14 de enero de 2020

C-010-2020

Señor

Alfredo Córdoba Soro

Alcalde

Municipalidad de San Carlos                                               

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° MSC-AM-1474-2019, de 09 de setiembre del 2019, por el que manifiesta que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 de 3 de diciembre del 2018, estableció el límite para el pago de cesantía en ocho años, según el Código de Trabajo, por lo que consulta acerca de la procedencia de continuar realizando aportes a la Asociación Solidarista de Empleados de esa corporación territorial (aporte que a la fecha consiste en un 5,33% del salario total de cada funcionario) cuando el fondo individual de cada servidor supere la previsión de los ocho años que establece como tope la ley N° 9635.   

            En concreto se consulta:

A)    Establecido a través de la Ley N° 9635 Fortalecimiento de las Finanzas Públicas que el tope máximo de los años por reconocer a los trabajadores es de ocho años y habiéndose pronunciado esa Procuraduría General de la República mediante dictamen C-193-2019 del 08 de julio de 2019, que es jurídicamente procedente que el patrono público realice aportes ya sea a una asociación solidaristas (sic) o cooperativa de ahorro y crédito, en relación con servidores nombrados  plazo fijo que decidan afiliarse a dichas organizaciones sociales. De lo cual nace la obligación de la entidad patronal de efectuar el aporte patronal respectivo, debe el patrono realizar dicho aporte ya sea a una asociación solidarista o cooperativa de ahorro y crédito por períodos superiores a los ocho años establecidos como máximo para el reconocimiento al tope del Auxilio de Cesantía, o debe únicamente realizar los aportes por dicho plazo.

B)    Deben las Asociaciones solidaristas o cooperativas de ahorro y crédito devolver al patrono, el dinero correspondiente que recibieron de los aportes, por períodos superiores a los ocho años establecidos para el tope del pago o reconocimiento del Auxilio de cesantía.

C)    En caso de ser procedente la devolución de dichos dineros, cual (sic) es plazo máximo con el cual sería el procedimiento, así como el plazo máximo con el cual contarían ya sea asociación solidarista o cooperativa de ahorro y crédito para hacer efectiva dicha devolución.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio N° MSCAM-SJ-1269-2019, de fecha 09 de setiembre de 2019, según el cual, si bien se ha reconocido legalmente procedente que el patrono realice aportes a una asociación solidarista o cooperativa de ahorro y préstamo, siendo que la Ley N° 9635 estableció un tope de 8 años al Auxilio de Cesantía, no debieran de realizarse aportes superiores a aquél máximo; debiendo entonces efectuarse la devolución de los aportes así realizados.

Revisados nuestros precedentes administrativos recientes, más allá del dictamen C-193-2019, de 08 de julio de 2019, que se alude en su consulta y que está referido más concretamente a la procedencia de realizar aportes, ya sea a una asociación solidarista o cooperativa de ahorro y crédito, en relación con servidores nombrados a plazo fijo que decidan afiliarse a dichas organizaciones sociales, nos encontramos el dictamen C-330-2019, de 07 de noviembre de 2019, que no solo compila los criterios jurídicos vertidos sobre la materia y que constituyen jurisprudencia administrativa (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 y 7 de la Ley General de la Administración Pública), sino que aborda en específico el objeto de su consulta, referido a la procedencia de que los patronos públicos continúen realizando aportes a asociaciones solidaristas cuando el fondo individual de cada servidor afiliado supere la previsión de los ocho años que establece como tope la Ley N° 9635. Y que por su precisión, coherencia y claridad, estimamos innecesario ahondar en extensas exposiciones al respecto, y nos limitaremos en trascribir y reiterar lo dicho en aquel criterio, a fin de responder “en abstracto” el objeto específico su consulta.

