C-053-94

San José, 7 de abril de 1994

Señor

Lic. Carlos Muñoz Vega

Ministro

Ministerio de Hacienda

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a la petición formulada mediante su atento oficio Nº DM-011-94, del 7 de enero del presente año, en el cual se solicita reconsiderar de oficio el pronunciamiento Nº C- 182-91 de esta Procuraduría o, más bien, una aclaración del mismo "que nos permita, a tenor del ordenamiento jurídico, tener por bien distribuida, a través del respectivo reglamento autónomo, la competencia que el artículo 160 del Código Tributario ha establecido a favor de las oficinas que controlan ingresos o créditos a favor del Poder Central y así poder hacer efectiva la regionalización y el cierre de las brechas en la recaudación".

La consulta que fundamentó el indicado pronunciamiento Nº C- 182-91 se limitaba a si las certificaciones de adeudo a que se refiere dicho numeral del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, podían expedirse indistintamente con las firmas tanto del Director como de la Subdirectora de la Tributación Directa, a lo cual se dio respuesta negativa. Toda vez que en esta oportunidad el asunto a dictaminar de manera evidente reviste una mayor amplitud, esta Procuraduría consideró que no estábamos en presencia de una petición de reconsideración de oficio o de simple aclaración del citado pronunciamiento, sino ante una consulta independiente. En razón de ello y en acato a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante oficio Nº PA-002 del 21 de enero del año en curso se le solicitó al señor Ministro de Hacienda remitir el pronunciamiento formal respectivo del Departamento Legal de su Despacho. Dicho requerimiento fue atendido mediante oficio Nº DJH- 433-94, recibido el pasado día 7 de marzo, lo que nos ha permitido conocer el criterio correspondiente de su Directora Jurídica, expresado en el documento numerado DJH-1623-93, del 21 de setiembre de 1993. En éste último se arriba a la siguiente conclusión que, como se verá, en lo esencial compartimos:

"... la delegación vía resolución en buena técnica jurídica no es la más recomendada, para delegar la competencia en las Administraciones Regionales de la certificación de adeudo; sino que debe realizarse a través de una norma de igual naturaleza (otra Ley); a la que crea la competencia, donde se indique que el Director [General de la Tributación Directa] puede delegar su competencia en esas oficinas y para ello es necesario la reforma del artículo 160 del Código Tributario ...".

I. LA POTESTAD OTORGADA POR EL ARTICULO 160 DEL CODIGO TRIBUTARIO. IMPORTANCIA DE DETERMINAR SU ORGANO TITULAR:

El numeral 160 del referido Código, en lo conducente, establece: "Créditos insolutos y emisión de certificaciones. Las oficinas que controlen ingresos o créditos a favor del Poder Central de la naturaleza indicada en el artículo 157 de este Código, dentro de los tres meses siguientes a la expiración del término legal de pago, deben preparar las certificaciones de los pendiente de cobro y ordenar, en su caso, el retiro de los respectivos recibos de los Bancos y demás oficinas recaudadoras ... Las certificaciones de adeudo expedidas por las oficinas que indica este artículo, tienen el carácter de título ejecutivo suficiente para iniciar el cobro judicial".

Es esencial, en el marco de la presente consulta y en relación con la Tributación Directa, determinar quién es el titular de dicha potestad certificante. Concretamente, si la misma está legalmente atribuida a la Dirección General, como complejo orgánico, o específicamente a su Director. Lo anterior, por cuanto en la primera hipótesis nada impediría que, en virtud de reglamento autónomo de organización o simple disposición del jerarca, se distribuya internamente la competencia, asignando la potestad correspondiente a órganos específicos de esa Dirección, sin que en tal evento se esté produciendo transferencia competencial alguna (artículos 59 y 62 de la Ley General de la Administración Pública).

Por el contrario, si hemos de entender que por mandato legal dicha potestad reside exclusivamente en la órbita competencial del Director General, el traslado de competencias estaría proscrito y cualquier acto de delegación sería ilegal, salvo que se promulgue una norma de igual rango que lo autorice.

Sobre esta última afirmación, es menester recordar que la potestad de emitir este tipo de certificaciones constituye, como bien lo dijo esta Procuraduría en el citado dictamen, una "típica potestad de imperio" (*) que, además, eventualmente integra el ámbito de competencias externas de    un determinado órgano administrativo. Sobre este tipo de potestades, dispone la Ley General de la Administración Pública que la competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de las mismas (artículo 59). Su numeral 85, por otra parte, literalmente dispone:

"1. Toda transferencia de competencias externas de un órgano a otro o de un servidor público a otro, tendrá que ser autorizada por una norma expresa, salvo casos de urgencia.

