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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 051
 
  Dictamen : 051 del 05/04/1994   

C-051-94


5 de abril de 1994


 


Señora


Licda. Anabelle Porras Zúñiga


Directora de Asesoría Legal


Ministerio de Salud


S. D.


 


Estimada señora:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos es grato referirnos a su atento oficio Nº AL-APZ- 4871-93, del 6 de diciembre de 1993, mediante el cual hace de conocimiento de esta Procuraduría la petición consultiva acordada por el Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social, en sesión del 26 de noviembre de ese mismo año, sobre cuestiones relativas al juego denominado "Tico Bingo", que se sortea en beneficio de la Cruz Roja Costarricense.


Dicha comunicación viene acompañada con el criterio respectivo de la Asesoría Legal del Ministerio de Salud, externado mediante oficio Nº AL-APZ-4789-93 del 2 de noviembre de 1993, y también se anexan dos notas suscritas por personeros de la Cruz Roja en donde manifiestan el parecer de esa asociación sobre la temática involucrada en el presente asunto.


Los puntos concretos consultados, sobre lo cuales nos pronunciaremos a continuación, son los siguientes:


"A) Si dicho juego se enmarca en las características de la ley Nº 1387 de 21 de noviembre de 1951 Ley de Rifas y Loterías, del Decreto Ejecutivo Nº 8118-SPPS de 6 de marzo de 1978.


B) Si operar el Tico Bingo mediante empresa privada, se enmarca dentro de lo preceptuado por la ley y disposiciones reglamentarias".


I. REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LAS LOTERIAS, RIFAS Y BINGOS:


El Estado costarricense ha asumido, desde mucho tiempo atrás, una actitud de reproche en relación con los juegos de azar con trascendencia patrimonial. Dicha censura se ha traducido en el establecimiento de prohibiciones genéricas, que sólo pueden ser excepcionadas mediante mandato legislativo, y que imponen criterios de interpretación restrictiva al operador jurídico.


En este orden de ideas, dispone el artículo 1º de la Ley de Juegos, Nº 3 del 31 de agosto de 1922 y sus reformas, que son prohibidos y penalizados "todos los juegos en que la pérdida o la ganancia dependa de la suerte o del acaso y no de la habilidad del jugador. Son también prohibidos aquellos en que intervenga el envite ...".


El reglamento a la Ley de Juegos, Decreto Ejecutivo Nº 3510-G de 24 de enero de 1974, reformado por el N° 11918-G del 1º de octubre de 1980, incluye expresamente a la lotería, el bingo y las rifas dentro de la elencación de juegos prohibidos, salvo aquellos casos en que medie dispensa legislativa, de la siguiente manera:


"Son juegos prohibidos: baccarat, bingo (salvo los autorizados por ley), brujas o jaulas, carreras de caballos (con apuestas), dados (en sus diversas modalidades), pelea de gallos, pelea de perros, peces, y cualquier otro tipo de animal normalmente reconocido como apto para pelear, lotería (salvo las autorizadas por ley), más, menos y completo, monte, póquer, rifas particulares, ruletas y sus diversas modalidades, treinta, treinta y uno, cuarenta y veintiuno y su modalidad black yack, rommy, pirámide y sus diversas modalidades" (el destacado no es del original).


El régimen jurídico aplicable a los juegos que ahora nos interesan, está contemplado fundamentalmente en la Ley de Rifas y Loterías, Nº 1387 de 21 de noviembre de 1951 y sus reformas, y sus principales características son las siguientes:


a) Lotería:


El artículo 1º de la supracitada ley define a la lotería como "toda operación destinada a procurar ganancias por medio de la suerte entre personas que han pagado o convenido pagar su parte en el azar".


