05 de noviembre de 2019

C-323-2019

Señor

Luis Oscar Quesada Esquivel

Alcalde Municipal

Municipalidad de Sarchí

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio no. MVV-OA-OF-0119-2019 de 25 de febrero de 2019, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1. Debe considerarse el concepto de salario escolar en los Gobiernos Locales como un componente salarial, al cual debe aplicarse las mismas deducciones que al salario nominal o por el contrario debe considerarse el concepto como un ahorro individual de los funcionarios?”

2. Es jurídicamente viable que la Municipalidad, en calidad de patrono, proceda a aportar el total correspondiente a salario escolar de los funcionarios.”

I. Sobre lo consultado.

Debemos indicar que ya en otras oportunidades esta Procuraduría ha abordado el tema del salario escolar en las Municipalidades, por lo que a efectos de dar respuesta a lo consultado haremos mención a los pronunciamientos emitidos.

Sobre el particular se ha señalado:

“Ahora bien, teniendo presente lo anterior, y considerando además que el denominado salario escolar fue pensado como una política salarial para el Sector Público, se extendió también al sector descentralizado, incluso a las empresas públicas, según lo dispuso la Autoridad Presupuestaria mediante resolución AP-34-94 mencionada con anterioridad. Por ello, al ser las municipalidades parte de este sector, y formar parte de la Administración Pública (…), nada obsta para que dicho salario pueda serle retribuido a los servidores municipales. En ese caso, la municipalidad puede hacer uso de la autonomía administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política y la Ley, a efecto de adecuar el pago en cuestión, dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto en el artículo 122 [actualmente, artículo 131] del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría General de la República.“ (Dictamen no. C-148-2006 de 7 de abril de 2006. Lo resaltado no corresponde al original).

O bien, en dictamen más reciente, indicamos:

“A.- La normativa que rige el salario escolar es aplicable también a la Administración descentralizada, incluyendo, claro está a las Municipalidades.

Por lo que, deviene palmaria la viabilidad jurídica que detenta los Gobiernos Locales para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre y cuando se emita el Reglamento requerido al efecto.” (Dictamen no. C-001-2018 de 8 de enero de 2018).

Como se desprende de lo anterior, en ejercicio de la potestad administrativa y financiera contemplada en el artículo 170 de la Constitución Política, las Municipalidades están facultadas para reconocer el pago del salario escolar a sus funcionarios. No obstante, para ello “deberán adoptarse los acuerdos respectivos y emitirse el reglamento necesario para darle fundamento normativo.”  (Dictamen no. C-018-2019 de 23 de enero de 2019).

Y, además, en orden a la naturaleza jurídica del salario escolar, es preciso que se efectúen las retenciones salariales necesarias para poder realizar su pago. De lo contrario, la implementación del salario escolar en las Municipalidades resultaría improcedente. Tal y como lo ha dicho esta Procuraduría:

“El salario escolar constituye un componente salarial acumulado cuyo pago se realiza en el mes de enero de cada año.   En otras palabras, el salario escolar constituye una especie de «ahorro obligatorio» del servidor, quien durante cierto periodo ha visto disminuido su salario con el objetivo de recibir ese pago en una fecha preestablecida.

Al analizar las características del salario escolar, y la forma en que opera su pago, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:

«…es menester hacer un análisis de lo que comúnmente se ha venido denominando ‘salario escolar’, salario que nace mediante el Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H publicado en la Gaceta número 246 del veintisiete de diciembre del mismo año. Dicho decreto estableció un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año que corresponda.  Ese porcentaje se fijó en un dos por ciento del total a pagar por dicho rubro, el cual debería cancelarse por parte del patrono en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero siguiente. Así, verbigracia, si el aumento decretado por el Estado para el sector equivale a un ocho por ciento, mensualmente el patrono retendrá -al trabajador activo- un dos por ciento de ese aumento sobre una base mensual y pagará junto con el salario mensual la diferencia, sea en el caso de ejemplo, un seis por ciento.  De esta forma queda claro que el monto pagado por la vía del llamado ‘salario escolar’ es un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes de enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio.» (Sala Constitucional, sentencia n.° 722-98 de las 12:09 horas del 6 de febrero de 1998, reiterada, entre otras, en las sentencias 3286-20015 de las 16:31 horas del 29 de marzo del 2005 y en la 2868-2011 de las 11:15 horas del 4 de marzo del 2011).

El salario escolar tuvo su origen en la retención de una parte de los incrementos salariales acordados para los servidores públicos cubiertos por el Régimen de Servicio Civil y por la Autoridad Presupuestaria.  Esas retenciones se iniciaron durante el periodo comprendido entre 1994 y 1998, de manera tal que, al finalizar ese lapso, cada trabajador amparado a esos regímenes mantiene acumulados incrementos salariales que sumados equivalen a un salario mensual. 