Al respecto, en el dictamen C-330-2019 indicamos:

“II.- SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DE LOS APORTES PATRONALES A LAS ASOCIACIONES SOLIDARISTAS

Tal como indicamos en nuestro dictamen C-022-2013 del 25 de febrero del 2013, y reiteramos en el C-110-2019 del 25 de abril último) las asociaciones solidaristas, de conformidad con la ley que las regula (n.° 6970 de 7 de noviembre de 1984) son organizaciones sociales de duración indefinida, con personalidad jurídica propia, constituidas por no menos de doce trabajadores, cuyo objetivo es procurar la justicia y la paz social, la armonía obrero-patronal y el desarrollo integral de sus asociados.  La constitución de asociaciones solidaristas es viable tanto en regímenes de empleo privados como en regímenes de empleo públicos.

Para su financiamiento, las asociaciones solidaristas deben fijar a sus afiliados un ahorro mensual obligatorio no menor a un tres por ciento, ni mayor a un cinco por ciento de su salario.   Adicionalmente, cada afiliado, de manera voluntaria, puede ahorrar una suma o porcentaje mayor.  Esos ingresos se complementan con el aporte patronal, el cual debe ser fijado, de común acuerdo, entre el patrono y la asociación. 

De conformidad con el artículo 18, inciso b), de la Ley de Asociaciones Solidaristas, el aporte del patrono a la asociación se considera parte del fondo económico del auxilio de cesantía.  Si se produce la ruptura de la relación de servicio y los aportes del patrono a la asociación solidarista no son suficientes para cubrir el monto de la cesantía que le corresponde al servidor, el patrono está obligado a aportar la diferencia.

Si bien ordinariamente la cesantía no es un derecho cierto, pues su pago depende de una serie de circunstancias (entre ellas, el motivo de finalización del vínculo), cuando existe una asociación solidarista los aportes del patrono pasan a ser propiedad del trabajador, por lo que se afirma que en ese caso la cesantía sí se convierte en un derecho cierto:

“… el aporte patronal constituye un fondo que, conforme a la administración que le brinde la asociación, permitiría al trabajador la posibilidad de disfrutar de algunas ventajas económicas y que, al término de la relación laboral, por cualquier causa, se le reintegra al trabajador como “parte” de la cesantía que el patrono debe cancelarle, pero ello no obsta el cumplimiento de la obligación patronal, respecto del derecho del trabajador al reconocimiento de la cesantía, cuando procede de acuerdo a la ley y en los términos establecidos por el numeral 30 citado. La ventaja que para el trabajador representa el solidarismo consiste en que el empleador paga por anticipado, parcial o totalmente, la cesantía, la cual se transforma, así, de una expectativa de derecho en un derecho adquirido. (…) Se va creando así un fondo al cual el trabajador tiene acceso, independientemente de la causa de terminación del contrato, pero a partir de ésta. En este sistema, la proporción de la cesantía aportada, constituye un derecho adquirido (indiscutible, cierto, no litigioso) y no ya una mera expectativa de derecho; aparte de que, eventualmente, se rompe el tope de ocho años, fijado en el Código de Trabajo.” (Sala Segunda, sentencia n.° 893-2004 de las 10:10 horas del 27 de octubre de 2004).

Esta Procuraduría ha ratificado que los servidores afiliados a una asociación solidarista cuentan con un derecho cierto a la percepción de la cesantía, pues los aportes se cancelan independientemente del motivo por el cual se produzca el cese del vínculo:

“… la Ley de Asociaciones Solidaristas amplía el concepto de auxilio de cesantía consagrado en la legislación laboral. Este derecho surge, entonces, en favor del trabajador independientemente del motivo que haya dado origen a la finalización de la relación laboral (renuncia, despido −con o sin justa causa−, invalidez, vejez o muerte). Bajo la Ley de Asociaciones Solidaristas los trabajadores ostentan un derecho cierto y ampliado al auxilio de cesantía y, por ende, los patronos se encuentran vinculados por las obligaciones asumidas bajo la ley en cuestión.”   (Dictamen C-078-2007 del 15 de marzo de 2007, reiterado en el C-230-2011 del 14 de setiembre de 2011 y en el C-186-2019 del 4 de julio del 2019).

