04 de noviembre de 2019

C-320-2019

 

 

Señor

Gilberto Monge Pizarro

Alcalde Municipal

Municipalidad de Mora

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio no. AMM-693-2018 de 12 de diciembre de 2018, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿En ausencia de una Asociación de Desarrollo Integral en territorio indígena, es la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas el ente con representación legal de la reserva indígena?

2. ¿Es la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas ante la ausencia de la Asociación de Desarrollo Integral en el territorio indígena, el encargado de dar el visto bueno de las segregaciones por indígenas y no indígenas?

3. ¿Ante la ausencia de la Asociación de Desarrollo Integral en el territorio indígena a que entidad le corresponde otorgar el título de posesión de propiedad dentro de la reserva indígena?

4. ¿Cuáles derechos adquiridos, tiene la persona no indígena que sea propietario o poseedor de buena fe dentro de las reservas indígenas?”

 

I. Sobre lo consultado.

 

La Ley de Creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (no. 5251 de 11 de julio de 1973), creó esa Comisión (en adelante, CONAI) como un ente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con el fin de materializar la colaboración del Estado a las comunidades indígenas. 

 

Los objetivos de esa entidad se encuentran establecidos en el artículo 4° de dicha Ley:

“Artículo 4º.- Son objetivos fundamentales de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas:

a) Promover el mejoramiento social, económico y cultural de la población indígena con miras a elevar sus condiciones de vida y a integrar las comunidades aborígenes al proceso de desarrollo;

b) Servir de instrumento de coordinación entre las distintas instituciones públicas obligadas a la ejecución de obras y a la prestación de servicios en beneficio de las comunidades indígenas;

c) Promover la investigación científica del modo de vida de los grupos indígenas, con el propósito de lograr el más cabal conocimiento de éstos, y fundamentar así la orientación de los programas tendientes a su bienestar, para poder valorar objetivamente nuestras tradiciones culturales autóctonas;

d) Fomentar la divulgación de los asuntos indigenistas a fin de crear conciencia sobre éstos, y así poder estimular el interés por el estudio de su cultura, en especial lo referente a las lenguas indígenas, cuyo uso y estudio serán activamente promovidos;

e) Velar por el respeto a los derechos de las minorías indígenas, estimulando la acción del Estado a fin de garantizar al indio la propiedad individual y colectiva de la tierra; el uso oportuno de crédito; mercadeo adecuado de la producción y asistencia técnica eficiente;

f) Velar por el cumplimiento de cualquier disposición legal actual o futura para la protección del patrimonio cultural indígena, colaborando con las instituciones encargadas de estos aspectos;

g) Orientar, estimular y coordinar la colaboración de la iniciativa privada en las labores de mejoramiento social, económico y cultural de la población aborigen;

h) Promover mediante el desarrollo de adiestramiento una mayor capacitación de quienes ejercen profesiones o cargos en las zonas habitadas por los indígenas;

i) Organizar en las distintas comunidades indígenas cooperativas agrarias, proporcionándoles educación agrícola, ayuda técnica y financiación adecuada;

j) Establecer centros de salud con personal bien adiestrado, procurando capacitar elementos de las diferentes zonas habitadas por los indígenas para que puedan ejercer estas funciones en el futuro;

k) Crear consejos locales de administración para resolver en principio los múltiples problemas de las localidades indígenas; y

l) Servir de órgano oficial de enlace con el Instituto Indigenista Interamericano y con las demás agencias internacionales que laboren en este campo.

 Por su parte, en la Ley Indígena (no. 6172 de 16 de noviembre de 1977), también se hace referencia a la CONAI, disponiéndose que le corresponde asumir la coordinación y asesoría de las estructuras de organización de las comunidades indígenas. Concretamente, el artículo 4° establece:

 

“Artículo 4º.- Las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República quelos rijan, bajo la coordinación y asesoría de CONAI.

La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad, administrada por un Consejo directivo representante de toda la población; del consejo principal dependerán comités auxiliares si la extensión geográfica lo amerita.”

 

Como se desprende de las normas transcritas, los objetivos de la CONAI están claramente definidos y su accionar se circunscribe a cumplir una función de coordinación y asesoría y a ser el canal de comunicación entre las reservas indígenas y el Estado.

 

Sobre esa Comisión, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente: 

 

“V.- Naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.

