07 de noviembre del 2019

C-326-2019

Señor

José Joaquín Rojas Solano

Auditor Interno

Sistema de Emergencias 9-1-1

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Nº 911-AI-2019-0511, de fecha 25 de febrero de 2019 –recibido ese mismo día-, por medio del cual solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General con respecto a una serie de interrogantes relacionadas con el reconocimiento de tiempo servido en otras instituciones del Sector Público, a efecto del pago de anualidades.

En concreto consulta lo siguiente:

¿Considerando al Estado como único patrón, un funcionario que se haya traslado entre instituciones gubernamentales tiene derecho a que se le reconozca el pago retroactivo de las fracciones de anualidad acumuladas en las anteriores dependencias estatales, solamente bajo la premisa de continuidad del servicio?

¿Habiendo continuidad en el servicio, ese derecho ante un reclamo conlleva un pago retroactivo desde el momento de ingreso a la institución en donde presta actualmente sus servicios o, más allá, sería retroactivo desde el momento en que no se le haya reconocido al funcionario alguna fracción de anualidad en las otras instituciones del Estado, haya hecho su reclamo o no?

¿De existir discontinuidad en el servicio, aunque esta represente un período de días, por ejemplo, menor a un mes, aplica la prescripción a reclamar ese derecho de reconocimiento de fracción de anualidad con pago retroactivo, si ya transcurrió el año desde el rompimiento de la anterior relación con la institución del Estado?

I.- Consideraciones previas.

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

En ese sentido, hemos reiterado recientemente en el dictamen C-197-2019, de 08 de julio de 2019, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (En sentido similar, el dictamen C-181-2019, de 25 de junio de 2019).

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen No. C-48-2018 de 9 de marzo de 2018 en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna (Dictamen C-205-2019, de 12 de julio de 2019).

            Tampoco pueden pretender consultar los Auditores Internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la Administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (Entre otros, los dictámenes C-025-2018, de 30 de enero de 2018; C-064-2018, de 4 de abril de 2018; C-222-2018, de 7 de setiembre de 2018; C-271-2018, de 30 de octubre de 2018; C-007-2019, de 10 de enero de 2019; C-38-2019, de 14 de febrero de 2019 y C-149-2019, de 30 de mayo de 2019).

            Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (art. 5 de nuestra Ley Orgánica N° 6815 de 27 de setiembre de 1982) (Dictamen C-227-2019, de 12 de agosto de 2019, entre otros).

II. Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta, prima facie, tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor. Lo cual no enerva la posibilidad de recurrir a otros elementos objetivos de convicción, emanados incluso de la propia Administración activa en la que esté enclavada aquella Auditoría Interna, para definir aquél objeto y la procedencia misma de la gestión promovida.

Así, en este caso, mediante oficio No. AFP-937-2019, de fecha 23 de marzo de 2019, le conferimos audiencia facultativa a la Directora del Sistema de Emergencias 9-1-1 sobre lo consultado y puntualmente, en el oficio No. 911-DI-2019-0935, de fecha 03 de abril de 2019 –recibido el 8 de abril pasado-, aquella Dirección General nos indicó: “(…) la consulta del auditor se enmarca dentro de un informe de advertencia del pasado 14 de diciembre de 2018 según oficio 911-AI-2018-2259 sobre el pago de reclamaciones de 9 funcionarios por concepto de anualidades que la administración realizó entre noviembre y diciembre de 2018”.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión, aun cuando las dudas formuladas aparentemente en abstracto podrían estar de algún modo relacionadas al ámbito específico e independiente de competencias que tiene encomendado ese órgano conforme a la Ley de Control Interno, No. 8292 de 31 de julio de 2002 y sus reformas, lo cierto es que con ella indirectamente se nos pide ejercer control de legalidad sobre conductas administrativas ya adoptadas en casos concretos, y como se expuso, por no estar en los supuestos de excepción en los que podemos ejercer dicha competencia revisora, ello resulta inadmisible; máxime cuando con ello lo que se pretende es vincular al jerarca de la administración activa del cual depende orgánicamente esa Auditoría, en el tema referido; lo cual es hemos dicho, constituye una práctica administrativa inaceptable.

Y aun considerando que lo consultado pudiera estar referido a un tema propio de las competencias asignadas a las Auditorías, relativo a la emisión de advertencias e informes, y el eventual desacuerdo o disconformidad que pudiera surgir con su emisión por parte de las autoridades de la Administración activa, según nuestra jurisprudencia administrativa hemos reafirmado recientemente que tales inquietudes, por razones de competencia material, deben ser resueltas por la Contraloría General de la República (Dictamen C-283-2019, de 04 de octubre de 2019).

En ese sentido, y en concreto sobre las eventuales discrepancias que puedan surgir por la emisión de advertencias e informes de Auditoría, el numeral 38 de la Ley de Control Interno es claro en establecer un procedimiento de conflicto de competencia ante la Contraloría General, lo que refuerza nuestro criterio reiterado en punto de que lo consultado debiera ser conocido por el referido órgano contralor y no por esta Procuraduría General (Dictamen C-424-2014, de 27 de noviembre de 2014).

Por consiguiente, deviene también improcedente la solicitud planteada, pues la Procuraduría carece de competencia para resolver el conflicto que subyace en lo consultado y no queda más que sugerir a los interesados que valoren acudir al procedimiento aludido en los artículos 37 y 38 de la Ley de Control Interno, para obtener una solución jurídica a su diferendo (Dictamen C-128-2014, de 22 de abril de 2014).

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Conclusión:

Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

C.c: Guiselle Mejía Chavarría, Directora Sistema de Emergencias 9-1-1.