07 de noviembre de 2019

C-332-2019

Señora

Esmeralda Britton González

Presidenta, Junta Directiva

Junta de Protección Social –JPS-                                         

Estima señora:

    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° JPS-PRES-057-2019, de 11 de marzo del 2019, por el que, con base en el acuerdo JD-093, Capítulo II), artículo 2) de la sesión extraordinaria 08-2019 celebrada el 13 de febrero de 2019[1], se formula consulta a fin de determinar si es jurídicamente posible tener por incorporadas en los contratos de trabajo del personal de la Junta de Protección Social, las cláusulas normativas contenidas en el Convenio Colectivo de trabajo suscrito en el año 1971 y adicionado en el año 1976, conforme lo dispuso la Junta Directiva en el acuerdo que consta en el artículo IV), inciso 2) punto b) del Acta 34-2000 sesión del 26 de setiembre de 2000; esto porque esa posibilidad no les queda clara a pesar de reconocer que existen varios dictámenes de la Procuraduría General que concluyen que aquél convenio colectivo perdió vigencia desde 1982, y que, por tanto, no es fuente válida de derechos.

            En concreto se consulta:

a)     Si los artículos 2 y 3 del Convenio Colectivo SATIS, considerados como “cláusulas normativas”, efectivamente se pueden tener por incorporadas en los contratos de trabajo de los funcionarios de la Institución conforme lo dispuesto en el acuerdo de Junta Directiva que consta en el artículo IV, inciso 2), punto b) del acta 34-2000 de la sesión celebrada con fecha 26 de setiembre de 2000.

b)     Si es posible reconocer la indemnización correspondiente a prestaciones legales al dar por concluidos los contratos de trabajo, conforme lo disponen los artículos 2 y 3.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en los oficios JPS-AJ-965-2018, de 22 de octubre de 2018 y JPS-AJ-1176-2019, de 21 de diciembre de 2018, según los cuales, con base en nuestra jurisprudencia administrativa, la Convención Colectiva denominada SATIS perdió validez y eficacia desde febrero de 1982, en el tanto no se prorrogó conforme a las directrices de Consejo de Gobierno, y por tanto, no podía ser fuente válida de derechos para los empleados de la institución. De modo que los artículos 2 y 3 del citado Convenio SATIS no pueden ser aplicados a ningún empleado, en el tanto sus beneficios no fueron incorporados a los contratos de trabajo mientras aquél estuvo vigente.

A modo de expediente documental, se acompañan también copia de: dictámenes C-303-85, de 26 de noviembre de 1985; C-169-93, de 24 de diciembre de 1993; C-233-99, de 23 de noviembre de 1999; C-112-1999, de 3 de junio de 1999; C-100-2002 y C-101-2002, ambos de 17 de abril de 2002; C-155-2002, de 14 de junio de 2002 y C-486-2006, de 8 de diciembre de 2006, todos de la Procuraduría General de la República; las resoluciones Nos. 2000-04453 de las 14:56 hrs. del 24 de mayo de 2000; 2006-14423 de las 16:36 hrs. del 27 de setiembre de 2006, Sala Constitucional; el Oficio DAJ-AE-330-00, de 19 de diciembre de 2000, de la Dirección de Asuntos Jurídicos, Departamento de Asesoría Externa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; Oficios DJ-720 y DJ-721, ambos de 8 de diciembre de 1999 y de la Gerencia de la JPS; Oficios JPS-AI-934-2018, de 26 de noviembre de 2018 y JPS-AI-069-2019, de 08 de febrero de 2019, ambos de la Auditoría Interna de la JPS.

I.- Jurisprudencia Administrativa de la Procuraduría General de La República respecto de la Convención Colectiva suscrita entre la Junta de Protección Social y la Federación de Trabajadores de la Salud en el año 1971.

            Como bien lo admiten los consultantes el tema sometido nuevamente en consulta, ha sido recurrente en nuestra jurisprudencia administrativa [2].

Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre esa materia, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre el tema. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa los siguientes antecedentes de interés, referidos a cada uno de los dictámenes emitidos al efecto.

Así, ante una consulta del entonces Presidente de la Junta Directiva de la JPS, concerniente a la aplicación de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Junta de Protección Social de San José y la organización sindical FECSALUD, el 11 de febrero de 1976, fuimos claros en advertir que para hacer extensivos los beneficios consignados en dicha convención con posterioridad a la fecha acordada originalmente para su vigencia, ello quedaba condicionado a que sus prórrogas sucesivas hubieran sido acordadas en el seno de la institución con la organización sindical respectiva y debidamente aprobadas por la Autoridad Presupuestaria; esto conforme a las directrices aprobadas por el Consejo de Gobierno desde octubre de 1980 sobre la negociación colectiva en el Sector Público. De lo contrario, “si no se cumplió con tal procedimiento esencial, la convención colectiva perdió vigencia y consecuentemente (…) no podía aplicarse (…) con posterioridad a su fenecimiento.” (Dictamen C-169-93, de 24 de diciembre de 1993).

Posteriormente, ante otra gestión consultiva del entonces Gerente General de la JPS, fuimos contundentes en afirmar que “el denominado “Convenio Colectivo de Trabajo”, suscrito el 11 de febrero de 1976 entre la Junta de Protección Social de San José y sus empleados, representados por la Federación de Trabajadores de la Salud (FECSALUD), no es fuente válida de derechos, por lo que no puede generar efectos jurídicos (…) En consecuencia, al versar la consulta formulada por esa Junta sobre beneficios contenidos o derivados de dichos cuerpos normativos [3], no existe disposición jurídica alguna que pueda servirles de sustento para su eventual disfrute.” (Dictamen C-112-1999, de 3 de junio de 1999); esto porque su prórroga no fue sometida a la Autoridad Presupuestaria (Oficio AJ-120-STAP-811-99, de 29 de abril de 1999); incumpliéndose con ello los requisitos exigidos por las citadas directrices del Consejo de Gobierno. Reafirmándose así nuestra posición institucional, sustentada en  sólidas argumentaciones y jurisprudencia judicial [4], “en cuanto al efecto que conlleva la omisión de consultar previamente a la Autoridad Presupuestaria sobre los beneficios por negociar, cuando se trate de prorrogar o modificar una convención colectiva (…) en estos casos, ciertamente, ocurre la ausencia de un acto esencial para la eficacia de las normas convencionales que se mencionan, y por ende, no pueden surgir a la vida jurídica, razón por la cual se tornan inaplicables." (Dictamen C-151-95, de 3 de julio de 1995).

Con respecto al dictamen C-112-1999, el Gerente General de la JPS solicitó reconsideración en cuanto se afirmó que el Convenio Colectivo de Trabajo suscrito entre esa Junta y sus servidores, representados por FECSALUD, “… no es fuente válida de derechos, por lo que no puede generar efectos jurídicos …”. Y por haber sido formulada en tiempo dicha gestión, con base en el ordinal 6 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, se celebró Asamblea de Procuradores el 22 de noviembre de 1999, en la que se acordó confirmar el criterio vertido en el citado dictamen (Dictamen C-233-99, de 23 de noviembre de 1999). Llegándose a reafirmar que “a partir del vencimiento del plazo ocurrido en febrero de 1982 -se reitera- hubo un manifiesto incumplimiento de los requisitos exigidos por las directrices originales para la prórroga. Por consiguiente, a partir de ese momento jurídicamente tal instrumento dejó de tener validez y eficacia.”