(…)

es una institución de derecho público con personería jurídica y patrimonio propio (artículo 1); el artículo 4 señala los objetivos de la Comisión, que consisten en la promoción de la condición del indígena; adicionalmente se le otorga la función de coordinar con instituciones públicas encargadas de ejecutar obras y prestar servicios a las comunidades indígenas, la de velar por el respeto de los derechos de las minorías indígenas y el carácter de Órgano oficial de enlace con el Instituto Indigenista Interamericano y otras agencias internacionales que colaboren en el campo. Se trata de una entidad gubernativa, que si bien es integrada exclusivamente por indígenas (en virtud de lo resuelto por la mayoría de esta Sala en sentencia 2003-03485 de las catorce horas siete minutos del dos de mayo del dos mil tres) es más bien la llamada a canalizar la acción del Estado a favor de los pueblos y comunidades indígenas.… Esa función de coordinación y asesoría jamás puede entenderse como sustitutiva de la voluntad de los diversos pueblos o comunidades indígenas, que son los que directamente han de velar por sus intereses por constituir el gobierno local y además por ser los propietarios de sus tierras. Al respecto, señala el artículo 2 de la Ley Indígena: «Artículo 2.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales. Declárese propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley...»

De esa norma se infiere que las comunidades indígenas no son entidades estatales y, por ende, no pueden ser sustituidas por éstas y además que son las comunidades las propietarias de las reservas indígenas y no las entidades estatales. La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas es una entidad estatal y no puede ser considerada en modo alguno como propietaria de las reservas indígenas.  En la sentencia número 1997-03515 de las quince horas doce minutos del veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y siete, se señaló, que CONAI es: «...una institución pública que tiene por objeto establecerse como el foro de discusión e iniciativas de los asuntos indígenas en el país, y el lugar de interacción entre nuestras instituciones y los representantes indígenas... es el canal instituido por ley para lograr los fines estipulados en el artículo 4 de la Ley No. 5251, entre los cuales está la de elevar los niveles de vida y de desarrollo de los indígenas, ser un instrumento de coordinación entre las distintas instituciones públicas, promover las investigaciones científicas, concienciar sobre la existencia de los indígenas, velar por el respeto de los derechos de las minorías indígenas, organizar actividades productivas como cooperativas agrícolas, así como servir de enlace oficial con agencias internacionales.»  (Voto no. 6856–2005 de las 10 horas con 2 minutos de 1° de junio de 2005. Lo resaltado no corresponde al original.)

 

De la misma manera, esta Procuraduría General, en reiterados pronunciamientos, ha dicho:

“Sobre el tema que estamos estudiando, en el dictamen C-030-83 de 08 de febrero de 1993, concluimos que CONAI es un ente del sector descentralizado y, además que, tanto la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas como entidad del sector descentralizado, así como otras de este, quedan sujetas al contenido de las directrices que emita el Poder Ejecutivo, con fundamento en lo que disponen los artículos 26, inciso b); 27.1 y 99 de la Ley General de la Administración Pública, número 6227 del 2 de mayo de 1978. Por su parte…, con fundamento en la Ley No. 5251, la CONAI no es una asociación o corporación indígena sino un ente público menor, que forma parte de la administración descentralizada, mediante el cual el Estado promueve la causa indígena y coordina las acciones y programas que, orientados en ese sentido, desarrollan otras instituciones del sector público. (Dictámenes nos. C-328-2006 de 17 de agosto de 2006 y C-030-83 de 8 de febrero de 1983).

 

Con base en todo lo anterior, no cabe duda de que la CONAI, como ente descentralizado del Estado y en atención al principio de legalidad, debe atenerse a las normas para las cuales fue creada. Y, en ese entendido, solo resulta competente para atender las funciones y objetivos que por ley le han sido asignados.

 

Y es que, de conformidad con el principio de legalidad, dispuesto en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978) la Administración solo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico, y, por tanto, le está vedado asumir competencias que no le hayan sido asignadas. (Véase al respecto el dictamen no. 328-2006 antes citado).

 

Por lo tanto, la CONAI, como ente coordinador y asesor de los asuntos indígenas no puede rebasar ese ámbito de acción y asumir las funciones de organización propias de cada comunidad indígena.