En el caso de los servidores municipales, al no estar cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, ni formar parte del ámbito de cobertura de la Autoridad Presupuestaria, no se les realizaron las retenciones salariales aludidas, por lo que no les corresponde el pago del salario escolar.

Ante la situación descrita, los trabajadores municipales solo tendrían derecho al pago del salario escolar si la municipalidad para la cual laboran, en uso de la autonomía que ostenta ese tipo de entes territoriales, hubiese decidido implementar dicha figura y practicar, efectivamente, las retenciones salariales en que se fundamenta ese pago.  En caso de que no haya sido así, el reconocimiento del salario escolar sería improcedente, pues en vez de la devolución de un componente salarial acumulado, el pago pasaría a constituir una liberalidad, carente de respaldo normativo y económico.”  (Dictamen no. C-018-2019 de 23 de enero de 2019).

En concordancia con lo anterior, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha dispuesto:

“…se desprende claramente que el Salario Escolar en el sector público fue promovido como un componente salarial calculado sobre el salario total que perciben las personas trabajadoras y cuyo pago se realiza en forma acumulada en el mes de enero del año siguiente. Es decir, que a diferencia del sector [privado], en el que el salario escolar esta conceptuado como una deducción del aumento salarial autorizado, en el sector público es un componente salarial acumulado, que se calcula con base en el salario mensual percibido en un año...” (Voto no. 833-2011 de las 9 horas 40 minutos de 12 de octubre de 2011).

Con base en lo anterior, de ninguna manera el salario escolar “…podrá tratarse como un pago adicional o extraordinario al salario recibido de forma ordinaria por los servidores municipales, sino que, como componente, es una parte de su salario mensual, que es acumulado y pagado en una fecha específica posterior.” (Dictamen no. C-285-2018 de 12 de noviembre de 2018. En igual sentido dictamen no. C-294-2015 de 28 de octubre de 2015).

Por lo tanto, resulta claro que el salario constituye un componente salarial acumulado, y, en ese sentido, deben aplicársele las mismas deducciones efectuadas al salario. (Dictamen no. C-136-2017 de 16 de junio de 2017).

A su vez, en virtud de su naturaleza jurídica, no es jurídicamente viable que la Municipalidad proceda a aportar el total correspondiente a salario escolar de los funcionarios, pues ello desnaturalizaría la figura y, además, al no existir una norma habilitante en ese sentido, implicaría una clara violación del principio de legalidad. Tal y como lo indicamos en el dictamen no. C-001-2018 de 8 de enero de 2018:

“Por lo que, bajo ninguna circunstancia podría entenderse que el empleador tiene la obligación de cancelar el aumento adicional de forma mensual y con posterioridad también el salario escolar, ya que, tal interpretación sería abiertamente ilegal, al atentar contra el principio de legalidad y de forma alguna puede desprenderse de los criterios vertidos por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.”

A mayor abundamiento, esta Procuraduría en dictamen no. C-285-2018 supra indicado dispuso:

“…en el caso de las Municipalidades que aún no hayan instaurado a lo interno el denominado «salario escolar» –que parece ser el caso de la municipalidad consultante₋, su reconocimiento no es de ningún modo retroactivo, ni puede fundamentarse estrictamente en aquellos decretos y acuerdos del Poder Ejecutivo. Su exigencia, por parte de los servidores municipales, será a partir del momento en que los acuerdos y reglamentaciones municipales así lo establezcan de cara al futuro; esto bajo el entendido de que no podrá tratarse como un pago adicional o extraordinario al salario recibido de forma ordinaria por los servidores municipales, sino que, como componente, es una parte de su salario mensual, que es acumulado y pagado en una fecha específica posterior…”  (Lo resaltado no corresponde al original).

            II. Conclusiones.

            De conformidad con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

            1. El salario escolar es un componente salarial acumulado, que se calcula sobre el salario total que perciben las personas trabajadoras y cuyo pago se realiza en forma acumulada en el mes de enero del año siguiente, previa retención por parte del patrono. Al ser un componente salarial, se le deben aplicar las mismas deducciones efectuadas al salario.

            2. En ejercicio de la potestad administrativa y financiera contemplada en el artículo 170 de la Constitución Política, las Municipalidades están facultadas para reconocer el pago del salario escolar a sus funcionarios. No obstante, para ello deben adoptar los acuerdos respectivos y emitir el reglamento necesario para darle fundamento normativo.    

            3. No es jurídicamente viable que la Municipalidad proceda a aportar el total correspondiente a salario escolar de los funcionarios, pues ello desnaturalizaría la figura y, además, al no existir una norma habilitante en ese sentido, implicaría una clara violación del principio de legalidad.

4. La exigencia del pago del salario escolar, por parte de los servidores municipales, será a partir del momento en que los acuerdos y reglamentaciones municipales así lo establezcan de cara al futuro y se efectúen las retenciones correspondientes.

            De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez                            Sandra Paola Ross Varela

Procuradora                                                 Abogada