Pese a lo contundente y claro de nuestra jurisprudencia administrativa al respecto, mediante oficio G-3783, de 8 de diciembre del 2000, la Gerencia General de la JPS, en términos muy similares a la actual gestión consultiva que ahora atendemos, aludiendo expresamente que, por la sentencia No. 653 de las 15:45 hrs. del 12 de febrero de 1999, del Juzgado de Trabajo que quedó en firme, la Junta Directiva por medio del artículo IV, punto b) del acta No. 34-2000 de la sesión del 26 de setiembre del 2000, acordó: "b) Se solicita a la Dirección Administrativa proceder a incorporar en los contratos individuales de trabajo, de los funcionarios de la institución, las cláusulas normativas contenidas en el convenio colectivo que quedó sin efecto, con fundamento en lo indicado en el artículo 12 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Junta de Protección Social de San José", consulta acerca de la incorporación de los beneficios de la supracitada convención colectiva en los contratos de trabajo.

La respuesta de nuestra parte a dicha interrogante, fue igualmente clara y contundente y está contenida en el dictamen C-101-2002, de 17 de abril de 2002; en el cual afirmamos lo siguiente de interés:

“(…) En la consulta que nos ocupa (así como en el criterio legal que se adjuntó) se insiste en que el convenio colectivo que existió en la Junta de Protección Social de San José no ha sido declarado inconstitucional, ni fue afectado por la declaratoria de inconstitucionalidad hecha mediante el fallo 4453-2000 de repetida cita.

Sin embargo, de acuerdo con los términos de dicha sentencia, si bien la Sala Constitucional no hizo referencia directa a la situación de ese tipo de convenios que no cumplieron con los requisitos exigidos por las directrices sobre convenciones colectivas del sector público, sí fue clara en sostener que los únicos instrumentos colectivos que resultaban ajustados a la Carta Magna, eran los que los observaron. Lo anterior al expresarse en forma categórica en el literal c) del "Por Tanto" que: "igualmente son compatibles con el Derecho de la Constitución, los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o modificando, en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el Sector Público,…"

Y tal "política general" es precisamente la establecida en las directrices gubernamentales emitidas en esa materia; o sea, en las originales del año 1980 (aprobadas por el Consejo de Gobierno en su sesión N° 135 de 2 de octubre de ese año), y posteriormente en las del año 1986 (acuerdo N° 4 del artículo 6°de la sesión N° 25de 22 de octubre). Sobre el tema, la Sala en la última resolución (N° 9690-2000), relativa a las solicitudes de "adición y aclaración" expresó que: "…el punto C) del fallo se refiere a las convenciones colectivas que se han venido prorrogando o modificando y que se ajustan a la doctrina general que expone la sentencia."; y que: "…la letra C) de la parte dispositiva del fallo, se refiere a las convenciones colectivas que han venido surtiendo efectos desde mil novecientos setenta y nueve y que no son incompatibles con la doctrina que expone ahora la sentencia".

Por consiguiente, al establecer la Sala que sólo "son compatibles con el Derecho de la Constitución " los instrumentos prorrogados o modificados con base en dichas directrices, a contrario sensu, los que no observaron tales requisitos, debe entenderse que resultan ser contrarios a la Carta Magna. Y en el caso del convenio que existió en la Junta de Protección Social de San José, según quedó claramente establecido en los citados dictámenes C-112-99 y 233-99 -lo cual se admite también en la consulta- ese instrumento era inválido e ineficaz. (Según lo establecido en ese último dictamen, "…a partir del vencimiento ocurrido en febrero del año 1982 …hubo un manifiesta incumplimiento de los requisitos exigidos por las directrices originales para la prórroga. Por consiguiente, a partir de ese momento jurídicamente el instrumento dejó de tener validez y eficacia."). Cabe agregar entonces que, ahora, con el nuevo elemento de juicio surgido con motivo de ese criterio de la Sala Constitucional, el clausulado del convenio en mención también debe entenderse que contraviene la Carta Fundamental.

