05 de julio 2019

C-190-2019

Licenciada

Jennifer Brenes Moya

Auditora Interna

Municipalidad de Alvarado

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AI-034-2019 del 30 de abril de 2019, mediante el cual solicita que nos pronunciemos sobre lo siguiente:

“¿qué competencia tendría el MTSS para emitir criterios en materia de empleo público de aplicación vinculante para las municipalidades, siendo el órgano rector el MIDEPLAN a partir de la entrada en vigencia de la Ley 9635?”

La anterior consulta se plantea en virtud de lo establecido en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que faculta a los auditores internos a consultar directamente a este órgano asesor.

I.               SOBRE LA COMPETENCIA DE ASESORÍA DEL MTSS EN MATERIA LABORAL

La Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, N° 1860 del 21 de abril de 1955, reconoce una competencia a favor de dicho Ministerio, para la dirección y ejecución de los asuntos relativos a la política laboral. Establece su artículo 1°:

“Artículo 1º.- El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tendrá a su cargo la dirección, estudio y despacho de todos los asuntos relativos a trabajo y bienestar social; y vigilará por el desarrollo, mejoramiento y aplicación de todas las leyes, decretos, acuerdos y resoluciones referentes a estas materias, principalmente los que tengan por objeto directo fijar y armonizar las relaciones entre patronos y trabajadores, como garantía del buen orden y la justicia social en los vínculos creados por el trabajo y los que tiendan a mejorar las condiciones de vida del pueblo costarricense.

(Así reformado por artículo 1º de Ley Nº 3095 de 18 de febrero de 1963. El nombre del Ministerio fue así reformado por Ley Nº 5089 de 18 de octubre de 1972).

En desarrollo de dicho mandato, el artículo 2° de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo dispone:

“Artículo 2º.-

En el desempeño de sus funciones, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social atenderá de preferencia lo siguiente:

a) Protección efectiva al trabajo humano y a los derechos de los trabajadores;

b) Procurar que las organizaciones profesionales cumplan con su misión social, y, tratándose de los trabajadores, propender a un más alto nivel de la cultura, de la moral y de la economía de éstos;

c) Velar por el establecimiento de una política general de protección al trabajador y a su familia, como consecuencia de las relaciones de trabajo o de las situaciones de infortunio en que se encuentren, atendiendo al mismo tiempo a los riesgos futuros que les puedan acaecer;

d) Estudio y solución de todos los problemas resultantes de las relaciones entre el capital y el trabajo;

e) Formular y dirigir la política nacional en el campo del bienestar social a fin de garantizar la efectividad de la legislación y de la asistencia al costarricense, su familia y la comunidad;

f) Organizar y administrar los servicios públicos de bienestar social;

g) Coordinar los esfuerzos públicos y particulares en el campo de bienestar social; y

 h) Garantizar la aplicación de las leyes sociales. (Así reformado por artículo 1º de Ley Nº 3095 de 18 de febrero de 1963. El nombre del Ministerio fue así reformado por Ley Nº 5089 de 18 de octubre de 1972). (La negrita no forma parte del original)

Nótese que al Ministerio de Trabajo le corresponde, entre otras cosas, formular y dirigir la política nacional en el campo de bienestar social, así como garantizar la aplicación de las leyes sociales.

Dicha competencia es complementada con lo dispuesto en el numeral 3 de la Ley Orgánica de dicho Ministerio, que le reconoce la atribución de evacuar consultas en materia de legislación social. Al respecto, establece dicho numeral:

“Artículo 3º.-

Corresponde además al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, evacuar las consultas que se le formulen en relación con la aplicación de la legislación social. Esta atribución le corresponde directamente al titular de la Cartera, quien previamente deberá oír a la Oficina Legal del Ministerio, debiendo razonar el pronunciamiento de que se trate, en caso de discrepancia con el parecer de dicha Oficina. (Así reformado por artículo 1º de Ley Nº 3095 de 18 de febrero de 1963. El nombre del Ministerio fue así reformado por Ley Nº 5089 de 18 de octubre de 1972). “

            Como se desprende de lo anterior, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social cuenta con una atribución asesora, pero delimitada al ámbito de la aplicación de la legislación social.