2. *En toda hipótesis, la norma que autoriza la transferencia deberá tener rango igual o superior a la que crea la competencia transferida* ..." ((*)el subrayado no es del original).

Esta norma rige, en general, para los cambios de competencia, por lo que lógicamente queda incluido el instituto de la delegación (**).

La disposición que nos ocupa es, por otra parte, el corolario del principio de intransmisibilidad e irrenunciabilidad de las potestades de imperio y su ejercicio. Al respecto, apunta con agudeza José Antonio García-Trevijano Fos:

"Como quiera que la competencia es inderogable, la delegación es, en principio, excepcional, y de aquí que únicamente sea posible la delegación si lo autorizan las Leyes (es discutible si esta autorización puede proceder del Poder reglamentario).

Tal y como venimos estudiando la competencia alternativa, la delegación no es sino un ejemplo de competencia alternativa condicionada por la voluntad del delegante autorizado por la Ley: delegante y delegado tienen in abstracto la misma competencia; pero la de este último entra en juego tan sólo cuando el primero emane una manifestación volitiva. La legitimación de la delegación, por tanto, proviene de la Ley y del acto del delegante. De aquí que se haya dicho que, en definitiva, la delegación es similar a la autorización, ya que el delegante remueve un obstáculo para que el delegado pueda realizar la competencia que ya en abstracto le reconoce la Ley" ("Tratado de Derecho Administrativo", tomo II, volumen I, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1971, p. 401).

Finalmente, existe una razón adicional para considerar prohibida la delegación de la función certificante en las Administraciones Regionales de la Tributación Directa, siempre partiendo del supuesto que la potestad respectiva corresponde exclusivamente a su Director General. De conformidad con lo señalado en el numeral 90, inciso d), de la Ley General de la Administración Pública, un límite propio de la delegaciones que no podrá hacerse "sino entre órganos de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función". Con respecto a este límite, se afirma lo siguiente:

"El precepto es lógico. No obstante, le hace perder a la delegación un papel importante que puede jugar en el campo de la desconcentración, cuando por su intermedio se desplazan competencias hacia autoridades locales. Como se verá en el caso colombiano, al menos, la delegación es un mecanismo útil que permite irrigar competencias hacia la periferia y en distintas escalas regionales. Una política de desconcentración, empleando el canal de la delegación, puede ser el anticipo de una política más firme de descentralización, en cuanto ambienta esa traslación de poderes" (Jaime Vidal Perdomo, op. cit., p. 151).

II. LA POTESTAD CERTIFICANTE COMO FUNCION PROPIA DEL DIRECTOR GENERAL DE TRIBUTACION DIRECTA:

La función certificante es aquella "desarrollada por el Estado de forma exclusiva o por entidades públicas o paraestatales e incluso personas físicas por su concesión, que tiene por objeto la acreditación de la verdad, real o formal, de hechos, conductas o relaciones, en intervenciones de las relaciones jurídicas individuales, o en intervenciones jurídico-públicas, por razones de seguridad jurídica e interés general" (José Esteban Martínez Jiménez, "La función certificante del Estado", Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p. 21). El acto de certificación "es una declaración de conocimiento con la finalidad de asegurar la verdad de lo que en él se contenga y que la Administración conoce. La Administración, para emitir estos actos, constituye unos datos que, por razones de seguridad jurídica e interés general, va a declarar son ciertos. Esta declaración la realiza mediante un acto administrativo de certificación en el que manifiesta ser verdad (real o formal) aquello que conoce y es objeto de dicho acto" (ibid., p. 97).

Ciertamente, el acto de certificación se verifica en ejercicio de una potestad conservativa, que son aquellas que, en oposición a las innovativas, "se ordenan a conservar, tutelar, realizar situaciones jurídicas preexistentes, sin modificarlas o extinguirlas" (Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, "Curso de Derecho Administrativo", tomo I, Madrid, Civitas, 1975, p. 259). Dicho acto de certificación, entonces, no innova sino simplemente refrenda hechos o actos que preexisten, pero que sin ese refrendo son dubitables: "Todo acto de certificación se limita, por naturaleza, a investir de un alto grado de certeza su contenido, lo cual, y ya en cuanto a su posible utilización por el poder judicial, le otorga igualmente un alto valor probatorio" (José Esteban Martínez Jiménez, op. cit., p. 98).