En relación con este juego, cuyo origen es antiquísimo y que tuvo notable desarrollo en Europa desde fines de la Edad Media, es frecuente en el Derecho comparado que el Estado se reserve el monopolio sobre las loterías, "sin perjuicio de autorizarlas respecto de instituciones particulares, con fines de beneficencia. El establecimiento de loterías no autorizadas es hecho reprimido por la ley, cuyas previsiones alcanzan a los propietarios, agentes o empleados de casas adonde se vendan los billetes, a quienes los anuncien, publiquen sus extractos, etc. ..." (Diccionario Enciclopédico Quillet, tomo V, México, Editorial Cumbre S.A., 1978, p. 525).


Nuestro país no escapa a esta constante, por cuanto la última disposición legal invocada, en su segundo párrafo establece:


"Quedan prohibidas las loterías, con excepción de la Lotería Nacional a que se refiere la ley Nº 1152 (37), de13 de abril de 1950, cuya administración la tendrá exclusivamente la Junta de Protección Social de San José".


b) Rifas:


El artículo 2º iusibid. autoriza y regula la celebración de rifas, así:


"Se entiende por rifa el sorteo o juego de azar de una cosa, con ánimo de lucro, que se hace generalmente por medio de billetes, acciones, títulos u otra forma similar.


Las rifas serán permitidas únicamente cuando se realicen con ocasión de turnos, autorizados por el Poder Ejecutivo, o cuando las permitan expresamente los Gobernadores de cada provincia, siempre y cuando, en ambos casos, su producto íntegro se destine a fines culturales, de beneficencia, asistencia social, culto o beneficio de la Cruz Roja Costarricense.


Para conceder los permisos respectivos, los Gobernadores deberán obtener la comprobación debida de la identidad de los promotores de las rifas, del valor de los objetos, de la finalidad que se persigue, y de que el valor íntegro de las mismas se destinará a los fines aquí indicados, para lo cual, al conceder la autorización deberán advertir los interesados la obligación en que quedan de comprobar también este último extremo.


Cuando el producto bruto de la rifa, sea mayor de mil colones (¢ 1.000,00), los Gobernadores no podrán conceder el permiso sin la previa autorización del Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social.


Los libros o talonarios que se usen para las rifas autorizadas deberán llevar el sello de la Gobernación respectiva".


Se desprende de esta disposición, tal y como ya ha tenido oportunidad de pronunciarse esta Procuraduría, que "las rifas solamente son permitidas bajo dos supuestos, a saber, cuando se efectúen con ocasión de turnos autorizados por el Poder Ejecutivo, caso en el cual se entiende que existe una autorización implícita dentro del permiso para el evento principal; y cuando sean expresamente permitidas por el Gobernador de cada Provincia, debiendo entenderse para esta segunda posibilidad, que la autorización debe otorgarse caso por caso. Asimismo dispone la ley, para ambos supuestos, que necesariamente el producto íntegro de la rifa debe ser destinado a fines de beneficencia pública, asistencia social, culto, educativos, culturales o a beneficio de la Cruz Roja Costarricense" (pronunciamiento C-126-79, del 5 de julio de 1979). En los casos en que sea necesario permiso de la Gobernación correspondiente, ésta requiere de la previa autorización del Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social, cuando el producto bruto de la rifa sea mayor de mil colones.


En virtud del Decreto Nº 5819-SPPS, del 8 de marzo de 1976, el Poder Ejecutivo promulgó el "Reglamento de Autorizaciones de Rifas y Loterías".


Dicha normativa regula la actividad de los Gobernadores y el Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social en cuanto órganos habilitantes para la celebración de rifas y les asigna algunas potestades de control y vigilancia sobre dicha actividad; potestades que, por principio, son propias de dichos órganos en la condición dicha.


c) Bingo o "lotería por cartones":


El artículo 1º de la Ley de Rifas y Loterías, párrafo tercero, equipara el bingo o "lotería por cartones" a las rifas, en cuanto al régimen jurídico aplicable, con la salvedad de que el permiso de la Gobernación respectiva no debe estar previamente autorizado por el Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social:


"En las mismas condiciones y para los mismos fines que aquí se expresan en cuanto a rifas, serán permitidas las loterías mediante el sistema de cartones, sin que sea necesaria la consulta al Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social".


Esta disposición permisiva, contenida en el artículo indicado de la Ley de Rifas y Loterías, es el resultado de una reforma a la Ley Nº 1387, dispuesta mediante la Ley Nº 1710 de 5 de diciembre de 1954, que adicionó el párrafo transcrito.


Mediante el Decreto Ejecutivo Nº 8118-SPPS, del 6 de marzo de 1978, se dispuso que, en aquellos lugares donde funcionen sus Comités Auxiliares, "se tenga como única con derecho al juego de Bingo Popular con cartones, en forma periódica y permanente a la Cruz Roja Costarricense" (artículo 1º). Dichos bingos sólo pueden realizarlos otras instituciones "con ocasión de turnos o ferias y hasta por los días en que haya sido autorizado el evento" (artículo 2º). En los lugares en donde no estén instalados los indicados Comités Auxiliares, "pueden organizarse juegos de bingo de cartones para otras instituciones siempre y cuando sean regulados y autorizados por la Cruz Roja Costarricense".


El sentido y alcance de las normas transcritas, han sido delimitados en diversos pronunciamientos de esta Procuraduría, de entre los cuales cabe destacar el ya mencionado dictamen Nº C-126-79 y el Nº C-005-82, del 8 de enero de 1982.


II. NATURALEZA DEL "TICO BINGO":


Como puede apreciarse de lo expuesto, el régimen jurídico aplicable a los indicados juegos es diverso. Por ello, resulta esencial, en el marco de la presente consulta, precisar la naturaleza del juego que administra la Cruz Roja Costarricense denominado "Tico Bingo", como paso previo a la determinación de las normas aplicables a su funcionamiento.


De manera concreta, es menester analizar si comporta el carácter de "lotería por cartones", tal y como supone dicha asociación.


La normativa analizada no define lo que hemos de entender por "bingo" o "lotería por cartones", como sí lo hace en relación con la lotería pura y simple y las rifas.


El diccionario de la Real Academia Española, de manera lacónica, se limita a mencionar que el bingo es un "Juego de azar variedad de lotería" y, también, el "Local o casa donde se juega al bingo" ("Diccionario de la lengua española", tomo I, Madrid, Espasa-Calpe, 1984, p. 194). Por el contrario, el "Diccionario de uso del español", de María Moliner (tomo II, Madrid, Editorial Gredos, 1983, p. 285), contiene una referencia más extensa sobre dicho juego:


"Lotería de cartones. Juego de sobremesa inspirado en el anterior [lotería primitiva], en que se reparte a cada jugador un número de cartones con casillas numeradas; a medida que se van sacando los boletos numerados de un bombo, cada jugador pone una señal en la casilla correspondiente si tiene el número sacado, y se van ganando tantos a medida que se consiguen ciertas combinaciones, ganando finalmente el jugador que antes llena sus cartones".


La lotería pura y simple es, en cambio, un "Sorteo de mercaderías, dinero u otra cosa hecha ante autoridad pública", y se distinguen dos modalidades, a saber:


a) "Sorteo de esa clase que se hacía antiguamente en que se sacaban cinco números de entre noventa y se premiaba con distintas cantidades a los que tenían en sus billetes esos números o ciertas combinaciones de ellos. Cuando se estableció un nuevo sistema de sorteo del Estado, éste se llamó LOTERIA PRIMITIVA"; y,


b) "Juego de azar administrado por el Estado en que éste pone a la venta periódicamente un gran número de billetes numerados, de los cuales se premian con premios de diferente cuantía aquellos cuyos números son iguales a los que se sacan a la suerte en cada sorteo; cuando se estableció se llamaba LOTERIA MODERNA, para diferenciarla de la primitiva; ahora se llama LOTERIA NACIONAL" (ibid.).


Finalmente, se define a la "rifa" como la "Operación que consiste en dar o vender cierto número de papeletas, cada una con un número, sacar a suerte un número entre varios dispuestos en un bombo o en cualquier otro dispositivo y entregar un objeto como regalo al que tiene en su papeleta el número igual al sacado" (ibid., p. 1042).


De lo anteriormente expuesto, se puede fijar como premisa de análisis que existen diferencias específicas entre la lotería y la rifa, por un lado, y el bingo. La primera que cabe traer a colación radica en que las loterías y rifas son un simple "sorteo", mientras que el segundo es un "juego de sobremesa". En tal virtud, quien interviene en la lotería y la rifa mantiene una actitud pasiva, en tanto su participación se limita a la adquisición del billete o papeleta y la constatación del resultado. Por el contrario, en el bingo el jugador participa activamente en un juego que constituye un verdadero pasatiempo que, aparte de eventuales ganancias, le depara entretención y esparcimiento.


Esas conclusiones tienen pleno respaldo en la exposición de motivos del proyecto de ley que diera lugar a la promulgación de la citada Ley Nº 1710 que, como se vio, modificó el artículo 1º de la Ley de Rifas y Loterías para autorizar la celebración de bingos o "loterías por cartones". En esa oportunidad, su proponente manifestaba:


"1º Que ha sido costumbre hasta ahora, con la tolerancia de las autoridades y la simpatía ciudadana, que para fines de beneficencia, asistencia social, culto, educativos, etc. se permita en diferentes localidades del país el juego de loterías mediante el sistema de cartones;


2º Que la Ley de Rifas y Loterías Nº 1387 de 21 de noviembre de 1951 prohíbe el juego de lotería que no sea la Lotería Nacional cuya administración corresponde a la Junta de Protección Social de San José;


3º Que las loterías mediante el sistema de cartones son totalmente diferentes a la Lotería Nacional antes expresada, y que además, por los fines a que ha sido destinada en los casos de tolerancia a que arriba se hizo mención realmente vienen a significar una forma apropiada para el allegamiento de fondos para Patronatos Escolares que así pueden proporcionar leche a niños pobres; para diferentes Comités Auxiliares de la Cruz Roja Costarricense que así pueden sostener sus humanitarios servicios; para efectos de culto religioso, etc., etc. 4º Que inclusive, la distracción o diversión que dichas loterías proporcionan, sirve en muchos casos para alejar a los ciudadanos de las cantinas y en consecuencia de la oportunidad de ingerir licor y de otros vicios" –el destacado nuevamente nos corresponde-- (véase el Diario Oficial "La Gaceta", Nº 279 del 8 de diciembre de 1953).


Una segunda diferencia entre los juegos apuntados, estrechamente vinculada con la anterior, viene dada por el hecho de que en el bingo no sólo interviene el azar, sino también la atención y habilidad del participante. En el mismo, no basta con acertar una serie de diversos números extraídos al azar. Es necesario, además, que el jugador advierta a la mesa directora del juego el estar en situación ganadora, mediante el grito de "bingo"; el no hacerlo así, supone la pérdida del premio.


Además, es posible que en un mismo momento se produzcan varios ganadores, caso en el cual eventualmente prevalece aquél que se anticipe en anunciar en voz alta su situación ganadora. Por el contrario, en la lotería y en las rifas, sólo interviene el acaso o el azar.


Finalmente, recuérdese que también se entiende por "bingo" aquel local donde se practique tal pasatiempo. Ello, en virtud de las características que hemos señalado de ese juego, que hacen indispensable la presencia del jugador durante su desarrollo y su participación activa en el mismo; por todo lo cual, es necesaria la convergencia física de todos los jugadores en un lugar especialmente acondicionado para tales efectos.


Esta última conclusión se refuerza si tomamos en consideración que la reglamentación contenida en el citado Decreto Ejecutivo Nº 8118 parte de tal supuesto. Como analizábamos, la Cruz Roja Costarricense está por él autorizada a celebrar periódica y permanentemente bingos, en aquellos lugares del país donde estén establecidos sus Comités Auxiliares y, en aquellos sitios donde no lo estén, pueden organizarse para otras instituciones, siempre y cuando sean regulados y autorizados por dicha asociación. De ello se desprende que la normativa citada acoge el concepto tradicional del juego denominado bingo, con las características antes señaladas y desarrollado en locales especiales para ese propósito.


Ahora bien, del análisis de las características que presenta el "Tico Bingo" y tomando la precaución de no precipitar conclusiones a partir de simples apariencias, es claro que dicho sorteo no presenta las particularidades del juego denominado bingo o "lotería por cartones", según lo examinado en el presente acápite y teniendo en cuenta las reglas o instrucciones contenidas al dorso de los billetes del "Tico Bingo" que se ponen a la venta. En este sentido, lleva toda la razón la Asesoría Legal del Ministerio de Salud cuando apunta:


"El Tico Bingo, no se realiza en ningún lugar donde funcione un Comité Auxiliar; la suscripción al mismo, es pública y masiva; el sorteo se realiza en lugar diferente a donde están los posibles jugadores quienes además, no requieren jugarlo ya que por medio de un sistema computarizado, se conocerán los cartones ganadores, resultado que se da a conocer, mediante una publicación en la prensa nacional, indicando el número del cartón ganador o cartones ganadores.


Es omiso, este sistema del tradicional grito de !BINGO! [sic], que como indicación de haber ganado un premio, debe hacer el jugador, lo que suspende o da por finalizado el juego.


Como se ve, las características del Tico Bingo, son totalmente diferentes a las del juego popular por cartones o [sic] que están autorizados a efectuar en forma periódica y permanente, los Comités Auxiliares de la Cruz Roja".


III. LA ASOCIACION "CRUZ ROJA COSTARRICENSE" Y LA TUTELA DEL ESTADO:


La Cruz Roja, institución internacional que surge en virtud de la Convención Internacional de Ginebra, se establece en nuestro país mediante Decreto Nº 24 de 4 de abril de 1885 como "Sociedad de la Cruz Roja", cuyo objeto sería "transportar y socorrer a los enfermos y heridos militares de cualquiera de las partes beligerantes, ya en el campo de batalla, ya en los hospitales del ejercito [sic]".


Posteriormente y dado que la Cruz Roja Costarricense, por funcionar bajo la jurisdicción de la Dirección General de Asistencia Médico-Social (Ley Nº 1153 de 14 de abril de 1950), requería la autorización del Poder Ejecutivo para "legalizar su existencia como Asociación y adquiera así personería jurídica", el Decreto Ejecutivo Nº 16 de 6 de diciembre de 1951 en su artículo 1° declara:


"Autorízase al Comité nacional de la Cruz Roja Costarricense para legalizar la existencia de la Institución, constituyéndola en una Asociación ajustada a los preceptos contenidos en la ley Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y la ley Nº 1152 (38) [sic] de 14 de abril de 1950"; autorizándose, igualmente, a dicho Comité para redactar los respectivos estatutos que deberían contar con la previa aprobación de la Dirección General de Asistencia (art. 2).


De conformidad con estas autorizaciones y con vista del proyecto respectivo que presentó el Comité Nacional de la Cruz Roja, con fecha 13 de diciembre de 1952 se decretan los Estatutos de la Cruz Roja Costarricense (Decreto Ejecutivo Nº 18); Asociación que estará en lo sucesivo sujeta a las disposiciones de las citadas leyes, No. 218 de 8 de agosto de 1939 (Ley de Asociaciones) y No. 1153 de 14 de abril de 1950 (Ley General de Asistencia Médico- Social).


A lo largo del tiempo se han dictado numerosas normas mediante las que se ha dotado de recursos a esta asociación, por lo cual goza de numerosas fuentes de subvención pública, dentro de las cuales está inclusive el timbre de la Cruz Roja. Además, cabe destacar que en virtud de la Ley Nº 7136 de 3 de noviembre de 1989 se le declaró "institución benemérita".


En lo que atañe a la tutela estatal sobre el funcionamiento de la Cruz Roja, debe indicarse que la citada ley Nº 1153 fue derogada por la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973 y sus reformas.


Sin embargo, este último cuerpo legal dispone, en su artículo 2°, que son atribuciones de ese Ministerio:


"...


ch) Ejercer la jurisdicción y el control técnicos sobre todas las instituciones públicas y privadas que realicen acciones de salud en todas sus formas, así como coordinar sus acciones con las del Ministerio;


d) La fiscalización económica de las instituciones de asistencia médica o que realicen acciones de salud en general, cuando sean sostenidas o subvencionadas, total o parcialmente, por el Estado o por las municipalidades o con fondos públicos de cualquier naturaleza ...".


En virtud de todo lo expuesto, cabe concluir que la Cruz Roja Costarricense constituye una persona o sujeto de Derecho Privado y, específicamente, una asociación organizada bajo los preceptos de la mencionada Ley No. 218 de 8 de agosto de 1939 y de conformidad con sus propios estatutos.


Sin embargo, por el hecho de realizar acciones en el campo de la salud y por ser subvencionada con fondos públicos, su funcionamiento está sujeto a la tutela del poder público y a controles de diversa índole.


Conforme queda expresado, el Ministerio de Salud no sólo ejerce un control técnico y una potestad de coordinación que la vincula, sino que también le corresponde una potestad de vigilancia en lo que se refiere al correcto manejo financiero de la asociación, es decir, la fiscalización económica de la institución mediante auditorajes, investigaciones, requerimiento de informes, etc. Dicha tutela que ejerce el Ministerio de Salud, lo es sin perjuicio de los controles a que también está sometida la Cruz Roja Costarricense en su condición de asociación, a la luz de lo establecido en la Ley de Asociaciones y su reglamentación.


IV. CONCLUSIONES:


El sorteo periódico conocido como "Tico Bingo" que patrocina la Cruz Roja Costarricense y que se celebra en su beneficio, no presenta las características del bingo o "lotería por cartones" que prevé el párrafo tercero del artículo 1º de la Ley de Rifas y Loterías, Nº 1387 de 21 de noviembre de 1951 y sus reformas. Por tal razón, no puede considerase como una modalidad de este tipo de juego y no le es aplicable el régimen jurídico previsto para el mismo, sino más bien aquel que rige las rifas y loterías.


Como consecuencia de ello y salvo que se produzca una modificación de la legislación vigente, su celebración debe circunscribirse a los turnos autorizados por el Poder Ejecutivo o, bien, en virtud de permiso expreso extendido por las Gobernaciones respectivas. En este último caso y cuando el producto bruto de la actividad supere los mil colones, el permiso respectivo debe estar autorizado por el Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social.


Las autoridades administrativas, al momento de autorizar la actividad, deben velar porque la misma se ajuste a los requisitos establecidos legal y reglamentariamente, según las normas citadas.


De manera particular y sin un afán exhaustivo, cabe ahora destacar que dicho sorteo ha de constituir una simple rifa y nunca una lotería, por estar este último juego genéricamente prohibido, según las caracterizaciones contenidas en la indicada Ley de Rifas y Loterías. Asimismo, en los casos que el sorteo no vaya a ser administrado directamente por la Cruz Roja Costarricense sino por una empresa por ésta contratada, la legislación de mérito exige que su producto íntegro se destine en beneficio de dicha asociación.


Finalmente, cabe indicar que en el desarrollo de esta actividad la Cruz Roja Costarricense está sometida al control y vigilancia de los órganos habilitantes, así como a la tutela genérica del Ministerio de Salud y de Justicia y Gracia, como quedó explicado.


-o0o-


De la manera expuesta dejamos rendido el pronunciamiento requerido. De la señora Directora de Asesoría Legal del Ministerio de Salud, atentamente se suscriben,


Dr. Román Solís Zelaya                    Dr. Luis Antonio Sobrado G.


PROCURADOR FISCAL                 PROCURADOR ADJUNTO


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