De igual forma, debe considerase que la norma legal no atribuye un carácter vinculante a dicha asesoría, por lo que resulta de aplicación lo dispuesto en el numeral 303 de la Ley General de la Administración Pública que señala que: “Los dictámenes serán facultativos y no vinculantes, con las salvedades de ley.” Ergo, no podría reconocerse naturaleza vinculante a los criterios que emite el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social pues su Ley Orgánica no la reconoce.

            Consecuentemente, se trata de una asesoría limitada a la aplicación de lo dispuesto en la legislación social (Código de Trabajo y leyes conexas), pero no abarca la interpretación de normas de orden público ni vincula de manera obligatoria a los consultantes.

            A diferencia de lo indicado, el numeral 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, estipula que "los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Por tanto, debe considerarse que los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría sí son vinculantes en materia de empleo público, para la autoridad consultante.

Lo anterior debe aclararse, pues la consultante parte erróneamente de la vinculatoriedad de los criterios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a pesar de que tal como indicamos, su competencia de asesoría se limita al campo de las leyes laborales y conexas y sus efectos no son vinculantes.

Partiendo de ello, conviene analizar si dicha competencia fue o no afectada a partir de la reforma operada con la emisión de la Ley 9635 del 3 de diciembre de 2018.

II.            LA RECTORÍA DE MIDEPLAN EN LA LEY 9635 NO DEROGA LAS ATRIBUCIONES DEL MTSS

La entrada en vigencia del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, tuvo como objetivo principal reformar varias disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública N°2166 del 9 de octubre de 1957.

            Sobre su ámbito de aplicación, el artículo 26 de la Ley N° 2166, reformado por la Ley 9635 dispone que resulta aplicable a “La Administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y Municipalidades”.

            Por su parte, el “Reglamento del título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, emitido mediante el Decreto N° 41564 de 11 de febrero del 2019, en su artículo 3, señala que “Las disposiciones del Título III de la Ley N° 9635 (…) serán aplicables a los servidores públicos de la Administración central y descentralizada (…)” y agrega que “Por Administración descentralizada, se entenderá a todas las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado, universidades públicas, municipalidades y la Caja Costarricense del Seguro Social.”

            En virtud de lo anterior, es claro que dentro del ámbito de aplicación del Título III de la ley N° 9635 están incluidas las municipalidades.

            A partir de ello, la Auditora de la Municipalidad de Alvarado, nos consulta si la rectoría que en adelante ejerce el Ministerio de Planificación Nacional (MIDEPLAN), afecta o no las atribuciones concedidas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS).

            Sobre el particular, debemos señalar que la consulta versa sobre lo dispuesto en el numeral 46 de la Ley 9635 que establece:

“Artículo 46- Rectoría de Empleo Público. Toda la materia de empleo del sector público estará bajo la rectoría del ministro o la ministra de Planificación Nacional y Política Económica, quien deberá establecer, dirigir y coordinar las políticas generales, la coordinación, la asesoría y el apoyo a todas las instituciones públicas, y definir los lineamientos y las normativas administrativas que tienda a la unificación, simplificación y coherencia del empleo en el sector público, velando que instituciones del sector público respondan adecuadamente a los objetivos, las metas y las acciones definidas.

Además, deberá evaluar el sistema de empleo público y todos sus componentes en términos de eficiencia, eficacia, economía y calidad, y proponer y promover los ajustes necesarios para el mejor desempeño de los funcionarios y las instituciones públicas.”

            Nótese que la rectoría que la Ley otorga a MIDEPLAN es para emitir políticas generales y asesorar a las instituciones públicas para lograr la unificación, simplificación y coherencia en materia de empleo público.

No obstante ello, no fue la intención del legislador derogar las atribuciones otorgadas a otras dependencias públicas en sus respectivas leyes de creación, lo cual incluye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Siguiendo dicho espíritu, el Decreto Ejecutivo 41564-MIDEPLAN-H del 11 de febrero de 2019, reformado por el Decreto Ejecutivo 41729-MIDEPLAN-H del 20 de mayo de 2019, dispuso en el tema que interesa:

Artículo 22.- Aplicación disposiciones Ley N° 9635 y competencias institucionales. Corresponderá al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en coordinación con la Dirección General del Servicio Civil y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según su ámbito de competencia y experiencia técnica, asesorar y dar apoyo a todas las instituciones públicas que se encuentran bajo el ámbito de lo dispuesto en el Título III de la Ley N°9635, con respecto a la aplicación de lo señalado en el presente reglamento.