En relación con este último aserto, cabe resaltar que las certificaciones de adeudo tributario, al igual que las contempladas en el numeral 210 de la Ley General de Administración Pública, no sólo gozan de ese valor probatorio privilegiado ante estrados judiciales de los hechos constatados, sino que en sí mismas son base suficiente para iniciar acción ejecutiva contra el administrado. De ahí que, con claridad meridiana, puedan conceptualizarse como la manifestación de actos decisorios externos, que traducen la majestad imperial del Estado; por lo cual, resulta más que prudente reservar su titularidad al jerarca correspondiente, tal y como expresamente lo contempla la mencionada disposición de la Ley General de la Administración Pública.

Los órganos externos en cualquier organización administrativa, son aquellos que, a diferencia de los internos, "manifiestan y declaran la voluntad, el conocimiento o el juicio de la organización a los terceros" (José Antonio García-Trevijano Fos, op. cit., p. 226). Indudablemente, tiene tal carácter el jerarca correspondiente y, en las hipótesis en que coexista con otros órganos de la misma naturaleza, los actos de éstos últimos son plenamente recurribles ante aquél, salvo norma en contrario o desconcentración operada por ley o reglamento (artículos 83 y 106 de la Ley General de la Administración Pública). Es decir, en principio los actos decisorios externos corresponden al jerarca, bien por provenir directamente de él, bien por ser recurribles ante el mismo.

Coherentemente con lo expuesto y dado que la emisión de certificaciones de adeudo tributario es un acto definitivo que causa estado, debe entenderse legalmente reservada a la órbita competencial del jerarca. No cabiendo, entonces, contra este tipo de acto impugnación alguna en sede administrativa, la expedición de esos documentos públicos es del exclusivo resorte del jerarca respectivo que, en el caso que nos ocupa, es el Director General de Tributación Directa. Así ha de entenderse, para no desnaturalizar la estructuración jerárquica de la organización administrativa correspondiente.

En abono a las anteriores conclusiones, téngase en cuenta que el artículo 65 de la Ley General de la Administración Público establece, en su párrafo segundo, lo siguiente:

"La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario".

Dicho órgano, en la especie, no puede ser otro que el Director General de la Tributación Directa. Como jerarca de esa administración tributaria, es el órgano que tiene funciones de decisión en relación con lo certificado, es decir, el adeudo tributario. Al respecto, recuérdese que en los procedimientos que, en general, se desarrollan ante esa administración, incluyendo aquellos enderezados a fijar en concreto la existencia y cuantía de un crédito tributario, el acto final procede directamente de dicho Director o es recurrible ante él, sin perjuicio de los controles de jerarquía impropia que puedan caber en determinados supuestos (así, por ejemplo, la intervención del Tribunal Fiscal Administrativo que prevén los artículos 149 y siguientes del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).

III. CONCLUSIONES:

Viene de todo lo expuesto que la potestad de emitir certificaciones de adeudo tributario a que se refiere el numeral 160 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de manera específica está legalmente encargada a los jerarcas de las distintas administraciones tributarias que, en el caso que nos ocupa, lo es el Director General de Tributación Directa.

En tal virtud y con aplicación de lo dispuesto en los artículos 85 y 90 de la Ley General de la Administración Pública, dicha potestad no puede ser delegada ni, en general, transferida en favor de órganos inferiores de la Dirección General de Tributación Directa, incluyendo a las denominadas "Administraciones Regionales", por no existir norma de rango legal que así lo autorice. Lo anterior, sin perjuicio de una eventual delegación en el Subdirector General de la Tributación Directa, autorizada por el párrafo primero del numeral 89 iusibid.

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Del señor Ministro de Hacienda, atentamente se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

LAS.e

cc: Archivo

(*) "No existe la menor duda de nuestra parte en que la atribución conferida por el artículo 160 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios constituye una típica potestad de imperio, pues incide de modo directo e inmediato en la esfera de derechos subjetivos de los administrados --para este caso, los contribuyentes-- al imponerles del [sic] pago de un adeudo por créditos insolutos de impuestos a su cargo"

(loc. cit.).

(**) Jaime Vidal Perdomo, en su texto, "La delegación en el Derecho Público" (en: Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, San José, Colegio de Abogados -Asociación Costarricense de Derecho Público, 1982, p. 141) y al analizar la incidencia de esta disposición en el instituto de la delegación, comenta: "Como ya se advirtió, toda transferencia de competencia debe ser autorizada por norma expresa. Se trata del ejercicio de una función pública y por esto el titular de la competencia no puede trasladarla a voluntad.. la competencia no es como la camisa, que se puede quitar y poner a gusto del sujeto. Así lo exije [sic] el art. 85 de la Ley General, salvando los casos de urgencia; aplicando también el aforismo jurídico de que las cosas se deshacen como se hacen, precisa en el parágrafo 2, que la norma que autoriza la transferencia debe tener rango igual o superior a aquella que crea la competencia transportada...".