen funcionamiento del Sistema Financiero Nacional.


        f) La emisión de billetes y monedas, de acuerdo con las necesidades reales de la economía nacional.


        g) La determinación de políticas generales de crédito y la vigilancia y coordinación del Sistema Financiero Nacional.


        h) La custodia de los encajes legales de los intermediarios financieros.


        i) El establecimiento, la operación y la vigilancia de sistemas de compensación.


        j) El establecimiento de las regulaciones para la creación, el funcionamiento y el control de las entidades financieras.


        k) La colaboración con los organismos de carácter económico del país, para el mejor logro de sus fines.


        l) El desempeño de cualesquiera otras funciones que, de acuerdo con su condición esencial de Banco Central, le correspondan”.


            El Banco Central dirige la política monetaria y cambiaria del país, cuyo objetivo fundamental es mantener la estabilidad interna y externa de la moneda nacional. Esa dirección de la política monetaria es una responsabilidad primaria que le incumbe como banca central. Para lograr los objetivos que la Ley le fija cuenta con diversos instrumentos cuya aplicación puede determinar la generación de ganancias o de pérdidas, las cuales deben ser liquidadas semestralmente.


 


No obstante, se prevé una regulación especial cuando esas ganancias o pérdidas son producto de modificaciones al valor externo de la moneda. Respecto de esas ganancias y pérdidas se dispone que deben ser contabilizadas y acumuladas en una cuenta, denominada Cuenta de revaluaciones monetarias. En igual forma, se establece un tratamiento especial para los intereses y otros gastos derivados de la ejecución de los programas de estabilización económica no recuperables. Respecto de los cuales se obliga a la constitución de una cuenta, que se denomina Cuenta de estabilización monetaria. Dispone el artículo 11 de la Ley Orgánica del Banco Central:


“Artículo 11.- Ganancias y pérdidas


 Las ganancias y las pérdidas que tuviere el Banco Central como resultado de las modificaciones que se efectúen al valor externo de las monedas, serán tomadas en cuenta para el cálculo de las liquidaciones semestrales de ganancias y pérdidas; pero contabilizadas y acumuladas en una cuenta, que se denominará Cuenta de revaluaciones monetarias, la cual mostrará como saldo el que resulte del conjunto de esas ganancias y pérdidas, consolidadas en esa cuenta.


Si el saldo fuere a favor del Banco, este no podrá disponer de esos recursos para ningún propósito; si resultare un saldo en contra del Banco, la Junta podrá disponer su gradual amortización, haciendo uso de las reservas especiales a que se refiere el artículo 8.


Los intereses que llegue a pagar el Banco Central cuando colocare los bonos de estabilización monetaria, a que se refiere el artículo 74 de esta ley, y otros gastos financieros en que incurra el Banco en razón de programas de estabilización económica no recuperables, entrarán en la liquidación de ganancias y pérdidas, pero serán contabilizados en una cuenta que se denominará Cuenta de estabilización monetaria. Estas sumas deberán ser calificadas y aprobadas por el Auditor Interno del Banco.


Cada vez que se dé una autorización, se deberá publicar en el diario oficial”.


 


            Conforme lo dispuesto por el último párrafo del artículo 11 transcrito, la cuenta de estabilización monetaria contabiliza los intereses pagados por el Banco por los bonos de estabilización monetaria pero también otros gastos financieros por programas de estabilización económica no recuperables. El legislador no precisó ni cuáles eran las operaciones que podrían realizarse bajo esos programas ni cuáles gastos podrían ser considerados.


 


Determinar cuáles son las operaciones y programas de estabilización monetaria, así como qué gastos deben contabilizarse es un elemento técnico que excede el ámbito de competencia de la Procuraduría. Dado su carácter técnico, corresponde al Banco Central precisar cuáles son esos programas e indirectamente cuáles son los gastos financieros que deben ser contabilizados. Para lo cual debe tomar en cuenta las operaciones que el Banco Central está autorizado a realizar, o que puede realizar porque se derivan de su condición de banco central o son compatibles con esta, para mantener la estabilidad monetaria o/económica del país. Baste recordar, sin embargo, que bajo el intitulado de “Estabilización económica y monetaria”, la Ley Orgánica del Banco Central establece que dicho Ente debe procurar controlar toda expansión o contracción anormales de las variables monetarias, capaces de producir alteraciones perjudiciales en los niveles internos de costos y precios y en la actividad económica general del país, artículo 71. Asimismo, la Ley dispone que las operaciones de mercado abierto serán realizadas como recurso de estabilización monetaria, artículo 73. En igual forma, artículos 74 y 75, se le autoriza para emitir y vender obligaciones propias y de bonos de estabilización monetaria en colones, deuda del Banco cuyas condiciones son fijadas por la Junta Directiva del Ente, que podrá también fijar las condiciones para rescatarlos. Lo anterior, sin dejar de considerar otros instrumentos de carácter temporal que puede utilizar el Banco en caso de desequilibrios en la economía que no puedan ser controlados con los instrumentos normales, artículos 77 y siguientes: recargos sobre bienes importados, limites globales al crecimiento de las carteras de crédito e inversiones de los intermediarios financieros, aumentos del encaje legal , depósitos sobre ingresos de capital del exterior; establecimiento del régimen cambiario que obligue a los entes autorizados a realizar todas las operaciones de compra y venta de divisas por cuenta exclusiva del Banco Central y bajo los tipos de cambio de compra y venta que este decide, así como venta de divisas de exportación.


 
            Cabría decir que, en general, la cuenta de estabilización monetaria debe reseñar los gastos financieros en que incurra el Banco por operaciones dirigidas a mantener la estabilidad monetaria o económica.


            Como bien se ha señalado, el legislador consideró que la cuenta de estabilización monetaria debía comprender los intereses de los bonos de estabilización monetaria y otros gastos financieros. Pareciera que el legislador consideró que estos programas de estabilización monetaria o económica generarían gastos al Banco, pero no ingresos. Ello por cuanto no se contempló la obligación de contabilizar ingresos. Lo que puede originarse en que en 1995 las operaciones de estabilización monetaria que se realizaban no generaban esos ingresos como sucede en la actualidad. Cabe recordar, además, que el artículo 11 tiene un contenido muy similar al que tenía el artículo 14 de la anterior Ley Orgánica del Banco Central. En efecto, dicho numeral, a partir de la reforma por Ley N. 6223 de 27 de abril de 1978, creó en su segundo párrafo la cuenta de estabilización monetaria como cuenta del pasivo para contabilizar los intereses por la colocación de los bonos de estabilización monetaria y otros gastos financieros derivados de los programas de estabilización económica no recuperables. No comprendía ingresos que esas operaciones generaran.


No obstante, cabe admitir que en el tanto el interés del legislador al incluir el artículo 11 ha sido que el Banco contara con una cuenta que permita determinar cuál es el resultado contable de los programas de estabilización monetaria o económica, que esta cuenta contiene elementos que obligatoriamente deben ser considerados en el balance general de la situación del Banco, pudiendo la confiabilidad de los estados financieros ser afectada por los saldos de esta cuenta o la omisión de esos ingresos,  cabría afirmar que los ingresos de distinta naturaleza que el Banco reciba por la ejecución de esos programas deberían ser contabilizado en la referida cuenta. Tomamos en cuenta que en el oficio de la Auditoria AI-0078-2017 se indica que los ingresos y gastos financieros se consideran para determinar el efecto neto de las operaciones de estabilización monetaria (déficit o superávit) (p. 3) y para la Procuraduría es claro que no tomar en cuenta los ingresos podría generar una alteración o incorrección en el establecimiento de ese efecto neto.


B-. LA APROBACIÓN DE LA CUENTA POR EL AUDITOR INTERNO


            Solicita la Auditoría Interna se determine si está facultada para calificar y aprobar el registro de los ingresos derivados de los programas de estabilización económica no recuperables en las cuentas de estabilización monetaria, cuando los hubiere.


