19 de setiembre del 2018

C-237-2018

Licenciada

Irma Gómez Vargas

Auditora Interna

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Nº DAG-2017-1656, de fecha 10 de mayo de 2017 –recibido el día 11 de ese mismo mes y año-, por medio del cual solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General a fin de establecer si existe o no alguna diferenciación en cuanto al tiempo de servicio a considerar a los efectos de las indemnizaciones previstas por el ordinal 111, inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil para los supuestos de reasignaciones descendentes, según el funcionario acepte o no el cambio en la clasificación de su puesto.

Concretamente se consulta:

1.¿Existe alguna diferencia en el concepto de tiempo de servicio, entre los casos en que el funcionario acepte o no acepte el nuevo puesto?

2. En los casos en que un funcionario no haya laborado durante todos sus años de servicio al Estado en el puesto del cual se le desciende, ¿el monto a recibir se calcula sobre los años efectivamente laborados en ese puesto, o sobre la totalidad de su carrera administrativa?

Dicha gestión se fundamenta en la facultad conferida a las auditorías internas institucionales con la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, en razón de estar directamente relacionada la materia con las potestades fiscalizadoras propias de la Auditoría enclavada en aquella cartera ministerial. Acompaña el criterio de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, materializado en el oficio AJ-115-2017, de fecha 27 de marzo de 2017, según el cual: no se aprecia que la normativa aplicable haga alguna diferencia entre el concepto de “años de servicio al Estado”, siendo así, se tiene que ambos supuestos se pagan de conformidad al numeral 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil.

I.- Doctrina administrativa y judicial sobre los temas atinentes a la consulta.

El tema en consulta ha sido ampliamente abordado por nuestra jurisprudencia administrativa, como por la constitucional y laboral.

Comencemos por trascribir la normativa estatutaria directamente concernida en esta consulta.

Del Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581:

“Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

(…) f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados.  Es entendido que si en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, en su penúltimo párrafo, el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas. En caso de nuevo despido por supresión de empleo, para determinar la indemnización a que tenga derecho, se sumará, al tiempo servido en el nuevo cargo, el monto de las mensualidades no pagadas y con causa en el primer despido por supresión de empleo de que hubiere sido objeto.

Para el pago de las mensualidades a que se refiere este inciso, se usarán los fondos del Presupuesto Ordinario que corresponden a la plaza suprimida, y para tal fin se mantendrá la partida hasta que se cancele totalmente la obligación.”

            Del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, Decreto Ejecutivo No. 21:

“Artículo 111.-En los casos previstos en los artículos 109 y 110 precedentes, la reasignación se resolverá de acuerdo con el siguiente procedimiento:

(…) d. Si el puesto estuviere ocupado y la reasignación resultare de una clase de inferior categoría a la de la original, los efectos de la misma automáticamente quedarán en suspenso hasta por un período de seis meses, mientras tanto el servidor continuará en el desempeño de sus actividades y en dicho período podrá ser trasladado a otro puesto de igual clase a la del puesto que venía desempeñando antes de producirse la reasignación; o bien ser promovido a otro puesto si reuniere requisitos para ocuparlo. Si la ubicación del servidor no fuere posible dentro del lapso señalado y éste no aceptare la reasignación descendente, éste cesará en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en el Artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil. En el caso de que el servidor acepte la reasignación tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la reducción que tenga su salario.”

            De las normas trascritas, en especial de la Reglamentaria, y en lo que interesa a la presente consulta, pueden derivarse dos supuestos concretos frente a procesos de reasignación que culminen en un descenso de categoría del puesto ocupado en propiedad, y por ende, del nivel salarial, que conllevan distintas indemnizaciones [1] a favor de los titulares de dichos puestos: 

-Si la ubicación del servidor no fuere posible dentro del lapso señalado y éste no aceptare la reasignación descendente, éste cesará en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil.

-En el caso de que el servidor acepte la reasignación tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la deducción que tenga su salario. 

Ahora bien, tomando en consideración lo previsto por el ordinal 111 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y la remisión expresa que éste hace al artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, a partir del dictamen C-143-1999 del 13 de julio de 1999, hemos sostenido y ratificado en nuestra jurisprudencia administrativa que en ambas indemnizaciones especiales establecidas para los diversos supuestos normativamente previstos de reasignaciones descendentes, no sólo debe tomarse en cuenta todo el tiempo laborado por el funcionario en la Administración Pública, sino que debe considerarse también el último salario devengado en el puesto afectado y no del promedio salarial devengado en el último semestre [2] (En sentido similar los dictámenes C-203-2001 de 23 de julio de 2001, C-062-2004 de 23 de febrero de 2004, C-496-2006 de 18 de diciembre de 2006, C-133-2015 de 4 de junio de 2015).

