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Texto Opinión Jurídica 161
 
  Opinión Jurídica : 161 - J   del 12/12/2019   

12 de diciembre de 2019

OJ-161-2019


 


Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio  AL-CPAS-784-2019 de 31 de octubre de 2019.


 


            Mediante oficio AL-CPAS-784-2019 de 31 de octubre de 2019 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales para someter a nuestra consulta el proyecto de Ley N.° 21.578 “Reforma a la Ley del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada”


 


            Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).


 


            Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno  hacer las siguientes consideraciones:


 


 


A.                EN RELACION CON LA FINALIDAD DE LA ACREDITACIÓN UNIVERSITARIA.


 


            El artículo 13.3.c del Protocolo de San Salvador, Protocolo adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, y que ha sido ratificado por Costa Rica, ha establecido que el derecho fundamental a la educación comprende, como parte de su contenido esencial, un derecho a una educación superior accesible a todos. Este derecho también se encuentra previsto en el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948.


 


            Interpretando el artículo 13 del Protocolo de San Salvador de forma integrada y sistemática con el artículo 77 constitucional, se ha entendido, entonces, que la protección y tutela del derecho a la educación debe ser garantizado de tal forma que comprenda, de una manera continuada, todas las etapas de los ciclos educativos hasta la universitaria o superior. En este sentido, cabe citar el voto de la Sala Constitucional N.° 277-2004 de las 16:39 horas del 14 de enero de 2004:


 


“A partir de lo dispuesto, lo importante es resaltar cómo este Tribunal Constitucional se ha avocado a reconocer el derecho a la educación como un derecho fundamental sin discriminación alguna, y que este derecho debe ser procurado de una manera continuada desde las etapas preescolares hasta la universitaria, tal y como lo ordena el artículo 77 de la Constitución Política” (Ver también voto N.° 2104-2011 de las 16:39 horas del 14 de enero de 2004)


 


            No debe soslayarse la relevancia que tiene el derecho de acceso a la educación superior en  nuestro sistema constitucional. En las palabras del diputado Constituyente BAUDRIT SOLERA, uno de nuestros ideales constitucionales es lograr poner la educación universitaria al alcance de todas las personas. (Ver sesión de la Asamblea Constituyente de 3 de octubre de 1949)


 


            Tampoco puede obviarse que una de las razones esenciales para establecer que el Estado tiene el deber de formar profesionales docentes por medio de instituciones especiales y de las universidades públicas – artículo 86 constitucional –, ha sido procurar que la educación, en general, sea de calidad. (Ver sesión de la Asamblea Constituyente de 17 de agosto de 1949)


 


            El derecho a la calidad de la educación, en general,  ha sido reconocido por la Sala Constitucional en su voto N.° 11098-2000  de las 9:30 horas del 15 de diciembre de 2000, criterio reiterado por el voto N.° 6416-2012 de las 9:00 del 18 de mayo de 2012:


 


“Al asignar al sector "Educación" una dotación presupuestaria establecida constitucionalmente como un porcentaje del Producto Interno Bruto, el legislador investido de poder reformador buscó evitar que el Estado costarricense continuara dedicando a la enseñanza un porcentaje cada vez menor respecto de la producción interna, en detrimento del desarrollo nacional y del respeto al derecho de todo ser humano a recibir del Estado educación gratuita y de calidad.”


 


            Luego, es claro que nuestro Derecho Constitucional no solamente ha consagrado un derecho de acceso igualitario a la educación superior sino que desde la perspectiva de la Constitución, es indudable que parte esencial del contenido de ese derecho es que la educación superior, lo mismo que la educación impartida en los otros ciclos,  ha de ser de calidad.


 


            El deber de que el Estado procure la  educación de calidad en el nivel universitario no solamente comprende la oferta universitaria pública, sino también la educación superior privada. Al respecto, debe advertirse que, conforme el numeral 79 constitucional, el Estado tiene una potestad de inspección sobre la educación privada que le faculta; dentro del equilibrio que exigen los principios de razonabilidad y proporcionalidad y el respeto a la libertad de enseñanza; de requerir a los establecimientos privados que cumplan requisitos y garantías mínimos de currículo y excelencia académica. Al respecto, cabe citar, por su transcendencia la sentencia de la Sala Constitucional N.° 3550-1992 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992:


 


“Que el mismo equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando faculta y obliga al Estado, dentro de rigurosos límites de razonabilidad y proporcionalidad, a exigir a los establecimientos privados de enseñanza requisitos y garantías mínimos de curricullum y excelencia acadé mica, de ponderación y estabilidad en sus matrículas y cobros a los estudiantes, de una normal permanencia de éstos en los cursos y a lo largo de su carrera estudiantil, del respeto debido a sus derechos fundamentales, en general, y de otras condiciones igualmente necesarias para que el derecho a educarse no se vea truncado o gravemente amenazado; pero, eso sí, sin imponerles a los primeros fines ni contenidos rígidos ni invadir el campo razonable de su autonomía administrativa, económica, ideológica, académica y docente -recuérdese que no hay autonomía mayor que la de la libertad-;” (Ver también el voto N.° 7494-1997 de las 15:47 horas del 11 de noviembre de 1997)


 


            Ahora bien, es claro que la Constitución ha provisto al Legislador con un margen de discrecionalidad para determinar los medios a través de los cuales, procurará garantizar que la educación, incluyendo la superior privada,  sea de calidad. En ejercicio de ese margen de discrecionalidad, el Legislador debe ponderar que a la par del deber del Estado de garantizar el  derecho a la calidad en la educación superior, éste también debe garantizar la simetría de trato entre las universidades privadas y las públicas, amén de tutelar la libertad de enseñanza, que conlleva a su vez las libertades de fundar establecimientos privados de educación superior y de definir su propio currículo.


 


            En este sentido, debe denotarse que el Legislador ha previsto la acreditación de las  instituciones, facultades y carreras universitarias como uno de los instrumentos dirigidos a procurar la calidad de la educación universitaria.


 


            En este orden de ideas, debe indicarse, entonces, que la acreditación de la educación superior es un proceso evaluativo que tiene por objeto determinar si las facultades, escuelas y programas de una particular universidad, satisfacen los respectivos criterios y estándares de calidad previamente acordados o establecidos. (Ver: CALIDAD, EFICIENCIA Y EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. DE VRIES, WIETSE. RED DE INVESTIGADORES SOBRE LA EDUCACION SUPERIOR, MADRID, 2005. P. 195)


 


            También se puede afirmar que la acreditación pretende que al llevar a cabo la evaluación positiva de un programa o facultad; los procesos de educación superior que se realizan en ellas, puedan ser, entonces, reconocidos como fiables de acuerdo con una noción pre-existente de calidad. (Ver: EGIDO GALVEZ et alt. LA ACREDITACION COMO MECANISMO DE GARANTIA DE CALIDAD: TENDENCIAS EN EL ESPACIO EUROPEO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. Disponible en: http://revistas.uned.es/index.php/REEC/article/viewFile/7425/7093)


 


            En la literatura especializada, se ha comprendido que la acreditación de la educación universitaria tiene cuatro propósitos esenciales:


 


a.                  Evaluar la calidad de las instituciones y programas académicos de la educación superior,


 


b.                  Crear una cultura de mejoramiento continuo de la calidad de la educación universitaria,


 


c.                  Promover una cultura académica de evaluación y planificación institucionales,


 


d.                  Establecer criterios de calidad para las certificaciones profesionales. (Ver al respecto: HEGJI, ALEXANDRA, AN OVERVIEW OF ACCREDITATION OF HIGHER EDUCATION IN THE UNITED STATES, CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE, marzo 23, 2017)


 


 


            Junto con sus finalidades, deben destacarse, entonces, las características comunes que, por lo general, se atribuyen a los sistemas de acreditación de la educación superior, a saber: i) tienen por regla general un carácter voluntario, ii) deben ser  integrales, iii) Deben ser objetivos y transparentes, iv) La certificación de la acreditación de una particular institución,  es temporal pues está sujeta a un proceso de evaluación periódica, v) Debe ser un proceso confiable, y vi) Debe respetar la diversidad y  la libertad de enseñanza en la educación superior. (Ver: ROSARIO MUÑOZ et alt. ACREDITACION Y CERTIFICACION DE LA EDUCACION SUPERIOR. Universidad de Guadalajara, México, 2006, p. 135.)


 


            Luego, debe insistirse en el carácter voluntario del proceso de acreditación, el cual obedece a la necesidad de respetar la libertad de enseñanza de las universidades privadas y la autonomía institucional de las universidades públicas. Dicho de otra forma, el carácter voluntario de la acreditación tiene por finalidad establecer un balance apropiado entre la prosecución de la calidad de la educación y la garantía de la  libertad académica. (Ver ANH DANG,   CURBING INSTITUTIONAL AUTONOMY AND ACADEMIC FREEDOM IN THE NAME OF QUALITY ASSURANCE, INTERNATIONALISATION AND ACCOUNTABILITY IN EAST ASIA,  Coventry University, Reino Unido. Disponible en: https://www.coe.int/en/web/education/globalforum)


 


            En nuestro ordenamiento jurídico, y de acuerdo con el artículo 2 de  la Ley del Sistema Nacional de  Acreditación de la Educación Superior, N.° 8256 de 2 de mayo de 2002, la acreditación por finalidad el  identificar, con carácter oficial, las carreras y los programas universitarios que cumplan con  los requisitos de calidad que establezca aquel Sistema, para mejorar con ello la calidad de los programas y las carreras ofrecidas por las instituciones universitarias públicas y privadas, y garantizar públicamente la calidad de estos.


 


            Luego, debe notarse que, de conformidad con el numeral 5 de la misma Ley N. ° 8256, la acreditación es un proceso de carácter voluntario que pretende coadyuvar al logro de los principios de excelencia académica y al esfuerzo de las universidades públicas y privadas por mejorar la calidad de los planes, las carreras y los programas que ofrecen. (En este sentido, pueden verse las opiniones jurídicas OJ-83-2017 de 17 de julio de 2017 y OJ-123-2016 de 25 de octubre de 2016)


 


            Cabe advertir que con la promulgación de la Ley N.° 8798 de 16 de abril de 2010 – Ley de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior -, no solamente es posible acreditar facultades y programas, sino que cabe la posibilidad de acreditar instituciones de educación superior, lo mismo que establecimientos de educación parauniversitaria.


 


            En todo caso, debe insistirse en que, no obstante la relevancia que tiene el instituto de la acreditación como instrumento para procurar la calidad de la educación, el Legislador siempre conserva un buen margen de discrecionalidad para crear y establecer otros medios dirigidos igual a buscar la excelencia académica de las universidades privadas.


 


 


B.              UN PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECERÍA LA OBLIGATORIEDAD DE LA ACREDITACIÓN UNIVERSITARIA


 


            Ahora bien, el proyecto de Ley reformaría la Ley N.° 6693 de 27 de noviembre de 1981, y modificaría el régimen actual que regula la acreditación en relación con las universidades privadas– en que la acreditación, lo mismo que con las universidades públicas,  es un proceso voluntario –  para establecer, en su sustitución,  un sistema en que  la acreditación sería obligatoria. Concretamente, el proyecto de Ley  prescribiría que las universidades privadas tendrían la obligación de acreditarse, de tal manera que se hallarían en el deber de cumplir, específicamente, con la Norma Académica Nacional de Calidad.


 


En efecto, según se desprende de lo que sería eventualmente un nuevo artículo 5 de la Ley N.° 6693; que las universidades privadas, una vez autorizadas para funcionar por parte del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, adquirirían,  como parte del contenido de aquel acto autorizatorio,  la obligación  de cumplir con la Norma Académica Nacional de Calidad a satisfacción del Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior o de una agencia acreditadora. Luego, de acuerdo con el mismo artículo 5 una vez que el Consejo autorice una carrera relacionada con titulaciones en educación, derecho, salud, arquitectura e ingenierías, éstas deberán igual acreditarse. Esto en virtud también del respectivo contenido del acto autorizatorio.


 


            De otro extremo, el transitorio I del proyecto de Ley dispondría que las universidades privadas ya autorizadas para la fecha de la eventual promulgación de la Ley actualmente en discusión; habrían de iniciar el procedimiento de acreditación en un plazo máximo de un año después de que el Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior apruebe el nuevo manual de la Norma Académica Nacional de Calidad. El mismo transitorio I establecería que en el caso de universidades privadas autorizadas con posterioridad a la promulgación de la eventual reforma, éstas habrían de iniciar el procedimiento de acreditación en el plazo de un año después de la respectiva resolución del Consejo autorizando su funcionamiento. El Transitorio II establecería el plazo para acreditar las carreras de educación, derecho, salud, arquitectura e ingenierías. A saber, las carreras ya autorizadas tendrían un plazo de 10 años para acreditarse y aquellas que sean habilitadas en el futuro, tendrían un plazo de 5 años a partir de su autorización.


 


            Así las cosas, es evidente que la iniciativa de Ley modificaría el régimen actual que rige el funcionamiento de las universidades privadas– en que la acreditación es un proceso voluntario conforme el numeral 5.b de la Ley N.° 8256 de 2 de mayo de 2002 – y lo transformaría en un marco legal donde la acreditación sería más bien  obligatoria, so pena de sanción administrativa en el caso de que no se realice dicho proceso en el plazo máximo de Ley.


 


            En este sentido, debemos advertir que aunque es claro que, en procura de promover la calidad académica,    el Legislador tiene una cierta discrecionalidad de configuración para regular el régimen jurídico de la acreditación de la educación superior,  lo cierto es que dicha libertad del Legislador no es absoluta.


 


            Tal y como se acotó anteriormente, es indudable que el artículo 79 de la Constitución, le otorga al Estado una potestad fundamental de fiscalizar los centros de educación privada, lo cual comprende naturalmente la educación superior privada. Esta potestad comprende la  posibilidad de que el Estado, dentro de los límites de la razonabilidad y la proporcionalidad, exijan a los establecimientos privados de enseñanza, los requisitos y garantías mínimas necesarias para asegurar la excelencia y calidad académica, por tanto es claro que el Legislador puede válidamente regular el régimen de acreditación aplicable a las universidades privadas e incluso puede establecer medidas ponderadas para que dichas instituciones procuren la calidad académica.  


 


            No obstante, se ha de puntualizar que en ejercicio de la potestad que le otorga el artículo 79 constitucional -y particularmente en orden a legislar sobre la acreditación universitaria-, el Legislador se encuentra sujeto, en virtud del principio de razonabilidad,  al deber de respetar la igualdad, específicamente entre las universidades privadas y públicas. (En relación con la test de razonabilidad y la igualdad ver la sentencia de la Sala Constitucional Voto No. 732-01 de las 12:24 hrs. del 26 de enero de 2001)


 


            Al respecto,  llama la atención que, de acuerdo con el proyecto de Ley, la acreditación sería únicamente obligatoria para las universidades privadas y no así para las universidades públicas, respecto de las cuales continuaría teniendo un carácter voluntario.


 


            Es decir que el proyecto de Ley sometería a las universidades privadas a un trato que podría reputarse como discriminatorio en relación con las universidades públicas, pues colocaría una obligación de acreditarse exclusivamente sobre aquellas instituciones particulares,  cosa que no sería exigible, por el contrario, a las instituciones estatales. Al respecto, cabe insistir en lo dicho en la opinión jurídica OJ-123-2016 de 25 de octubre de 2016 en el sentido de que tal desigualdad podría eventualmente ser considerada como irrazonable y por tanto implicaría un quebranto constitucional:


 


Debe insistirse, entonces, en que el proyecto de Ley transformaría la acreditación en una institución obligatoria para las universidades privadas, so pena de perder la autorización en caso de no cumplirla en un plazo máximo de 5 años desde la autorización de la carrera. Esta disposición sería aplicable para las universidades privadas ya autorizadas que, a pesar de que podría continuar funcionando al entrar en vigencia la Ley, quedarían sujetas a la obligación de acreditarse por lo previsto en el transitorio VI. A este respecto, cabe dudar de la constitucionalidad de esta disposición, prevista en el artículo 85 en relación con el  transitorio VI, en el tanto supondría una desigualdad irrazonable respecto de las universidades públicas, para las cuales, la acreditación conservaría su carácter voluntario.


 


            En este sentido, debe acotarse  en que tal y como se subrayó en el voto de la Sala Constitucional N.° 6840-2015 de las 11:31 horas del 13 de mayo de 2015, la Constitución dispone que se otorgue a los centros de enseñanza superior universitaria, públicos o privados, un trato simétrico y paritario sin discriminaciones de ningún tipo. De allí que se pueda considerar que  imponer a las universidades privadas de una obligación de acreditarse que no sería exigible a las universidades públicas, sería presumiblemente contrario a la Constitución por violación al principio de igualdad:


 


Tal como ha quedado patente en los considerandos precedentes, el constituyente quiso otorgarle a los centros de enseñanza superior universitaria, públicos o privados, un trato simétrico y paritario sin discriminaciones de ningún tipo (artículo 79 constitucional). La norma del reglamento impugnada ofrece un trato dicriminatorio, por cuanto, para que una universidad privada pueda suscribir un convenio o acuerdo con la CCSS debe superar una serie de requisitos y condiciones que no le fueron impuestos, en su momento, a la Universidad de Costa Rica. En efecto, deben aportar un estudio de costos con los estudios técnicos respectivos y acreditar que en el mercado laboral hay una necesidad de un mayor número de especialistas. Lo anterior determina que, como un todo o considerado integralmente, el reglamento impugnado sea discriminatorio, por omisión, respecto de las universidades privadas que podrían estar en condiciones de ofrecer un posgrado en medicina.


 


            De otro extremo, cabe también indicar que el imponer la obligación de acreditarse, podría igualmente considerarse desproporcional en el tanto supondría una lesión seria y grave de la libertad de enseñanza de las universidades privadas. Sobre el contenido de la libertad académica de las universidades privadas, cabe citar el voto de la Sala Constitucional N.° 14750-2004 de las 15:04 horas del 22 de diciembre de 2003.


 


De este modo, es evidente que la educación privada, lejos de constituir un servicio público o una concesión otorgada por el Estado bajo determinados supuestos, es la manifestación de una libertad, sea la de crear y organizar instituciones de enseñanza con capacidad para decidir libremente su actividad académica y docente, administrativa y financiera, cultural y espiritual, sometidas tan sólo a la intervención necesaria de las autoridades públicas, apenas para garantizar los derechos de los educandos y los valores fundamentales del orden social. Esta libertad, sin embargo, no puede ser interpretada de modo ilimitado o irrestricto, ni puede sustentar la pretensión de exonerar a los centros de educativos privados de todo tipo de control o supervisión estatal. En este sentido, aunque el artículo 79 constitucional reconoce la libertad de enseñanza, también indica que “no obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado”. Así, por medio de la Ley Nº6693 de 27 de noviembre de 1981, se atribuyó al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, órgano desconcentrado del Ministerio de Educación Pública, la potestad de: i) autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, cuando se compruebe que se llenan los requisitos que esta ley establece; ii) aprobar los estatutos de estos centros y sus reformas, así como los reglamentos académicos; iii) autorizar las escuelas, y las carreras que se impartirán, previos estudios que realice la Oficina de Planificación de la Enseñanza Superior; iv) aprobar las tarifas de matrícula y de costo de los cursos, de manera que se garantice el funcionamiento adecuado de las diversas universidades privadas; v) aprobar los planes de estudio y sus modificaciones; vi) ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste; vii) aplicar las sanciones que se establecen en el artículo 17 de esta ley


 


            Asimismo, cabe comentar que la libertad académica de las universidades privadas se encuentra protegida, a nivel legal, por los artículos 8 y 9 de la misma Ley N.° 6693:


 


Artículo 8º.- Una vez autorizado su funcionamiento, la universidad privada tendrá libertad para desarrollar sus actividades académicas y docentes; y para el desenvolvimiento de sus planes y programas de estudio. Deberá iniciar lecciones en el período lectivo del año en que se produce su autorización o en el período inmediato posterior.


Artículo 9º.- Dentro de los términos de esta ley, las universidades privadas, como instituciones de enseñanza superior, gozarán de plena libertad para la docencia, la investigación científica y la difusión de la cultura. Deberán contribuir al estudio y a la solución de los problemas nacionales, para lo cual establecerán programas de trabajo comunal o servicio social obligatorio, equivalentes, o similares, a los que existen en las universidades estatales.


 


            En este orden de ideas, se impone subrayar que la decisión de adoptar los  planes de acción necesarios para ajustar los procesos y planes de estudios a una determinada norma de calidad, es parte  sustancial de la libertad de enseñanza de las instituciones universitarias privadas. Así, imponer la obligación de acreditarse podría también llegar a presumirse como una intromisión desproporcional en el ámbito esencial de la libertad académica de las universidades privadas.


 


            De seguido, es pertinente puntualizar que en un hipotético supuesto de que el Legislador  pretendiera hacer la acreditación obligatoria también para las universidades públicas – lo cual no es el caso del proyecto de Ley -, sería  necesario considerar que  igualmente cabría dudar de la constitucionalidad una disposición de ese tipo. Esto en el tanto es claro que tal cosa violentaría la autonomía y la potestad de las universidades públicas de darse sus propios programas y aprobar sus propios planes de estudio. Se transcribe, en lo conducente, el voto de la Sala Constitucional  N.° 2419-2016 de las 11:31 horas del 17 de febrero de 2016 que reitera el criterio expuesto en la sentencia No.1313-93 de las 13:54 horas del 26 de marzo de 1993: 


 


VI.- SIGNIFICACION DEL CONCEPTO DE AUTONOMIA.- Expuesto lo anterior resulta necesario hacer algunas precisiones. Conforme lo dispone el artículo 84 de la Constitución Política, las Universidades del Estado están dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por ésto, distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio.


 


            En suma, es evidente que existen razones serias para dudar de la constitucionalidad de las disposiciones incorporadas en el proyecto de Ley 21578 y que tienen por objetivo imponer exclusivamente a las universidades privadas la obligación de acreditarse y de acreditar determinadas carreras. Lo anterior, sin perjuicio de advertir que es evidente que en uso de la potestad constitucional del artículo 79, es claro que el Legislador sí se encuentra habilitado para establecer obligaciones a las universidades privadas tendientes a garantizar la excelencia y calidad académicas, verbigracia, una eventual obligación de establecer sistemas internos de auto evaluación que procuren tal objetivo.


 


 


C.               EL PROYECTO DE LEY MODIFICARÍA DE FORMA ESENCIAL, LAS COMPETENCIAS DEL CONSEJO NACIONAL DE ENSEÑANZA SUPERIOR PRIVADA.


 


            Además  de modificar el régimen jurídico que actualmente rige a las universidades privadas en materia de acreditación, el proyecto de Ley reformaría la Ley N.° 6693 de 27 de noviembre de 1981  y modificaría, de forma esencial, las competencias del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada.


 


            El proyecto  de Ley, específicamente a través de la reforma al artículo 3.d de la Ley N.° 6693,  privaría al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, de la competencia para aprobar los planes de estudio – o modificaciones que se hagan a ellos – que tengan una acreditación vigente. Al respecto, la propuesta legal dispondría que cuando un plan de estudios, en efecto,  tenga una acreditación vigente, la aprobación de las modificaciones a dichos planes de estudio, sería una competencia más bien del Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior o, en su caso, de la respectiva agencia acreditadora.


 


            Así las cosas, aunque el proyecto de Ley conservaría en cabeza del Consejo Superior aquellas competencias relativas a la autorización de universidades privadas, de sus sedes, estatutos y de nuevas facultades, escuelas y carreras; lo cierto es que en el momento en que las facultades y carreras de una particular universidad sean acreditadas – a lo cual estarían obligadas -, aquel órgano colegiado perdería la competencia para resolver sobre las modificaciones que se hagan a los planes de estudio.


 


            En este orden de ideas, igualmente cabe destacar que aunque el proyecto de Ley, particularmente en su artículo 11 en relación con el Transitorio III, establecería la obligación de las universidades de actualizar, cada cinco años, sus planes de estudio; las mismas disposiciones prescribirían que se eximirían de dicha obligación de actualización, los planes de estudio acreditados por el Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior o por una agencia acreditadora.


 


            En definitiva, debe advertirse que el proyecto de Ley debilitaría las competencias del Consejo Superior de Educación Privada en materia de vigilancia de la educación superior privada – delegándolas en el Sistema Nacional de Acreditación que es un órgano del Consejo Nacional de Rectores y en Agencias Acreditadoras -, lo cual podría presumirse como contrario al artículo 79 constitucional, el cual ha establecido que la inspección de las instituciones universitarias privadas, es una atribución constitucional reservada al  Estado que éste puede ejercer directamente o  a través de un órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Educación según disponga la Ley vigente. Se transcribe, en lo conducente, el voto  de la Sala Constitucional N.° 18514-2009 de las 14:01 horas del 3 de diciembre de 2009, que reiteró el criterio de la sentencia N. 7494-97  de las 3:45 horas del 11 de noviembre de 1997:


 


“(…)la inspección del Estado en materia de educación privada , por ser una potestad administrativa, sólo puede ser ejercidas por la Administración  Central, valga decir , el poder Ejecutivo Presidente y Ministro del  ramo, art. 140 Const. , con la ayuda y, en su caso, el asesoramiento que  consideren conveniente de sus dependencias, incluido el mismo Consejo Superior de Educación; y todo ello, desde luego, de acuerdo con la ley, la cual no puede, empero, delegarla en un órgano diferente , porque violaría el principio de legalidad y, por ende, la propia Constitución.”


Con un mejor criterio, la Sala ha considerado que el concepto de  Administración Central no sólo incluye al Poder Ejecutivo, esto es, al Presidente y los Ministros, conforme establece el artículo 130 constitucional, sino también al Consejo de Gobierno y a los diversos órganos de desconcentración. Obviamente la potestad de inspección de la educación privada es una potestad de índole administrativa, que ha de ser ejercida por la Administración Central. El Consejo que crea el artículo 1 de la Ley cuestionada, efectivamente es un órgano desconcentrado que tiene asignadas funciones de inspección de la educación privada, órgano que conforme se indicó forma parte del Poder Ejecutivo, pues por Ley, se encuentra adscrito al Ministerio de Educación Pública. De ahí que no se vulnera lo establecido en el artículo 79 de la Constitución Política, que señala que todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado. Conforme bien indica el informe vertido por la Procuraduría, el CONESUP es un órgano que al no contar con personería jurídica propia, sigue siendo parte integrante del Estado como un todo, que ciertamente, agota la vía administrativa, pero en su carácter de órgano de desconcentración máximo, adscrito al Ministerio y con la presidencia en su seno del Ministro de Educación Pública “(…). 


En síntesis, se concluye que, la labor de inspección de la educación privada es propia del Estado en su conjunto, según lo establece el artículo 79 de la Constitución Política; y que por ser una función administrativa es propia de la Administración Central, que está compuesta no sólo por el Poder Ejecutivo estrictamente considerado, sino también por los demás órganos de la Administración, a saber, los órganos de desconcentración y el Consejo de Gobierno.- Por otra parte, en cuanto a la integración de ese cuerpo, la misma es razonable y proporcional y no vulnera los artículos 33, 79 y 80 de la Constitución. Si bien es cierto la educación no es en sí misma un servicio público, por tratarse de un derecho de libertad, e incluso de un derecho humano fundamental, obviamente su ejercicio es de interés público.”


 


 


D.    EN ORDEN A LAS NUEVAS COMPETENCIAS SANCIONATORIAS DEL CONSEJO NACIONAL DE ENSEÑANZA SUPERIOR PRIVADA.


 


            De otro extremo, el proyecto de Ley incorporaría modificaciones importantes en el régimen sancionatorio a aplicar por parte del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada.


 


            Luego, debe indicarse, en primer lugar,  que la constitucionalidad del actual artículo 17 ya ha sido examinada por la Sala Constitucional, órgano jurisdiccional que señaló que dicho régimen responde al principio de razonabilidad en el tanto la Ley garantizaría el debido proceso y simultáneamente pretende que la normativa que rige a las universidades privadas,  se cumpla efectivamente y se realice una verdadera función de vigilancia e inspección. Se transcribe, a este efecto, el voto N.° 7494-1997 de las 15:45 horas del 11 de noviembre de 1997:


 


IX.- REGIMEN DISCIPLINARIO: En cuanto a la Ley, por último se impugnan los artículos 17, 18 y 21 por vulnerar los artículos 39, 79 y 80 de la Constitución Política. No se comparte el criterio de los accionantes. La aplicación de sanciones a las universidades privadas que incumplen con las disposiciones legales y reglamentarias, es razonable si lo que se pretende es que tal normativa se cumpla efectivamente y se realice una verdadera función de vigilancia e inspección. El artículo 17 señala que el incumplimiento de las disposiciones de la Ley y sus reglamentos, se sancionará con amonestación por escrito o suspensión temporal de las actividades hasta por un año, e incluso prevé que si transcurrido el término no se han superado las irregularidades, toda la documentación referente a los registros de calificación y promoción de los estudiantes deberá ser depositada en el Consejo Nacional de Educación Superior Universitaria. El artículo 18 garantiza el debido proceso en la imposición de las sanciones, al otorgarse a la universidad audiencia y posibilidad de ofrecer pruebas. El artículo 21 establece la creación de juntas interventoras de universidades privadas cuando éstas últimas cesen, con el fin de garantizar al usuario la continuidad en la actividad de enseñanza. Lo que se pretende con esa previsión legal es dar solución a los sujetos de buena fe que se pudieran ver afectados por la cesación en la prestación del servicio de las universidades privadas, se busca proteger al educando que ha optado por una universidad que al final no cumple con su objetivo. Esto forma parte de los deberes de inspección del Estado y del respeto al fin público que caracteriza la enseñanza y por ende, de ninguna manera, esas disposiciones infringen lo establecido en los artículos constitucionales señalados. Desde luego que al imponer sanciones a los entes educativos lo debe ser con las previsiones del caso para el no traslado de la sanción a los educandos, quienes deben tener garantizada la continuidad de su programa de estudios.


 


            Ahora bien,  debe notarse  el proyecto de Ley pretende, no obstante lo anterior,  ajustar más las sanciones a aplicar  procurando una mayor conformidad con los principios de proporcionalidad.


 


            En este sentido, debe notarse que bajo el régimen actual, en caso de infracciones graves a la normativa, las universidades privadas pueden ser suspendidas por un año o clausuradas en caso de que las violaciones normativas subsistan vencido el año. Esto independientemente de si las infracciones detectadas lo han sido en una carrera en particular, o un centro de estudios o en toda la universidad.


 


            De seguido importa advertir que la propuesta de Ley pretende establecer un régimen de sanciones que habilitaría al Consejo para sancionar con suspensión temporal o cierre definitivo, aquellas carreras, facultades o centros de estudio donde se detecten las infracciones graves, sin que esto conlleve la suspensión de funcionamiento de todo el establecimiento universitario. La posibilidad de que se suspenda o cierre todo el establecimiento universitario quedaría reservada para las infracciones más graves. Así es claro que el proyecto de Ley ajustaría con mayor precisión el régimen sancionatorio al principio de proporcionalidad.


 


            De otro extremo, debe denotarse que el proyecto de Ley establecería un plazo de prescripción de un año, contado a partir de la fecha en que la administración tenga conocimiento de los hechos de la infracción. La incorporación a nivel legal de un plazo de prescripción implicaría una mejor técnica del  marco regulatorio vigente que actualmente no establece un plazo de prescripción, lo cual ha llevado a que se debe acudir a la técnica jurídica de la integración para determinar el plazo de prescripción aplicable. En este sentido, el dictamen C-35-2016 de 22 de febrero de 2016 estableció que plazo prescriptivo de la potestad sancionatoria, debía ser el establecido en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en razón de que la potestad sancionatoria del Estado surge en este caso en razón de las competencias de fiscalización y regulación que otorga la ley al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada. Es decir que el plazo de prescripción de la potestad sancionatoria del Consejo se rige actualmente por las siguientes reglas:


 


a)       En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho.


 


b)       En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento Consejo para dar inicio al procedimiento respectivo.


 


            Así debe notarse que aunque la introducción de un plazo de prescripción en la normativa legal es una mejora técnica que ofrecería una mayor seguridad a las universidades privadas, sí debe advertirse que la reforma conllevaría un acortamiento del plazo de prescripción actualmente aplicable.


 


 


CONCLUSION:


 


            Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 21578 el cual podría tener cuestiones de constitucionalidad.


 


 


 


                                                         Atentamente,


 


 


 


 


                                                                  Jorge Oviedo Álvarez


                                                                   Procurador Adjunto   


 


 


JAOA/dsa