            El artículo 11 de la Ley Orgánica establece en su frase final:


“Estas sumas deberán ser calificadas y aprobadas por el Auditor Interno del Banco”.


            Las sumas a las cuales se refiere la frase están referidas a los intereses que al Banco pague por los bonos de estabilización monetaria y los gastos financieros generados por programas de estabilización económica. Lógicamente, al no haberse previsto la generación de ingresos, no se previó que las sumas correspondientes debían ser calificadas y aprobadas por el Auditor Interno del Banco.


            En criterio de la Procuraduría, importa cuál es la competencia del Auditor Interno. Competencia que no se limita a lo dispuesto en ese numeral.


Conforme las disposiciones de la Ley Orgánica del Banco Central, al Auditor Interno le corresponde la vigilancia y fiscalización del Banco Central, artículo 13. Para lo cual debe entenderse que esta Auditoría se sujeta no solo a lo que dispone dicha Ley sino también a las prescripciones de la Ley General de Control Interno que le resulten aplicables.


            En lo que refiere a la Ley Orgánica del Banco, la Auditoría debe sujetarse a lo dispuesto entre otros por los artículos 35 y 38. En virtud del primero de esos numerales, se califica de función principal de la Auditoría Interna del Banco Central el comprobar el cumplimiento, la suficiencia y la validez del sistema de control interno establecido por la administración del Banco. Obligación que también está presente en la Ley General de Control Interno, cuyo artículo 22, inciso b) establece como competencia de la Auditoría Interna el verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema de control interno de su competencia institucional, informar de ello y proponer las medidas correctivas que sean pertinentes.


El artículo 38 de la Ley del Banco dispone respecto a sus atribuciones en lo que aquí interesa:


 “Artículo 38.- Atribuciones del Auditor Interno


 El Auditor Interno del Banco Central o, en su defecto, el Subauditor tendrá las siguientes atribuciones:


(….).


       c) Refrendar los estados financieros del Banco Central. Si tuviere razones para no hacerlo, lo pondrá en conocimiento de la administración y, si esta no hiciere las correcciones en el tiempo indicado por el Auditor, este deberá informar a la Junta Directiva, mediante oficio que dirigirá a todos los miembros de la Junta.


       d) Vigilar que el Banco Central realice todas las publicaciones que establezcan esta y otras leyes (…)”.


Se deriva del texto de la norma, una obligación de refrendar los estados financieros del Banco. El refrendo es un acto de control a posteriori de un acto, documento, cuenta, expresado por medio de la firma del funcionario competente. La falta de refrendo implica la no aprobación del documento, acto, cuenta. En este caso, el refrendo implica validar los estados financieros del Banco.


Los estados financieros muestran la forma cómo se obtuvo el resultado del ejercicio durante un período determinado. Por ende, permiten determinar la situación económica y financiera del ente en ese período para efectos de la toma de decisiones. Por su propia estructura, este informe debe contener los ingresos recibidos debidamente categorizados.


A la obligación de refrendar los estados financieros establecida en el artículo 38 se une lo dispuesto en el artículo 14, sea la obligación de refrendar los balances, cuentas y estados del Banco para efectos de la publicación del balance general de la situación financiera del Banco:


“Artículo 14.- Publicaciones


El Banco Central de Costa Rica suministrará al público la información que tenga en su poder sobre la situación económica del país y la política económica. Como mínimo, el Banco: 


        a) Publicará, dentro de los primeros quince días hábiles de cada mes, un balance general de su situación financiera, que comprenderá un amplio detalle de su activo y pasivo al último día hábil del mes anterior. Incluirá un detalle de las cuentas a las que se refiere el artículo 11 de esta ley.


Los balances, las cuentas y los estados del Banco serán firmados por el Gerente y refrendados por el Auditor Interno. Si este no los refrendare, deberán ser publicados con las observaciones pertinentes. Ambos serán responsables de la exactitud y la corrección de estos documentos.


(…..)”.