 

La forma de organización que normativamente se ha dispuesto para que las comunidades o reservas indígenas puedan adquirir derechos y obligaciones, son las Asociaciones de Desarrollo Comunal, de conformidad con el artículo 4° de la Ley Indígena, en relación con el artículo 3° del Reglamento de la Ley Indígena (Decreto Ejecutivo no. 8487 de 26 de abril de 1978) y el artículo 2 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (no. 3859 de 07 de abril de 1969) y el artículo 1° del Decreto que establece la representación legal de las comunidades indígenas por las asociaciones desarrollo y como gobierno local (Decreto Ejecutivo no. 13568-C-G de 30 de abril de 1982). (Véase en este sentido, el Dictamen no. C-246-88 de 14 de diciembre de 1988).

 

El artículo 1° del Decreto 13568 dispone que:

“ARTÍCULO 1.- Las Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de éstas.”

Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que ese tipo de asociación es la que más se adecúa a la forma organizativa de las comunidades indígenas:

 

IX.- (…), es la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (N° 3859), la que regula las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena que se impugna, no ha hecho más que concretar el tipo de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en la Ley Indígena que le sirve de marco, lo que además, se ajusta al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en tanto materializa la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una organización jurídica acorde a sus tradiciones, que les permita el ejercicio de los derechos y obligaciones que la ley les reconoce. No debe perderse de vista que las Asociaciones de Desarrollo Comunal -más que ninguna otra figura jurídica- es la que más se asemeja a naturaleza comunitaria de la organización tradicional indígena.” (Voto no. 2002-02623 de las 14 horas 41 minutos de 13 de marzo de 2002).

 

De esta manera, tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, “las Asociaciones de Desarrollo de las reservas indígenas son fundamentalmente las personas jurídicas que van a representar los intereses de los indígenas.” (Dictamen no. C-045-2000 de 09 de marzo de 2000) y, por tanto, respondiendo a las preguntas planteadas, cuando en una comunidad indígena no se haya constituido una asociación de desarrollo en los términos expuestos, la CONAI no puede sustituirla y asumir ninguna de las funciones que le corresponden a aquella.

 

            Debe reiterarse que la participación de la CONAI en las reservas indígenas, se encuentra limitada a lo que disponen los artículos 4° de la Ley Indígena y 4° de la Ley de Creación del CONAI, y, por ello no puede fungir como asociación de desarrollo ni ejercer ninguna función propia de aquella.

 

Aceptar lo contrario implicaría una violación al principio de legalidad, al no existir una norma habilitante en el ordenamiento jurídico que le otorgue ese tipo de competencias a la CONAI.

 

            En los casos en los que no exista una asociación de desarrollo en una comunidad indígena, lo que sí puede hacer la CONAI, en ejercicio de sus funciones de coordinación y asesoría, es apoyar y asesorar a la comunidad indígena respectiva para que conforme la asociación de desarrollo según los requisitos y trámites dispuestos al efecto.

Finalmente, en relación con el tema de los derechos de los no indígenas en los territorios comprendidos dentro de las áreas de las reservas, debe tenerse en cuenta que de conformidad con los artículos 1° y 3° de la Ley Indígena, las reservas indígenas son los territorios de propiedad privada habitados por pueblos indígenas, es decir, por personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad.

            Con el fin de otorgar a dichos grupos un ámbito territorial suficiente y seguro que les permita el libre ejercicio de sus actividades culturales y tradiciones ancestrales, esa Ley reconoce -en los artículos 2° y 3°- que las reservas indígenas son territorios inalienables e imprescriptibles, no transferibles y de propiedad exclusiva de las comunidades indígenas, por lo que deben inscribirse a su nombre en el Registro Público.

 

            Esa propiedad exclusiva implica que los indígenas solo puedan negociar sus tierras con otros indígenas y que todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas a favor de no indígenas, son absolutamente nulos.

 

            Según lo dispuesto en el artículo 5° de esa misma Ley, para la conformación de las reservas es necesario que el Instituto de Tierras y Colonización –hoy Instituto de Desarrollo Rural (INDER)- reubique a las personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe que se encuentren dentro del territorio indígena. En caso de que la reubicación no sea posible o no sea aceptada por los propietarios o poseedores no indígenas, el INDER debe expropiarlos o indemnizarlos de conformidad con la Ley de Expropiaciones y en coordinación con CONAI.

Al respecto, la Procuraduría se ha pronunciado en otras ocasiones, disponiendo que:

“El artículo 5 de la ley indígena establece dos casos en los cuales es posible gestionar la reubicación o bien la expropiación: el de los propietarios y el de los poseedores de buena fe; en este último caso, ya sea en tierras pertenecientes al IDA o no, que hayan adquirido su derecho de propiedad o posesión con anterioridad a la creación de la respectiva reserva. En estos supuestos, el IDA deberá reubicar a los propietarios o poseedores a que se refiere el primer párrafo del artículo 5 citado, o en coordinación con la CONAI, efectuar los trámites de expropiación e indemnización correspondientes.

