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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 297
 
  Dictamen : 297 del 21/10/2019   

21 de octubre de 2019


C-297-2019


                                   


Lic. Gabriela Brenes Mendieta


Gerente General 


PIMA


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio GG-137-18. Mediante dicho oficio se nos consulta:


“1. Al estar el PIMA homologado por el Servicio Civil y por así establecerlo el artículo 175 del Reglamento Autónomo de Servicio, ¿se debe aplicar supletoriamente el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento?


 


2. En caso de no expresarlo directamente el Reglamento Autónomo de Servicio, lo referente a las movilidades, nombramientos, ascensos y descensos ¿se debe aplicar lo establecido por el Servicio Civil?


 


3. La experiencia requerida para aquellas personas que se pretenden nombrar en la institución, ya sea por concurso interno o externo ¿debe ser analizada siguiendo una interpretación restrictiva, o bien puede utilizarse una banda ancha a la hora de ser interpretada?”


 


Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden a la aplicación supletoria del Estatuto del Servicio Civil en el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario; y b. En orden al principio de legalidad y el manual descriptivo de puestos.


 


 


I.                   EN ORDEN A LA APLICACIÓN SUPLETORIA DEL ESTATUTO DEL SERVICIO CIVIL EN EL PROGRAMA INTEGRAL DE MERCADEO AGROPECUARIO


 


La presente consulta busca se analice lo referente a la aplicación del Estatuto del Servicio Civil al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario. Esto de conformidad con su Reglamento Autónomo de Servicio (acuerdo 1590).


Solicitándose que se indique si debe aplicarse el Estatuto del Servicio Civil de manera supletoria ante la ausencia de disposición en el Reglamento Autónomo de Servicio. Todo lo anterior en concordancia con lo dispuesto en el artículo 175 de dicho Reglamento.


 


Para efectos de abordar el presente tema, conviene empezar señalando que el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) es una institución descentralizada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley № 6142 del 25 de noviembre de 1977, mediante la cual el Estado costarricense confirió su aval al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) en el Contrato de Garantía suscrito con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Los artículos de la citada Ley, al respecto indican lo siguiente:


 


“Artículo 2°—Para llevar a cabo la realización del proyecto a que se refiere el préstamo que da origen al presente aval, el IFAM establecerá una unidad con el propósito de desarrollar un Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, la cual se denominará PIMA. Dicha unidad tendrá personalidad jurídica y patrimo­nios propios.” (El destacado no corresponde al original).


“Artículo 3°—Las funciones del PIMA serán las siguientes: a) Organizar y administrar el Centro Nacional de Abastecimiento y Distribu­ción de Alimentos (CENADA); b) Realizar estudios e investigaciones sobre sistemas de mercadeo de pro­ductos relativos al CENADA con el objeto de introducirles mejoras; c) Proporcionar asistencia técnica a las Municipalidades en la organización, estructura y funcionamiento de sus respectivos mercados; d) Cualesquiera otras que sean necesarias para lograr sus objetivos.”


En el dictamen de esta Procuraduría General número C-144-2007 del 08 de mayo del 2007, se le definió así:


II. Naturaleza del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) (…) el Pima es una unidad que por autorización expresa del legislador ha sido creada por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), a fin de desarrollar un Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, para cuyo desenvolvimiento cuenta con su propia personalidad jurídica y patrimonios propios.” (En el mismo sentido ver el Dictamen C-262-2012 de 9 de noviembre de 2012 y el Dictamen C-175-2006 04 de mayo de 2006).


Así, a pesar de que en la creación del PIMA interviene el IFAM, la Ley le confiere expresamente los tres presupuestos necesarios para considerarlo un ente descentralizado: personalidad jurídica, patrimonio propio y funciones específicas.