El artículo 21 de la Ley de Asociaciones Solidaristas regula la forma en que deben ser entregados al trabajador los aportes patronales según se trate de renuncia, despido sin responsabilidad patronal, despido con responsabilidad patronal, retiro (por invalidez o por jubilación), o muerte del servidor.

III.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE INTERRUMPIR EL APORTE PATRONAL A LAS ASOCIACIONES SOLIDARISTAS CUANDO EL FONDO ACUMULADO DE CADA SERVIDOR SUPERE EL LÍMITE DE CESANTÍA

Se nos consulta si el aporte patronal a la Asociación Solidarista debe ser interrumpido cuando el fondo acumulado en la cuenta individual de cada servidor sea suficiente para cancelarle ocho años de cesantía.

Al respecto, debemos indicar que esta Procuraduría, desde hace muchos años, ha indicado que la contribución patronal a la Asociación Solidarista no debe detenerse cuando los dineros acumulados por el servidor en su cuenta individual alcanzan o superan el tope de cesantía al cual tendría derecho.

Así, en nuestro dictamen C-202-97 del 21 de octubre de 1997, se evacuó una consulta planteada por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico “… sobre el dinero que recauda la Asociación Solidarista por concepto de cesantía si se puede seguir acumulando y hasta qué años ya que según la Convención Colectiva el tope máximo a pagar son hasta trece años y el año entrante se cumple ese período".

En esa oportunidad indicamos que el aporte patronal a la Asociación Solidarista debe ser girado mensual y permanentemente mientras subsista la afiliación de los trabajadores a la asociación, tal y como lo ordena el artículo 18, inciso b), de la Ley de Asociaciones Solidaristas.  Y agregamos que “… esa participación económica no está condicionada al tope legal o convencional que respecto de ese instituto indemnizatorio existe en el ordenamiento del trabajo en general, toda vez que, como se dijo en líneas atrás, el inciso b) del numeral 18 es categórico en establecer la periodicidad de la cuota en referencia, en virtud de la funcionalidad que este tópico tiene en una asociación solidarista, según los principios que fundamenta la Ley No. 6970 de análisis.”

Cabe agregar que la Sala Constitucional avaló recientemente la validez del rompimiento del tope de cesantía en los casos de las instituciones en las que existan Fondos de Ahorro o Asociaciones Solidaristas, pues estimó que se trata de mecanismos de redistribución de la riqueza que distan de constituir una simple transferencia de fondos públicos al patrimonio del trabajador.   Nos referimos a la sentencia n.° 12747-2019 del 10 de julio del 2019 (emitida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) en la cual declaró la inconstitucionalidad de los topes de cesantía superiores a doce años.  En esa ocasión la Sala indicó lo siguiente:

“… otra razón para estimar desproporcionado este tope de 20 años, es que dicho gasto presenta la característica de ser una mera transferencia de fondos desde las arcas públicas directamente al patrimonio del trabajador, sin que tal traslado sea matizado por opciones de mejora económica o ventajas para terceros o para la economía del país como un todo. Esta última alternativa, en la que cual acopian recursos de distintas fuentes, incluida la estatal, para financiar entre otras mejoras económicas, las relacionadas con el pago del auxilio de cesantía, es lo que caracteriza a los denominados fondos de ahorro y jubilaciones, a las asociaciones solidaristas e incluso a las figuras de la ley de protección al trabajador, que ₋por ello mismo₋ pueden distinguirse netamente de la figura del simple aumento del tope de pago de auxilio de cesantía que se analiza aquí. Para el Tribunal, esas figuras recogen mecanismos de mejora en la condición de los trabajadores, pero lo hacen a través del empleo de mecanismos de redistribución de riqueza mucho más sofisticados y con una participación más moderada de las arcas públicas. Además, debe apuntarse que muchos de los Fondos de Ahorro y por supuesto todas las Asociaciones Solidaristas y las ventajas de la Ley de Protección al Trabajador, han pasado por el escrutinio y aprobación legislativa, lo cual les otorga ₋de entrada₋ una legitimación mucho mayor frente a los compromisos financieros adquiridos por el Estado y que afectan a la colectividad. Por todo lo anterior, ajuste a los principios de proporcionalidad y razonabilidad de los recursos estatales entregados a los trabajadores, al abrigo de estas figuras jurídicas recién mencionadas no puede juzgarse con la misma medida que los simples rompimientos de tope para pagos por auxilio de cesantía, los cuales no pasan de ser meras transferencias, según se explicó y que por lo tanto requieren un escrutinio mucho más estricto, que no se logra superar cuando estamos frente un tope de 20 meses de salario.”  (El subrayado es nuestro).

En esa misma sentencia, la Sala Constitucional reiteró que existe una diferencia importante entre el rompimiento del tope de cesantía generado por el acuerdo de las partes que suscriben una convención colectiva, y el originado en la existencia de Asociaciones Solidaristas, Fondos de Ahorro y en los mecanismos concebidos en la Ley de Protección al Trabajador:

“VII.- Conclusión.   A raíz del cambio en la jurisprudencia de este Tribunal, se procede a acoger la acción contra el rompimiento del tope de cesantía de dieciocho años, regulado en el artículo 119, de la Segunda Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Tecnológico de Costa Rica, declarando que es inconstitucional, en todos los supuestos regulados por la norma, superar montos que reconozcan más de doce años. También se declara inconstitucional el supuesto del mutuo acuerdo. Es constitucional, reconocer el auxilio de cesantía para los supuestos de incapacidad permanente, muerte y pensión del trabajador, en el artículo 119, de la Convención Colectiva impugnada, y la indemnización no sea superior a los doce años. Además, se reafirma lo establecido por esta Sala en la sentencia recién mencionada, sobre la lenidad que tiene el régimen jurídico de pago del auxilio de cesantía a través de Asociaciones Solidaristas, Fondos de Ahorro e incluso mediante la aplicación de la Ley de Protección al Trabajador …”  (El subrayado es nuestro).

Así las cosas, considera ésta Procuraduría que los aportes patronales a las Asociaciones Solidaristas no deben interrumpirse cuando los dineros acumulados por el servidor en su cuenta individual alcancen o superen el tope de cesantía al cual tienen derecho. 

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de ésta Procuraduría que los aportes patronales a las Asociaciones Solidaristas no deben interrumpirse cuando los dineros acumulados por el servidor en su cuenta individual alcancen o superen el tope de cesantía al cual tienen derecho.” (Dictamen C-330-2019, de 07 de noviembre del 2019).

Mutatis mutandis aplican las mismas argumentaciones al caso de las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito, que por Ley No. 7391 de 27 de abril de 1994 están autorizadas, al igual que las Asociaciones Solidaristas –con las que comparten una cierta esencia al constituir ambas organizaciones sociales-, para administrar los aportes patronales de sus asociados, sean éstos empleados públicos o privados, y con los que se constituye un fondo de reserva propiedad de ellos y destinado al pago de auxilio de cesantía a su favor (art. 23 inciso ch).

En consecuencia, respecto de lo consultado deberá estarse conforme a los dictámenes aludidos; los cuales pueden ser consultados en nuestro sitio web: www.pgrweb.go.cr.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

El aporte patronal a asociaciones solidaristas y cooperativas de ahorro y crédito, no está condicionado o limitado al tope legal o convencional que con respecto a la cesantía se haya establecido o pactado.

Y por tanto, es jurídicamente procedente que el patrono público continúe realizando aportes, ya sea a una asociación solidarista o cooperativa de ahorro y crédito, mientras la relación de empleo del servidor respectivo y su afiliación a aquellas organizaciones sociales subsistan, y aun cuando los dineros acumulados por el servidor en su cuenta individual alcancen o superen el tope de cesantía establecido.

Por la forma en que está siendo resuelta esta consulta, por innecesario, prescindimos de referirnos a las interrogantes formuladas en preguntas enumeradas como B) y C).

Queda así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

                                                                        Área de la Función Pública

LGBH/sgg