El traspaso de las tierras comprendidas en las reservas a favor de las comunidades indígenas, puede hacerse sin perjuicio de los derechos de los propietarios o poseedores de buena fe a que hace referencia el primer párrafo del artículo 5 de la ley indígena. Es decir, que en relación con los inmuebles de quienes son propietarios, su inscripción a favor de las comunidades indígenas sólo puede darse una vez reubicados, o en el momento en que así lo disponga la ley de expropiaciones vigente, si es del caso proceder a la respectiva expropiación.

(…)

Ahora bien, en aquellos casos de personas no indígenas que hayan ingresado a las reservas con posterioridad a su declaratoria [viii], lo procedente es desalojarlos "de inmediato" sin pago de indemnización. Nótese que la ley es clara cuando dispone que las reservas son exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, con lo cual no admiten la permanencia de personas que no cumplan con esa condición. Además de que como se dijo líneas atrás, todo traspaso o negociación de tierras entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo (art. 3 ibídem).” (Dictamen no. C-395-2003 de 16 de diciembre de 2003. En igual sentido véase el dictamen no. C-356-2015 de 18 de diciembre de 2015).

En consecuencia, quienes sean propietarios o poseedores de buena fe, que hayan adquirido sus derechos antes de la creación de la reserva indígena correspondiente, únicamente tienen derecho a ser reubicados o expropiados en los términos expuestos. De ahí que:

“Si aún hoy en día existen personas no indígenas dentro de las reservas, éstas deben ser reubicadas, expropiadas, indemnizadas o desalojadas, según su condición jurídica, pero el simple hecho de habitar las reservas no les da derecho, de ningún modo, de formar parte de las Asociaciones de Desarrollo indígenas.

Tal posibilidad sería permitir que personas ajenas a las instituciones, costumbres e identidad indígenas puedan decidir sobre esas comunidades, lo que podría llevar incluso a tomar acuerdos contra los mismos indígenas y sus derechos.” (Dictamen no. C-045-2000 de 9 de marzo de 2000).

           

           

            II. Conclusiones.

 

            De conformidad con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

 

            1. Los objetivos de la CONAI están claramente definidos y su accionar se circunscribe a cumplir una función de coordinación y asesoría y a ser el canal de comunicación entre las reservas indígenas y el Estado. En atención al principio de legalidad, esa Comisión no puede rebasar ese ámbito de acción y asumir las funciones de organización propias de cada comunidad indígena.

            2. La forma de organización que normativamente se ha dispuesto para que las comunidades o reservas indígenas sean representadas y puedan adquirir derechos y obligaciones son las asociaciones de desarrollo comunal. Cuando en una comunidad indígena no se haya constituido una asociación de desarrollo, la CONAI no puede sustituirla y asumir ninguna de las funciones que le corresponden a aquella.

            Aceptar lo contrario implicaría una violación al principio de legalidad, al no existir una norma habilitante en el ordenamiento jurídico que le otorgue ese tipo de competencias a la CONAI.

            3. En esos casos, lo que sí puede hacer la CONAI, en ejercicio de sus funciones de coordinación y asesoría, es apoyar y asesorar a la comunidad indígena respectiva para que conforme la asociación de desarrollo según los requisitos y trámites dispuestos al efecto.

            4. Las reservas indígenas son territorios inalienables e imprescriptibles, no transferibles y de propiedad exclusiva de las comunidades indígenas, por lo que deben inscribirse a su nombre en el Registro Público. Esa propiedad exclusiva implica que los indígenas solo puedan negociar sus tierras con otros indígenas y que todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas a favor de no indígenas, son absolutamente nulos.

            Quienes sean propietarios o poseedores de buena fe, que hayan adquirido sus derechos antes de la creación de la reserva indígena correspondiente, únicamente tienen derecho a ser reubicados o expropiados en los términos dispuestos en la Ley.

            De Usted, atentamente,

 

 

                       

Elizabeth León Rodríguez                           Sandra Paola Ross Varela

Procuradora                                                 Abogada      

 

 

C/:

Gabriela Gutiérrez Villanueva

Directora Ejecutiva

Comisión Nacional de Asuntos Indígenas