Para ello, cada institución deberá remitir su consulta acompañada del criterio legal de su Unidad de Asesoría Jurídica y del criterio técnico de su Oficina de Recursos Humanos, cuando este último resulte necesario, a efectos de evacuar la misma. No se atenderán consultas que no se acompañen del criterio jurídico correspondiente.

La Dirección General del Servicio Civil, continuará emitiendo las resoluciones técnicas en materia de valoración de puestos, de acuerdo con lo que disponen los artículos 13º y 48º del Estatuto de Servicio Civil, así como 1º, 4º y 11º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, siendo el único órgano dentro del Poder Ejecutivo con facultades para valorar los puestos dentro del Régimen de Servicio Civil así como las demás resoluciones que le corresponda emitir según su ámbito de competencia.

El Ministerio de Hacienda, de conformidad con el artículo 28, inciso a) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nº 8131, es el ente Rector del Sistema de la Administración Financiera, por lo que le compete dirigir, coordinar y supervisar todo lo relacionado con los ajustes requeridos y el adecuado funcionamiento de los Sistemas Informáticos de Pagos INTEGRA 1 e INTEGRA 2 en virtud de la entrada en vigencia del Título III de la Ley N°9635.

El Ministerio de Trabajo, en orden con lo establecido en la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Nº1860, atenderá todo lo relacionado con materia sindical, convenciones colectivas y pensiones.

Asimismo, en lo relacionado con la evaluación del desempeño de los servidores públicos, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en su rol de rectoría, suministrará los instrumentos metodológicos correspondientes para articular con las diferentes instituciones su efectiva implementación.” (La negrita no forma parte del original)

            Tal como se desprende de la norma reglamentaria, el MTSS mantiene incólumes las atribuciones que le confiere su Ley Orgánica, no sólo porque así se disponga en el numeral 22 citado, sino porque, además, el legislador nunca modificó ni expresamente ni tácitamente las funciones que legalmente corresponden a dicho Ministerio.

            Por el contrario, la intención únicamente era establecer un órgano rector (MIDEPLAN), que permitiera articular políticas de eficiencia y eficacia administrativas en materia de empleo público, siguiendo criterios de planificación y medición de resultados de la gestión pública.

            Dicha competencia, sin embargo, no deroga las atribuciones de otros órganos y entes públicos, entre ellas, las reconocidas al MTSS e incluso a esta Procuraduría como órgano asesor técnico jurídico de la Administración Pública con potestad de emitir criterios de carácter vinculante en materia de empleo público.

III.          CONCLUSIONES

A partir de lo anterior, debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)     La Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social reconoce a dicho Ministerio una potestad de asesoría, pero limitada a la aplicación de lo dispuesto en la legislación social (Código de Trabajo y leyes conexas). Sin embargo, no abarca la interpretación de normas de orden público ni vincula de manera obligatoria a los consultantes, como sí ocurre con los dictámenes de esta Procuraduría en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 de su Ley Orgánica;

b)    El ámbito de aplicación de lo dispuesto en el título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N°9635, incluye a las municipalidades;

c)     La rectoría que reconoce el artículo 46 de la Ley 9635 en favor de MIDEPLAN, es para emitir políticas generales y asesorar a las instituciones públicas para lograr la unificación, simplificación y coherencia en materia de empleo público. Lo anterior a partir de políticas de eficiencia y eficacia administrativas, siguiendo criterios de planificación y medición de resultados de la gestión pública;

d)    Por tanto, no fue la intención del legislador derogar las atribuciones otorgadas a otras dependencias públicas en sus respectivas leyes de creación, lo cual incluye las reconocidas al MTSS en su Ley Orgánica. Esto, además, queda reforzado con el reconocimiento de las competencias de dicho Ministerio dispuesto en el numeral 22 del Decreto Ejecutivo 41564-MIDEPLAN-H (Reglamento a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas).

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta