17 de setiembre 2019

C-269-2019

Señora

Guisella Zúñiga Hernández

Secretaria

Concejo Municipal

Municipalidad de Cartago

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al acuerdo del Concejo Municipalidad de Cartago de la Sesión Ordinaria celebrada el 12 de marzo de 2019, Acta N° 223-2019, Artículo XII, mediante el cual acuerdan solicitar nuestro criterio sobre lo siguiente:

“(…) si a los Concejales miembros del Concejo del Distrito que no son el síndico propietario ni el síndico suplente, los alcanza las prohibiciones establecidas en el artículo 136 del Código Municipal, y si un funcionario municipal está impedido de participar en la elección y nombramiento del Concejo de distrito del Cantón de la Municipalidad en la cual labora (…)”

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Cartago aportó el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio AJ-OF-023-2019 del 1 de marzo de 2019.

I.                   NATURALEZA JURÍDICA DE LOS CONCEJOS DE DISTRITO EN RELACIÓN CON LA PROHIBICIÓN DEL ARTÍCULO 136 DEL CÓDIGO MUNICIPAL

A la luz el artículo 54 del Código Municipal, los Concejos de Distrito son órganos que se encargan de vigilar la función municipal y de colaborar en los distritos que forma parte de la Municipalidad. Dicho ordinal señala:

“Artículo 54. - Los Concejos de Distrito serán los órganos encargados de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las respectivas municipalidades. Existirán tantos Concejos de Distrito como distritos posea el cantón correspondiente.

Sin perjuicio de las atribuciones de otras instituciones del Estado, los consejos de distrito, dentro de su jurisdicción territorial y de acuerdo con las presente Ley, promoverán la eficiencia de la actividad del sector público y velarán por ella.”

La Sala Constitucional ha conceptualizado los concejos de distrito de la siguiente manera:

“(…) I.-

CONCEJOS DE DISTRITO.- (…) son las organizaciones comunales de base, presididas por el síndico respectivo, que sirven de enlace entre el Gobierno Local y las comunidades. Son simples órganos de colaboración, cuya principal función es la de determinar las necesidades de la jurisdicción, para que, por medio de la iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el soporte económico necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal). La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos. Son simples órganos de colaboración, que sirven de contacto directo con la comunidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan en los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se estimen necesarias. Como se ha dicho "El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su competencia y la índole electoral y representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de competencia" (...)” (Sentencia 6000 de las 09:39 horas del 14 de octubre de 2004)

Resulta oportuno también señalar lo manifestado por esta Procuraduría General en el criterio C-203-2012 del 21 de agosto de 2012, respecto a la naturaleza jurídica de los Concejos de Distrito:

“(…) Se observa de los textos transcritos, que esos concejos distritales son órganos auxiliares y de gran utilidad en las municipalidades del país, pues a través de ellos se procura velar por los intereses y servicios del distrito al cual representan, adicionándose a partir de la citada Ley No. 8489, la función de promover y velar dentro de la jurisdicción territorial  la eficiencia de la actividad del sector público. No poseen  personalidad jurídica propia, sino que están ligados a la administración municipal en aras de alcanzar los beneficios y demás intereses de la comunidad distrital, tales como becas de estudios, bonos de vivienda y alimentación,  así como proponer el orden de prioridad en la ejecución de obras públicas, etc. También tienen la función de informar semestralmente a la municipalidad, sobre el destino de los recursos asignados, así como a las instancias ejecutoras de los proyectos, entre otros (véase artículo 57 Ibid). En este sentido, y mediante el Dictamen C-367 de 11 de octubre del 2007, esta Procuraduría ha señalado, en lo conducente:

“En relación con el tema de los Concejos de Distrito ya esta Procuraduría en ocasiones anteriores ha manifestado que la existencia de estos obedece a una necesidad real en atención a una efectiva comunicación entre los distritos y la municipalidad de cada cantón [1], por lo que su existencia y funcionamiento no rozan con el derecho de la constitución pues tal y como lo ha explicado la Sala Constitucional “su identidad no lesiona en nada los artículos 169 y 170 de la Constitución Política” [2].

Más concretamente, en el dictamen N° C-024-95 esta Procuraduría explicó:

"Es por ello que la existencia de los Concejos de Distrito tiene sentido en atención a una necesidad real de una efectiva comunicación entre los distritos y la municipalidad de cada cantón. (…) Estos Concejos son desarrollados por la ley y son elementos de la autonomía municipal consagrada en la Constitución (…).

Por su parte, y en razón de ese carácter de colaborador o auxiliar que revisten éstos órganos, se ha afirmado que con la creación de los Concejos de Distrito lo que pretendía el legislador era institucionalizar el canal de comunicación entre las organizaciones de base y la Municipalidad(…)”

Así entonces, los Concejos de Distrito constituyen órganos auxiliares o de colaboración de las Municipalidades, cuya función principal consiste en procurar una interacción efectiva Distrito-Municipalidad, en aras de satisfacer los intereses locales, además, le corresponde fiscalizar la conducta de la Municipalidad, apoyándola y procurando eficiencia en su territorio (Ver criterio C-005-2018 del 9 de enero de 2018).

Por otro lado, respecto a su conformación o estructura, el artículo 55 del Código Municipal dispone:

“Artículo 55. - Los Concejos de Distrito estarán integrados por cinco miembros propietarios; uno de ellos será el síndico propietario referido en el artículo 172 de la Constitución Política y cinco suplentes de los cuales uno será el síndico suplente establecido en el referido artículo constitucional. Los suplentes sustituirán a los propietarios de su mismo partido político, en los casos de ausencia temporal u ocasional y serán llamados para el efecto por el Presidente del Concejo, entre los presentes y según el orden de elección...” (El subrayado no pertenece al original)

Se desprende de dicha norma que, este órgano auxiliar de la Municipalidad, está conformado por cinco miembros propietarios y sus respectivos suplentes, siendo uno de ellos el síndico propietario del distrito -quien preside-, por lo que aquí el síndico cumple una doble función.

 No obstante, si observamos la literalidad de dicha norma y en general el articulado del Código Municipal destinado a “Concejos de distrito y síndicos” (Título III, Capítulo VIII), el legislador no otorgó ninguna denominación a los miembros de este órgano, pese a que comúnmente y por costumbre se les denomina “concejales”.

En otras palabras, la norma en comentario definió únicamente a un miembro y su suplente, recayendo en el síndico propietario del distrito y su respectivo síndico suplente, omitiéndose por completo la denominación de los restantes cuatro miembros de la cámara.

Bajo este entendido, debe analizarse el contenido del artículo 136 del Código Municipal, cuyo texto señala lo siguiente:

“Artículo 136 — No podrán ser empleados municipales quienes sean cónyuges o parientes, en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, de alguno de los concejales, el Alcalde, el Auditor, los Directores o Jefes de Personal de las unidades de reclutamiento y selección de personal ni, en general, de los encargados de escoger candidatos para los puestos municipales.

La designación de alguno de los funcionarios enunciados en el párrafo anterior no afectará al empleado municipal cónyuge o pariente de ellos, nombrado con anterioridad.”

Como se observa, dicha norma no incluye a los miembros de los Concejos de Distrito dentro de su alcance, pues el término “concejales” no fue utilizado por el legislador para definir a sus miembros (artículo 55 del Código Municipal).

En este punto, cabe señalar la excepción que recae sobre el síndico propietario, miembro del Concejo de Distrito –quien preside-, y su homólogo suplente, por cuanto, estos últimos sí están inmersos en el concepto de “concejal” de la norma transcrita.

Como fundamento de lo anterior, el artículo 58 del Código Municipal dispone que, en lo conducente, será aplicable a los síndicos las prohibiciones y restricciones dispuestas para el cargo de los regidores; señala dicho artículo:

 “ARTÍCULO 58.- En lo conducente, serán aplicables a los síndicos las disposiciones de este título respecto de requisitos, impedimentos, prohibiciones, reposición, juramentación y toma de posesión del cargo de los regidores.”

En esta misma línea, mediante el dictamen C-098-2018 del 11 de mayo de 2018 este órgano asesor concluyó lo siguiente:

“(…)5.    No existe norma jurídica que prohíba a los miembros de los Concejos de Distrito formar parte de los Comités Cantonales de Deportes, con la excepción del síndico propietario y su homólogo suplente, por cuanto, estos últimos sí están inmersos en el concepto de “concejal” del artículo 167 del Código Municipal;

(…)”

Conforme lo manifestado, no podría interpretarse que el término “concejal” incluido en el artículo 136 del Código Municipal se refiera a los miembros de los Concejos de Distrito, en virtud que, el articulado que los regula (Título III, Capítulo VIII del Código Municipal) no les otorgó esta denominación a sus miembros, a excepción del síndico como miembro propietario y su suplente.

Por tanto, tomando en consideración que el impedimento legal dispuesto en dicho artículo constituye un límite a la carrera administrativa municipal, éste debe interpretarse de manera restrictiva y, por tanto, no puede concluirse que le sea aplicable a los miembros del Concejo de Distrito (salvo cuando se trate del síndico propietario y suplente).

Lo anterior, sin perjuicio de la exigencia dispuesta en el numeral 192 Constitucional, que exige el requisito de idoneidad de todo funcionario público, así como el deber de abstención que les asiste para evitar conflictos de interés frente a casos concretos. Sobre el particular indicamos en la la opinión jurídica OJ-014-2006 del 6 de febrero del 2006:

“1' La abstención tiende a garantizar la prevalencia del interés público

El deber de abstención existe y se impone en la medida en que exista un conflicto de intereses que afecte, en mayor o menor medida, la imparcialidad, la objetividad, la independencia de criterio del funcionario que debe decidir; por ende, comprende también los casos de conflicto u oposición de intereses: ese deber puede derivar de la existencia de una incompatibilidad de situaciones derivadas de la oposición o identidad de intereses. Incompatibilidad que determina la prohibición de participar en la deliberación y decisión de los asuntos en que se manifieste el conflicto o identidad de intereses. Es en ese sentido que se afirma que el deber de abstención se impone aún en ausencia de una expresa disposición escrita.”

II.                SOBRE LA ELECCIÓN DE LOS MIEMBROS DEL CONCEJO DE DISTRITO

Adicionalmente, la Municipalidad de Cartago consulta ”… si un funcionario municipal está impedido de participar en la elección y nombramiento del Concejo de distrito del Cantón de la Municipalidad en la cual labora”.

Conforme se señaló, los miembros del Concejo de Distrito son elegidos popularmente por cuatro años y por el mismo procedimiento de elección de los diputados y regidores municipales establecido en el Código Electoral (artículo 55 del Código Municipal).

Lo anterior quiere decir que cualquier persona electora, es decir, los costarricenses mayores de dieciocho años que estén debidamente inscritos en el padrón electoral (artículo 144 del Código Electoral), podrán ejercer el derecho al sufragio para elegir secreta y libremente a los miembros del Concejo de Distrito al que pertenece.

Señala el artículo 93 Constitucional:

“ARTÍCULO 93.- El sufragio es función cívica primordial y obligatoria y se ejerce ante las Juntas Electorales en votación directa y secreta, por los ciudadanos inscritos en el Registro Civil.”

Bajo esta línea, siendo el derecho al sufragio una función cívica obligatoria, primordial, libre y secreta, no existe ningún impedimento para que un funcionario municipal participe en la elección de los integrantes del Concejo de un distrito circunscrito a la Municipalidad donde labora.

III.             RESPECTO AL CRITERIO JURÍDICO AJ-OF-023-2019 APORTADO JUNTO A LA PRESENTE CONSULTA

Finalmente, consideramos importante señalar que, este órgano técnico difiere de la conclusión emitida en el criterio jurídico AJ-OF-023-2019 del 1 de marzo de 2019 de la Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Cartago, en tanto señala que “… a los concejales miembros del Concejo del Distrito los alcanza las prohibiciones establecidas en el artículo 136 del Código Municipal.”

Lo anterior por cuanto, en dicho criterio se hace alusión más bien a la figura del Concejo Municipal de Distrito y no al Concejo de Distrito. Nótese que dicha conclusión se fundamenta en el artículo 6 de la Ley 8173 del 22 de noviembre de 2001, la cual corresponde a la Ley General que regula los Concejos Municipales de Distrito.

A raíz de lo dicho, consideramos necesario aclarar que ambos órganos municipales poseen distinta naturaleza jurídica y cumplen funciones distintas dentro de la Municipalidad, esto a pesar que ambos tienen el mismo objetivo, que es, buscar la satisfacción de los intereses del distrito que representan. 

Por un lado, la creación de los Concejos Municipales de Distrito tiene su sustento en la Constitución Política (artículo 172), en el cual se establece la posibilidad que ostenta el ente territorial para crear de forma extraordinaria estos órganos, con el fin de tutelar intereses y servicios de cada distrito.

Además, por disposición legal (artículos 1, 6 y 7 de la Ley 8173 Ley General de Concejos Municipales de Distrito) son órganos con personería jurídica instrumental adscritos a la municipalidad del cantón, poseen autonomía funcional propia y su ejercicio comprende la administración y el gobierno de los intereses y servicios estrictamente distritales.

Asimismo, ha sido criterio de este órgano consultivo que, el término de “concejal” sí comprende los miembros de los Concejos Municipales de Distrito (ver al respecto los criterios C-268-2015 del 22 de setiembre de 2015, C-005-2018 del 9 de enero de 2018 y C-098-2018 del 11 de mayo de 2018) y, por tanto, a estos miembros sí les aplica la prohibición contemplada en el artículo 136 del Código Municipal.

Al respecto, esta Procuraduría General señaló lo siguiente:

“(…) La definición esgrimida, podría hacer pensar que concejal es, únicamente, aquél sujeto que pertenece al Concejo Municipal. Empero, analizando la normativa que rige los Concejos Municipales de Distrito, resulta palmario que, la acepción supra citada, no solo, fue la utilizada por el Legislador, para designar a miembros del Concejo Municipal, sino, además, que tal designación, conlleva los mismos deberes y derechos que detentan los ediles. (…)” (Criterio C-112-2016 del 12 de mayo de 2016)

Por otro lado, tal y como ya fue expuesto ampliamente, los Concejos de Distrito constituyen órganos auxiliares o de colaboración de las Municipalidades, cuya función principal consiste en procurar una interacción efectiva Distrito-Municipalidad, en aras de satisfacer los intereses locales, y tiene su fundamento legal en el Código Municipal (artículos 54 y siguientes).

En el caso particular de éstos órganos, el Código Municipal no les otorgó ninguna denominación a sus miembros, pese a que comúnmente y por costumbre se les denomina “concejales”, por lo tanto, no podríamos interpretar que este término utilizado en el artículo 136 del Código Municipal le es aplicable a sus miembros.

En consecuencia, si bien es cierto lo consultado no contempla el tema de los Concejos Municipales de Distrito, consideramos necesario aclarar la diferencia entre ambas figuras, en virtud de la confusión que se desprende del criterio jurídico AJ-OF-023-2019 aportado junto a la consulta.

IV.             CONCLUSIONES

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

1.                      Los Concejos de Distrito creados en el artículo 54 del Código Municipal, constituyen simples órganos auxiliares o de colaboración de las Municipalidades sin potestades imperativas, cuya función principal consiste en procurar una interacción efectiva Distrito-Municipalidad, en aras de satisfacer los intereses locales, además le corresponde fiscalizar la conducta de la Municipalidad, apoyándolo y procurando eficiencia en su territorio;

2.                      El legislador no otorgó ninguna denominación a los miembros de este órgano, pese a que comúnmente y por costumbre se les denomina “concejales”;

3.                      A raíz de lo anterior, el artículo 136 del Código Municipal no incluye a los miembros de los Concejos de Distrito dentro de su alcance, a excepción del síndico propietario -quien preside-, y su homólogo suplente, conforme el artículo 58 del Código Municipal;

4.                      En consecuencia, no existe impedimento legal para que el cónyuge o los parientes, en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, de un miembro del Concejo de Distrito sea nombrado como empleado municipal;

5.                      Los miembros del Concejo de Distrito son elegidos popularmente por cuatro años, y por el mismo procedimiento de elección de los diputados y regidores municipales establecido en el Código Electoral;

6.                      Cualquier persona electora, es decir, los costarricenses mayores de dieciocho años que estén debidamente inscritos en el padrón electoral (artículo 144 del Código Electoral), podrá ejercer el derecho al sufragio para elegir secreta y libremente a los miembros del Concejo de Distrito al que pertenece;

7.                      Siendo el derecho al sufragio una función cívica obligatoria, primordial, libre y secreta, no existe ningún impedimento para que un funcionario municipal participe en la elección de los integrantes del Concejo de un Distrito circunscrito a la Municipalidad donde labora;

8.                      Los Concejos Municipales de Distrito descritos en el artículo 172 de la Constitución, son órganos con personería jurídica instrumental adscritos a la Municipalidad del cantón, poseen autonomía funcional propia y su ejercicio comprende la administración y el gobierno de los intereses y servicios estrictamente distritales;

9.                      Los miembros de los Concejos Municipales de Distrito –propietarios y suplentes- están comprendidos en la limitación del artículo 136 del Código Municipal, al quedar comprendidos dentro del concepto de “concejal”.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta                                              Abogada de la Procuraduría