            Existe una responsabilidad del Auditor Interno por la exactitud y corrección de los balances, cuentas y estados del Banco. La existencia de estas obligaciones de refrendo impuestas por la Ley lleva a la Procuraduría a considerar que los ingresos que se perciban por los programas de estabilización económica no recuperables deben estar sujetos a la aprobación del Auditor Interno. Ello por cuento si un elemento, ingresos, deben ser considerados en cuentas del Banco, en este caso en la cuenta de estabilización monetaria y deben estar comprendidos o reflejados en los balances y los estados financieros de dicho Ente, no vería la Procuraduría que pueda concluirse que la cuenta que reseñe los ingresos obtenidos por las operaciones de estabilización monetaria escape a la competencia del Auditor Interno y, por ende, que no esté sujeta a la competencia de aprobación de dicho funcionario. En ese sentido, la ausencia de calificación y aprobación por el Auditor Interno de los citados ingresos, entrañaría la incorporación al balance general de una información que no ha sido ni calificada ni validada por la Auditoría Interna.


Es importante señalar que, al regular la publicación del balance, de las cuentas y estados del Banco se estableció una obligación de que la información que se suministre, que tiende a cumplir los principios de transparencia y publicidad, sea exacta y correcta. Y se determinó una responsabilidad no solo para el Gerente sino también para el Auditor sobre esa exactitud y corrección. Lo cual redunda en la necesidad de que la información sobre la cuenta de estabilización monetaria que se incorpore al balance haya sido calificada y aprobada por la Auditoría. Lo cual comprende los ingresos generados.


 


 


CONCLUSION:


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1-. El artículo 11, en su último párrafo, de la Ley Orgánica del Banco Central lo obliga a contabilizar los intereses pagados por el Banco por los bonos de estabilización monetaria y otros gastos financieros por programas de estabilización económica no recuperables. Para lo cual crea una cuenta que denomina cuenta de estabilización monetaria.


 


2-. Corresponde al Banco Central precisar cuáles son las operaciones de los programas de estabilización y cuáles son los gastos financieros que deben ser contabilizados en esa cuenta. Para lo cual debe tomar en cuenta las operaciones que el Banco Central está autorizado a realizar, o que se derivan de su condición de banca central o que sean compatibles con esta, y dirigidas a mantener la estabilidad monetaria o/económica del país.


 


3-. Al crear la citada cuenta, el legislador no contempló que esas operaciones podían producir ingresos y la necesidad de su contabilización.


4-. En tanto las operaciones de estabilización monetaria o económica generen ingresos, la ausencia de contabilización en la cuenta de estabilización monetaria podría perjudicar el interés del legislador en que por medio de esta cuenta se determine cuál es el resultado contable de los programas de estabilización monetaria o económica; así como podría afectarse la confiabilidad de los estados financieros y el balance general del Banco Central. Por lo que es procedente que la citada cuenta de estabilización monetaria comprenda los ingresos que las operaciones de estabilización monetaria generen. 


5-. Corresponde al Auditor Interno el refrendar los estados financieros del Banco, así como los balances, cuentas y estados de dicho Ente. Esto último para efectos de la publicación del balance general de la situación financiera del Banco.


6-.  Al regular la publicación del balance general de la situación financiera del Banco, el artículo 14 de la Ley 7558 dispone que este balance debe incluir un detalle de las cuentas establecidas en el artículo 11, por lo que comprende la cuenta de estabilización monetaria. Además, dicho artículo 14 dispone que los balances, cuentas y estados del Banco deben ser refrendados por el Auditor Interno, el que junto con el Gerente es responsable de la exactitud y corrección de esos documentos.


7-. Dada esa responsabilidad dispuesta por la Ley, los ingresos que se perciban por los programas de estabilización monetaria no recuperables deben estar sujetos a la aprobación del Auditor Interno. Por demás, la ausencia de calificación y aprobación por el Auditor Interno de los citados ingresos, es susceptible de entrañar la incorporación al balance general de una información que no ha sido ni calificada ni validada por la Auditoría Interna.


Atentamente,


 


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


Procuradora General Adjunta