De ahí que la "incorporación en los contratos de trabajo" de los servidores de la Junta que insistentemente se sostiene en la consulta ocurrió, carece absolutamente de sustento real y jurídico. Y, según se expuso, sin que para ello tenga relevancia alguna la naturaleza jurídica de la Junta, con el correlativo régimen de empleo que allí pueda existir. O sea, que independientemente de que deba ser considerado como de carácter laboral o público, los instrumentos que existían durante la vigencia de las indicadas directrices, debieron cumplir con sus exigencias, porque de no hacerlo la Sala los ha considerado contrarios a la Constitución.

Tampoco podría entenderse que el dimensionamiento de la declaratoria de inconstitucionalidad hecho por la Sala pudiera favorecer la alegada incorporación de beneficios en los "contratos de trabajo". Esto por cuanto tal dimensionamiento se dirigió solamente a los instrumentos existentes en otros organismos (con régimen de empleo público) que se habían venido prorrogando o modificando con observancia de las directrices de interés, y que resultaran inconstitucionales de acuerdo con los términos de la declaratoria de inconstitucionalidad hecha por la Sala; nunca podría llegarse tan lejos como para pretender una "incorporación en los contratos de trabajo" de beneficios contemplados en un convenio de tan singular vida y características.

Y menos podría hablarse de una incorporación de beneficios como el auxilio de cesantía (en un monto más ventajoso que el contemplado en el Código de Trabajo), cuyo "hecho generador" (terminación del vínculo) tendría que haber ocurrido cuando el convenio resultaba aplicable. Lo anterior, aparte de lo dicho, encuentra sustento en el dictamen de esta Procuraduría C-074-99 (citado en la consulta), donde quedó claramente establecido que no se puede aplicar una normativa convencional extinta a una terminación de un vínculo acaecida con posterioridad. El criterio allí seguido, así como el de los dictámenes C-065-98 de 3 de abril de 1998 y C-187-98 confirmados por aquel otro, incluso tuvo sustento en la tesis sostenida por la Sala Segunda de la Corte imperante en la actualidad (sentencia número 54 de 15:40 hrs. del 18 de febrero de 1998, a la que se agregó en esos dictámenes la Casación N° 80 de 15:30 hrs. del 13 de setiembre de 1967).

Al respecto debe recordarse que la cláusula sobre la cesantía encerraba una erogación de fondos totalmente injustificada, toda vez que por acuerdo de los representantes patronales y el servidor (típica autonomía de la voluntad), se podía dar por terminado el vínculo con responsabilidad patronal. Ello por cuanto se permitía el cese por la Junta (aparte de la falta de fondos o la reorganización) "cuando el trabajador lo acepte". Pero esa responsabilidad no se limitaba al pago del auxilio de cesantía común del Código de Trabajo (con un tope de ocho meses), sino a sumas que iban a resultar significativamente superiores, debido a que el monto a reconocer era de un mes por cada año o fracción mayor de seis meses servidos. Y lo anterior tenía el agravante de que se daba en una institución que contaba (y debía jurídicamente contar) con un régimen de estabilidad en el empleo, obviamente incompatible con ese tipo de convenios (régimen del que no gozan los empleados de empresas estatales -Sala Constitucional, sentencias números 6973-2000, 6974-2000 y 244.2001-).

Tan es así que, en observancia del principio de legalidad, para que ese tipo de convenios quedaran autorizados, debió emitirse una ley, como fue la relativa a la llamada movilidad laboral (artículos 25 y 27 de la ley N° 6955 de 24 de febrero de de1984, reformados por la N° 7650 de 9 de noviembre de 1995). Desde luego que esta ley perseguía resultados muy distintos de los que podría darse a la cláusula convencional en mención, ya que la plaza que quedaba vacante debía eliminarse, con lo que se lograba una reducción en el gasto público.

3.- CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye que no existe fundamento jurídico alguno para tener por incorporadas en los "contratos de trabajo" del personal de la Junta de Protección Social las cláusulas normativas contenidas en el convenio colectivo de trabajo que estuvo allí vigente.” (Dictamen C-101-2002, op. cit.).

Posición que fuera posteriormente ratificada en el dictamen C-155-2002, de 14 de junio de 2002, ante una gestión de aclaración y adición del dictamen C-101-2002 op. cit., formulada por el entonces Gerente General de la JPS, en el sentido de que “(…) ya la Procuraduría definió, con carácter vinculante para esa Junta, que no pueden existir derechos derivados del convenio de repetida cita”. Censurándose además, los acuerdos de la Junta Directiva de la JPS, correspondientes al artículo III), inciso 15) del Acta N° 44-2000 de la sesión celebrada el 19 de diciembre del 2000, en cuyo punto 2, párrafo final, se reiteró el acuerdo adoptado por medio del artículo IV, inciso 2), punto b) del Acta N° 34-2000 de la sesión celebrada el 26 de setiembre de 2000, que dispuso: "Se solicita a la Dirección Administrativa proceder a incorporar en los contratos individuales de trabajo, de los funcionarios de la institución, las cláusulas normativas contenidas en el convenio colectivo que quedó sin efecto, con fundamento en lo indicado en el artículo 12 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Junta de Protección Social de San José." Y a ese respecto se acusó: “(…) tal decisión se adoptó a contrapelo de lo establecido en los citado dictámenes C-112-99 y C-233-99. Igualmente resulta paradójico que ese último acuerdo tenga como sustento el propio oficio DAJ-AE-330-00 de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cuyo párrafo penúltimo se sostuvo terminantemente que "…devienen también absolutamente inválidos los derechos adquiridos que como "cláusulas normativas" pudieran haberse incorporado a los contratos de trabajo vigentes". Cabe recordar que tal oficio fue dirigido al entonces Gerente General, Lic. José Manuel Echandi Meza, por lo que se supone, debió ser analizado en todas sus dimensiones y, obviamente, complementándolo con lo establecido en los dictámenes.” (Dictamen C-155-2002, op. cit.).

Una vez más, en atención a una nueva consulta del entonces Presidente de la JPS, volvimos a pronunciarnos al respecto y reafirmamos que: “(…) es claro que la jurisprudencia administrativa de este Órgano Consultivo ha sostenido que la Convención Colectiva suscrita entre la Junta de Protección Social y la Federación de Trabajadores de la Salud perdió su vigencia desde el año 1982, al no haber sido prorrogada por los procedimientos establecidos para ello en las directrices emitidas por el Consejo de Gobierno, cuya inobservancia genera, demás, problemas en cuanto a la constitucionalidad de la convención indicada.  Por lo tanto, ha sido criterio de esta Procuraduría que no es posible derivar derechos adquiridos de la convención colectiva bajo análisis.” (Dictamen C-486-2006, de 8 de diciembre de 2006). Confirmándose así lo afirmado en sólidas argumentaciones de los dictámenes C-112-1999, C-233-1999 y C-101-2002 op. cit.).

Con respecto al citado dictamen C-486-2006, el entonces Presidente de la JPS solicitó reconsideración del mismo con base en argumentos referentes a la vigencia y validez de la convención colectiva suscrita entre la Junta de Protección Social de San José y la Federación de Trabajadores de la Salud en el año 1971. Y por haberse incoado dentro del plazo establecido en el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, Nº 6815, dicha gestión fue conocida en Asamblea de Procuradores, en sesión número IV-2007, celebrada el día 30 de octubre de este año, en la que se acordó, en términos generales, ratificar aquel dictamen, con expresa indicación de que “no se entra a conocer la reconsideración de los dictámenes números C-112-1999, C-233-1999 y C-101-2002”. (Dictamen C-382-2007, de 31 de octubre de 2007).

Por último, en atención a una consulta formulada por la Auditoría Interna de la JPS, en torno a la fecha en que debe considerarse que perdió vigencia la Convención Colectiva suscrita por esa entidad en el año de 1971 y la posibilidad de aplicar el pago que, por concepto de auxilio de cesantía, aquel instrumento colectivo preveía, para todos aquellos empleados que tenían una relación laboral con la JPS a la fecha en que se dio por fenecido tal instrumento, confirmando lo sostenido en los dictámenes C-486-2006 y C-382-2007, op. cit., fuimos nuevamente contundentes y reafirmamos que: “(…) no resulta trascendente la fecha en que efectivamente pueda considerarse fenecida la convención colectiva suscrita en el año 1971.  En efecto, al ser el auxilio de cesantía una expectativa de derecho, necesariamente deberá recurrirse a la normativa vigente en el momento en que se realiza el cese en la relación laboral, a efectos de determinar el derecho que corresponde al trabajador.  De esta manera, los trabajadores actuales de la Junta de Protección Social no pueden generar derechos adquiridos en torno al pago del auxilio de cesantía de la Convención Colectiva de 1971, pues sus relaciones de empleo aún no han fenecido, y por lo tanto, el derecho al pago del auxilio de cesantía tampoco ha surgido.” (Dictamen C-392-2007, de 6 de noviembre de 2007).

Por lo hasta aquí expuesto, la duda nuevamente formulada por las autoridades de la JPS no resulta razonable, pues las contundentes y sólidas argumentaciones jurídicas contenidas en nuestra jurisprudencia administrativa, resultan ser, con claridad meridiana, criterios racionales de convicción suficientes en sí mismos para disipar cualquier incertidumbre al respecto; en especial lo reafirmado en los dictámenes C-101-2002 y C-155-2002, op. cit., en el sentido de que “no existe fundamento jurídico alguno para tener por incorporadas en los "(…) contratos de trabajo" del personal de la Junta de Protección Social las cláusulas normativas contenidas en el convenio colectivo de trabajo que estuvo allí vigente.”  y que “(…) ya la Procuraduría definió, con carácter vinculante para esa Junta, que no pueden existir derechos derivados del convenio de repetida cita.”, respectivamente; máxime cuando nos enteramos que, por ejemplo, en el  Acuerdo n.º JD-734, artículo V), inciso 2) de la sesión ordinaria 28-2017 del 31 de julio de 2017, la Junta Directiva de la JPS, rechaza un recurso de revisión acerca de una supuesta diferencia en la liquidación de prestaciones legales de un ex empleado, basándose en que sobre el tema se hizo una consulta a la Procuraduría General de la República (PGR), que emitió el pronunciamiento C-101-2002 del 17 de abril de 2002, en el que concluyó que no existe fundamento jurídico alguno para tener por incorporadas en los contratos de trabajo del personal de la JPS las cláusulas normativas contenidas en la Convención Colectiva denominada SATIS. Y que posteriormente, la PGR amplió dicho dictamen y emitió el C-155-2002 del 14 de junio de 2002, en el que definió con carácter vinculante para la JPS que no pueden existir derechos derivados del convenio SATIS, ya que no se pueden aplicar cláusulas de un instrumento anulado. Aspecto este último, dado a relucir en una sentencia reciente en la que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia determina, de forma concluyente, que el acuerdo tomado por la Junta Directiva de la JPS, en el artículo IV), inciso 2), punto b) del Acta 34-2000, de la Sesión celebrada el 26 de setiembre de 2000, mediante el cual se ordena incorporar las cláusulas normativas del Convenio denominado SATIS y su ampliación de 1976, a los contratos individuales de trabajo, no constituye, de ningún modo, un acto declaratorio de derechos subjetivos (Resolución No. 2019-001248 de las 09:45 hrs. del 17 de julio de 2019, Sala Segunda, expediente judicial 17-001366-1178-LA)[5].

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que no existe fundamento jurídico para tener por incorporadas en los contratos individuales de trabajo de la Junta de Protección Social las cláusulas normativas contenidas en el Convenio Colectivo denominado SATIS.

Por la forma en que está siendo resuelta esta consulta, por innecesario, prescindimos de referirnos a la interrogante formulada en pregunta enumerada como b).

Queda así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

                                                                        Área de la Función Pública

LGBH/sgg