De modo que, si la reasignación resultare de una clase de inferior categoría a la de la original del puesto ocupado (descenso), no fuere posible la ubicación del servidor y éste no acepta dicha reasignación descendente, debiendo cesarlo entonces en sus funciones, se tendrá derecho a la indemnización del artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, de un mes de salario –el último devengado- por cada año o fracción de seis o más meses, tomando en consideración todos los años laborados (Dictamen C-196-2000 de 29 de agosto de 2000, así como la sentencia de primera instancia Nº 1567-2016 de las 11:25 hrs. del 8 de diciembre de 2016, del Juzgado de Trabajo del II Circuito Judicial de San José, Sección Primera). Y en el caso de que el servidor acepte la reasignación descendente, se tendrá derecho a una indemnización proporcional al monto de la reducción que sufrieron sus salarios; para lo cual, deberán tomarse en cuenta, todo el tiempo laborado, de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados, con respecto al último salario devengado (Sobre este último aspecto, el dictamen C-173-99 de 24 de agosto de 1999 y C-133-2015 [3] op. cit.).

Sin lugar a dudas, para el cálculo de tales indemnizaciones especiales y propias del empleo público, se toman en cuenta, sin distinción, todos los años de servicio acumulados por el funcionario al servicio de la Administración Pública.

Y debe entenderse que esto es así, en primer lugar, porque las indemnizaciones previstas al efecto son consecuencia de la garantía esencial de estabilidad en el empleo; instituto jurídico propio y exclusivo del estatuto funcionarial del empleo público, que no se da en el régimen laboral común. De modo que dichas indemnizaciones retribuyen de manera especial y más favorable, tanto la afectación a la garantía de estabilidad frente a la extinción de la relación jurídica de empleo, como las eventuales disminuciones patrimoniales que el funcionario pueda sufrir en el salario asignado a su puesto, frente a distintas vicisitudes o situaciones administrativas que pueda enfrentar a lo largo de su permanencia en el cargo público (Al respecto véase, entre otros, el dictamen C-289-2011 de 28 de noviembre de 2011). Precisamente, es “en virtud del tratamiento constitucional de la “estabilidad de un cargo público”, que la indemnización que se reconoce en estos casos es diferente a la que, por dejación de cargos con responsabilidad patronal, ordena el artículo 29 del Código de Trabajo.  Primordialmente, el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil trata de indemnizar la especial estabilidad del puesto público que tutela el artículo 192 Constitucional, mientras tanto el Artículo 29 del Código de Trabajo indemniza la cesantía de un puesto carente de ese carácter estable.” (Dictamen C-033-2002 de 28 de enero de 2002 y en sentido similar el C-148-2007 de 10 de mayo de 2007).

Y segundo lugar, la consideración de todo el tiempo laborado, sin distinciones, en ambas indemnizaciones, es consecuencia de que en nuestro medio la indemnización del despido injustificado es conceptualizada como una compensación económica que el empleador abona al trabajador por el lapso de servicios prestados y por los perjuicios que le causa la ruptura del contrato sin motivo imputable al empleado. Y casualmente ese derecho consagrado en el artículo 63 constitucional, es el que inspira la indemnización prevista en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, que por remisión expresa se aplica en los supuestos del ordinal 111 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y cuya motivación jurídica innegablemente se sustenta en una posición resarcitoria de la antigüedad acumulada en el empleo, como manifestación del principio de continuidad o permanencia de la relación de servicio que impera en el ordenamiento jurídico estatutario (Resolución No. 2000-08232 op. cit.).

Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que:

1)      Frente a procesos de reasignación que culminen en un descenso de categoría del puesto ocupado en propiedad, y por ende, de su nivel salarial, con base en lo dispuesto por el ordinal 111 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y la remisión expresa que éste hace al artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, pueden identificarse dos supuestos concretos que conllevan distintas indemnizaciones especiales a favor de los titulares de los puestos afectados:

-Si la ubicación del servidor no fuere posible dentro del lapso señalado y éste no aceptare la reasignación descendente, éste cesará en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil.

-En el caso de que el servidor acepte la reasignación tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la deducción que tenga su salario. 

2) Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa ambas son indemnizaciones fijas o tarifadas, especiales y más favorables que las previstas en el Derecho laboral común, con las que se trata de compensar, tanto la afectación a la garantía de estabilidad frente a la extinción de la relación jurídica de empleo público, como las eventuales disminuciones patrimoniales que el funcionario pueda sufrir en el salario asignado a su puesto; las cuales están basadas en la última remuneración que se percibía y para cuyo cálculo se toma en cuenta la antigüedad acumulada en el empleo público; es decir, todos los años de servicio acumulados por el servidor, pues innegablemente su motivación jurídica se sustenta en una posición resarcitoria de la antigüedad acumulada en el empleo, como manifestación del principio de continuidad o permanencia de la relación de servicio que impera en el ordenamiento jurídico estatutario.

3) No existe entonces ninguna diferencia en cuanto al tiempo de servicio a considerar en ambas indemnizaciones.

4) Por la forma en que está siendo resuelta esta consulta, por innecesario, prescindimos de dar respuesta a la segunda interrogante formulada.

Queda así evacuada su consulta.

                                                              MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública.

LGBH/sgg