A efectos de tener mayor claridad sobre la naturaleza jurídica del PIMA, es necesario esbozar el concepto de la descentralización, el cual ha sido explicado por la jurisprudencia administrativa de la siguiente manera:    


La Descentralización (…) Así tendremos entidad descentralizada cuando se trate de un ente público diferente del Estado. Es pues, indispensable que se trate de una persona jurídica de derecho público y que esa personalidad jurídica que ostente el organismo no se resuma o integre en la del Estado. En otras palabras, esos entes públicos con personalidad jurídica propia conforman la Administración Descentralizada, lo que implica que existe un fenómeno de descentralización administrativa.” (Dictamen C-108-89 de 21 de junio de 1989).


 


El dictamen número C-018 de 27 de enero de 1994, caracterizó a la institución consultante de esa manera: 


"El PIMA es un ente descentralizado creado mediante la Ley Nº 6142 del 25 de noviembre de 1977, una de cuyas principales funciones es organizar y administrar el CENADA, según dispone el artículo 3º, inciso a), de la ley de cita. De conformidad con el Decreto Ejecutivo que reglamenta su funcionamiento, Nº 7863-A de 20 de diciembre del mismo año, corresponde a su Consejo Directivo definir la política referente a la organización y administración del CENADA, así como dictar los acuerdos y resoluciones de interés agropecuario y de mercadeo relacionados con el mismo, tal y como lo establece su artículo 13, incisos 1) y 2) (…)”


En razón de la naturaleza jurídica del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, es que aquél forma parte de los entes públicos menores que se encuentran incluidos dentro del concepto de Administración Pública concebido en el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública.


Esta reseña conceptual apuntada permite visualizar con claridad que el PIMA se encuentra dentro de la administración descentralizada, formando así parte del concepto de administración regida por el marco normativo de la Ley General de la Administración Pública.


 


Al ser el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario un ente descentralizado que, si bien no se encuentra cubierto directamente por el Estatuto del Servicio Civil, esto no limita la aplicación de dicho Estatuto cuando exista un vacío en la reglamentación Interna de la Institución.


 


En el caso del PIMA es importante remitirnos al artículo 175 de su Reglamento Autónomo de Servicios que establece que los casos no previstos en el Reglamento, se resolverán supletoriamente, en armonía y de conformidad con las disposiciones establecidas por Ley, de acuerdo con el siguiente orden: Ley General de la Administración Financiera de la República, Ley General de Administración Pública, además normativa de Derecho Público que corresponda, Principios Generales del Derecho Administrativo y Código de Trabajo y Manual descriptivo de Puestos.


 


Estableciendo dicho reglamento las bases para aplicación supletoria del Estatuto del Servicio Civil.


 


Las instituciones descentralizadas, se puede recurrir supletoriamente a otras normas del ordenamiento jurídico administrativo, en atención a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual:


 


“Artículo 9.- 1.  El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otras ramas del derecho.  Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.


2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios.”


 


La aplicación supletoria de la normativa que regula el régimen de Servicio Civil a los casos que se presentan ante un posible vacío normativo en una institución descentralizada como el PIMA, que se ubica fuera de ese régimen estatutario, es una posibilidad que encuentra sustento en el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública.


Por lo que según lo dispuesto por el artículo 175 del Reglamento Autónomo de Servicio, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, permite que lo que no esté expresamente reglado en el Reglamento de Autónomo de Servicio del PIMA podrá ser aplicado lo dispuesto por el Estatuto del Servicio Civil ante la integración del ordenamiento administrativo.


 


II.                EN ORDEN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL MANUAL DESCRIPTIVO DE PUESTOS


 


En lo referente a la última consulta realizada, debemos indicar que lo consultado resulta confuso, pues se nos pregunta sobre una interpretación restrictiva o bien puede utilizarse una banda ancha a la hora de ser interpretada la experiencia requerida para aquellas personas que se pretenden nombrar en la institución. Pero lo indicado por la asesoría jurídica no guarda relación directa con lo consultado, ya que se refiere a la obligación de encontrarse colegiado ante el respectivo Colegio Profesional.


Por lo tanto, de lo que se puede desprender de lo consultado, se nos solicita nos refiramos a la interpretación amplia o restrictiva de los requisitos que deben tenerse en lo referente a la experiencia requerida para aquellas personas que se pretenden nombrar en la institución.


Partiendo del marco conceptual ya explicado, en cuanto a la naturaleza del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario al conjunto de entes que forman la Administración Pública, procedemos a indicar que en los entes descentralizados impera el principio de legalidad.


          Así, tenemos que los entes públicos serán organizados –y sus actividades deben ser realizadas– conforme al Derecho Público. Por lo anterior, no puede partirse de una aplicación simplista de los requisitos para el nombramiento de sus funcionarios, debido a que ese aspecto forma parte del esquema de organización regulado por el Derecho Público, en virtud del sometimiento de la noción de Empleo Público al Principio de Legalidad.  Este aspecto puntual lo encontramos analizado en nuestro dictamen N° C-273-2010 del 23 diciembre de 2010, en los siguientes términos:


C. Los conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo público.(…) A este respecto la Sala Constitucional,  en su conocido voto n.° 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, adicionado por el voto n.° 3285-92 de las 15:00 horas del 30 de octubre siguiente, subrayó la diferencia del régimen de empleo público de una relación laboral privada, así como los principios propios, diferentes, y a veces contrapuestos con esta última que lo rigen, particularmente, la sujeción al principio de legalidad.(…) El segundo acontecimiento de relevancia fue la emisión de la sentencia de la Sala Constitucional número 2010-9928 de las 15:00 horas del 9 de junio del 2010 en cuya virtud se declara, entre otras cosas, la inconstitucionalidad del artículo 3.a) del CPCA, que remitía a la jurisdicción laboral las pretensiones relacionadas con la conducta de la Administración Pública en materia de relaciones de empleo público. De tal forma que, actualmente, y según el dimensionamiento que la propia Sala hizo de los efectos del voto anterior a través de la resolución n2010-11034 de las 14:51 horas del 23 de junio siguiente, la jurisdicción contencioso-administrativa también conoce de los procesos que por el carácter material o sustancial y el régimen jurídico aplicable de sus pretensiones, aunque deducidas en el contexto de una relación de empleo público, se rigen por el Derecho Administrativo.” (El destacado no corresponde al original).


 


El rasgo característico del régimen de empleo público es casualmente la sujeción al Principio de Legalidad, lo cual implica que la entidad únicamente puede realizar aquellos actos o prestar aquella actividad que expresamente el ordenamiento jurídico le permita, teniendo como límite de su capacidad jurídica el fin legal para el cual fue creado.


 


Por lo que no puede darse una interpretación amplia en el tema de los requisitos para los nombramientos, si no que según lo que se disponga por el Manual de Puestos de la institución, debe existir un apego a dichos requisitos de manera restrictiva, respetando el principio de legalidad.


 


III.             CONCLUSIÓN


 


            Con fundamento en lo expuesto, ésta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.                  Al ser el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario un ente descentralizado que, si bien no encuentra cubierto directamente por el Estatuto del Servicio Civil, esto no limita la aplicación de dicho Estatuto cuando exista un vacío en la reglamentación Interna de la Institución.


 


2.                  Lo dispuesto por el artículo 175 del Reglamento Autónomo de Servicio, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, permite que lo que no esté expresamente reglado en el Reglamento de Autónomo de Servicio del PIMA podrá ser aplicado lo dispuesto por el Estatuto del Servicio Civil ante la integración del ordenamiento administrativo.


 


3.                  El rasgo característico del régimen de empleo público es casualmente la sujeción al Principio de Legalidad, lo cual implica que la entidad únicamente puede realizar aquellos actos o prestar aquella actividad que expresamente el ordenamiento jurídico le permita, teniendo como límite de su capacidad jurídica el fin legal para el cual fue creado.


 


 


4.                  Por lo que no puede darse una interpretación amplia en el tema de los requisitos para los nombramientos, si no que según lo que se disponga por el Manual de Puestos de la institución, debe existir un apego a dichos requisitos de manera restrictiva, respetando el principio de legalidad.


 


 


De usted, atentamente,


 


 


 


 


                                                                     Licda. Amanda Grosser Jiménez                              


                                                               Procuradora    


 


 


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