C-321-85

6 de diciembre de 1985

Ingeniero

Freddy Alpízar A.

Director Ejecutivo

Programa Nacional de Cooperativas Juveniles

Apartado 591-1005, San José

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a su oficio P.N.C.J.P.D-005-85 de 5 de junio pasado, el cual fue legalmente complementado por nota de 18 de octubre del presente año, documentos que guardan relación con una consulta formulada a este Despacho en punto al funcionamiento del Comité Interinstitucional.

I.                   PROBLEMA PLANTEADO:

Se solicita el criterio de esta Dependencia acerca de “las funciones que le corresponden al Comité Interinstitucional desde el punto de vista operacional y presupuestario del Programa Nacional de Cooperativas Juveniles y Estudiantiles, de conformidad con el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, la Ley N° 6437 del 15 de mayo de 1980 y los artículos 15, 24, 25, 26 y 103 de la Ley N° 6756 del 30 de abril de 1982”.

II.                NORMATIVA APLICABLE:

Por medio del artículo 60 del Decreto Ejecutivo N° 13924-E de 23 de julio de 1982, se crea el Comité Interinstitucional. El referido texto normativo, expresa:

“ARTÍCULO 60.-Créase un comité interinstitucional para la coordinación de todo lo relacionado con el fomento, asistencia técnica y promoción de las cooperativas escolares y juveniles, formado por representantes de las siguientes instituciones: Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto de Fomento Cooperativo, Unión Nacional de Juventudes, Asociación Cristiana de Jóvenes, Instituto de Desarrollo Agrario y la Oficina de Planificación Nacional (OFIPLAN).”

Por su parte el artículo 54 de la Ley 6955 de 24 de febrero de 1984, indica:

“…El INFOCOOP aportará adicionalmente una suma de cinco millones de colones (¢ 5.000.000,00) al mismo programa para sus gastos generales, a través del Comité Interinstitucional que se establece en el mismo decreto…”

III.             ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:

El principio de legalidad rige para toda la Administración en aplicación de los artículos 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales a la letra dicen:

“Artículo 11.-

1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.”

“Artículo 13.-

1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.

2. La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente.”

Sobre el principio de legalidad, el Lic. Eduardo Ortíz ha dicho:

"Puede decirse que hoy el principio de legalidad prescribe que todo acto o comportamiento administrativo debe estar sometido a una autorización previa del ordenamiento, salvo que resulte evidente que se trata de una actividad privada, regulada por el derecho civil o mercantil, en virtud de un voluntario sometimiento de la Administración misma. De este modo, no sólo los actos de imperio (que crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones del particular frente al Estado) sino también los actos de organización y trámite del mundo interior de la Administración (que ponen los medios necesarios para que el acto principal se realice) lo mismo que los llamados actos de gobierno (de explicación posterior) entran dentro del ámbito de aplicación de este principio.

Todo acto o comportamiento del Estado debe estar autorizado previamente, salvo que sea de índole privada.” (Eduardo Ortíz Ortíz, Tesis de Derecho Administrativo, pág. 5) (…)

Resulta obvio que el asunto en cuestión no es de índole privada por su propia naturaleza, entonces le es perfectamente aplicable el principio de legalidad, que implica que toda acción administrativa se presenta como el ejercicio de un poder atribuido y construido por ella, por lo que, sin una autorización legal previa de potestades, la Administración no podría actuar.

El profesor García de Enterría, afirma en relación con lo expuesto supra:

"Por el contrario, el Derecho condiciona y determina, de manera positiva, la acción administrativa, la cual no es válida si no responde a una previsión normativa. En términos de BELLEDE, que fue entre nosotros el primero que recapacitó lúcidamente sobre este mecanismo: "la conexión necesaria entre administración y Derecho y la máxima que los cifra -quae non sunt premissae prohibita intelliguntur (lo que no está permitido ha de entenderse prohibido, por diferencia, dice el mismo autor en otro lugar, del principio que rige la vida privada: permissun videtur in omne quod prohibitium ha de entenderse permitido todo lo que no está prohibido)-implican,... que toda acción administrativa concreta, si quiere tenerse la certeza de que se trata de una válida acción administrativa ha de ser examinada desde el punto de vista de su relación con el orden jurídico; y sólo en la medida en que pueda ser referida un precepto jurídico; se puede derivar de él, puede tenerse como tal acción administrativa válida...Para contrastar la validez de un acto no hay, por tanto, que preguntarse por la existencia de algún precepto que lo prohíba, bajo el supuesto de que ante su falta ha de entenderse lícito; por el contrario, hay que inquirir si algún precepto jurídico lo admite como acto administrativo para concluir por su invalidez en ausencia de disposición". GARCIA DE ENTERRIA, Tratado de Derecho Administrativo. pág. 256).

            IV.ANALISIS DEL CASO CONCRETO Y CONCLUSIÓN:

Como puede observarse, el principio de legalidad rige la vida de toda la Administración, y en virtud de ese principio todos los actos de ésta deben encontrar su fundamento en el ordenamiento jurídico.

            Siendo ello así, como en efecto lo es, tenemos que al Comité Interinstitucional le compete la función coordinadora de todo lo relacionado con el fomento, asistencia técnica y promoción de las cooperativas escolares y juveniles, y en virtud del tantas veces referido principio de legalidad a ello tiene que circunscribir su actividad. Existe pues, en la especie, una limitación de competencia por esta razón de la materia (artículo 60 de la Ley General de la Administración Pública), y únicamente le es dable legalmente al Comité realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos (artículo 65.1 ibidem). En definitiva, la función de este organismo está expresamente definida por el ordenamiento jurídico, lo cual –reiteramos- limita su ámbito de acción. De este modo, resulta innecesario que por aparte nos refiramos a cada uno de los artículos de los cuerpos normativos que se mencionan en la consulta, por cuanto en ninguno de ellos se les señalan otras funciones específicas del Comité.

            De otra parte, y en orden a otros aspectos de la consulta que son propiamente materia jurídica-contable, nos abstenemos de opinar por cuanto ellos es competencia de la Contraloría General de la República.

De usted atentamente,

Lic. Farid Beirute Brenes                                 Licda. Ana Lorena Brenes E.

Procurador Constitucional                               Profesional 1.

FBB/ALBE/gchr

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