C- 060-94

San José, 25 de abril de 1994

Doctora

Anabelle León Feoli

Viceministra

Ministerio de Trabajo

Estimada señora Viceministra:

Con la aprobación del señor PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA, se contesta su atento oficio DVM-085-94 donde consulta: "si tienen o no derecho los inspectores de trabajo de solicitar a los patronos privados libros y demás documentación relativa a su actividad, a la luz de la normativa citada".

I) ANTECEDENTE LEGAL Y REGLAMENTARIO.

Refiriéndose a las competencias de la Inspección de Trabajo, la consulta señala que:

"Las funciones de la Inspección de Trabajo, están reguladas por los artículos 88 a 102 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (No. 1860 del 21 de abril de 1955 y reformado por leyes No. 3095 del 18 de febrero de 1963, 4076 del 6 de agosto de 1968), y por los artículos 42 a 56 del Reglamento de Reorganización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (DE-No. 1508-TBS del 16 de febrero de 1971).

Asimismo el Código de Trabajo dispone algunas en sus artículos 481, 507, entre otros.

Ambos cuerpos normativos son categóricos, en el sentido de otorgar a los Inspectores de Trabajo, potestades suficientes en cuanto a la solicitud de revisión de libros y demás documentos de las empresas tributarias, lo cual fundamenta en el artículo 24 constitucional".

De la normativa indicada, se precisará aquella relacionada directamente con el objeto de la consulta. No se examinarán los numerales 481 y 507 del Código de Trabajo (No. 2 de 27 de agosto de 1943), por carecer de interés en el presente análisis: el artículo 481 atañe a los incidentes de tacha, y el ordinal 507 corresponde a los conflictos colectivos de carácter económico y social.

A) LEY ORGANICA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (NO. 1860 DE 21 DE ABRIL DE 1955).

De los artículos de esta Ley, citados en la consulta, tiene relevancia para efectos del dictamen, el numeral 89 que literalmente dispone:

"Los Inspectores de Trabajo tendrán derecho a visitar los lugares de trabajo, cualquiera que sea su naturaleza, en distintas horas del día y aún de la noche, si el trabajo se desarrolla durante ésta.

Podrán revisar libros de contabilidad, de salarios, planillas, medios de pago y cualesquiera otros documentos y constancias que eficazmente les ayuden a realizar su labor y que se refieran a los respectivos trabajos. Si encontraren resistencia injustificada, darán cuento de lo sucedido al Juez de Trabajo que corresponda, de lo que informarán a la mayor brevedad a la Jefatura de la Inspección. En casos especiales y en los que la acción de los Inspectores deba ser inmediata, podrán requerir el auxilio de las autoridades de policía, únicamente para que no se les impida el cumplimiento de sus deberes".

B) REGLAMENTO DE REORGANIZACION Y RACIONALIZACION DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y BIENESTAR SOCIAL (DE-1508-TBS DE 16 DE FEBRERO DE 1971).

De este texto reglamentario, tiene interés, la disposición 50 inciso b) que expresa literalmente: "Los Inspectores de Trabajo son autoridades con las facultades, obligaciones y atribuciones que les señala la ley, principalmente las siguientes: a) ...; b) Revisar libros de contabilidad, de salarios, planillas, medios de pago y cualesquiera otro documento que eficazmente les ayudan a desempeñar su cometido;".

Según advierte el Poder Ejecutivo, este DE-1508-TBS se funda, en el orden legal, en los artículos 4, 6, 141 y 143 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo; de allí la identidad material que existe entre este artículo 50 inciso b) reglamentario, y el numeral 89 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Consecuentemente, esta competencia de los Inspectores de Trabajo, será analizada conforme al artículo 24 constitucional, tanto en su versión anterior como la vigente.

II. EL CODIGO DE COMERCIO (Ley No. 3284 de 30 de abril de 1964).

Por su contenido, los artículos 265 y 266 del Código de Comercio, tienen interés en el presente caso.

"ARTICULO 265. Ninguna autoridad podrá inquirir si los libros de contabilidad se llevan arregladamente, ni hacer investigación o examen general de la contabilidad. Tampoco podrá decretarse la comunicación, entrega o reconocimiento general de libros, correspondencia y demás papeles y documentos, excepto en caso de quiebra o liquidación. Fuera de estos casos, sólo podrá ordenarse la exhibición de libros y documentos por autoridad judicial competente, a instancia de parte legitimada o de oficio, cuando la persona a quien pertenezcan tenga interés o responsabilidad en el asunto o cuestión que se ventile.

El reconocimiento se hará en el establecimiento del dueño de los libros, en su presencia o en la de un comisionado suyo, y se limitará a tomar copia de los asientos o papeles que tengan relación con el asunto ventilado.

Cuando se hayan llevado libros o registros especiales o auxiliares, puede ser ordenada su exhibición en los mismos términos y los mismos casos que los libros principales".

"ARTICULO 266. Se exceptúan de la regla contenida en el artículo anterior las revisiones que, dentro de las limitaciones de la ley, pueda hacer la Dirección General de la Tributación Directa para efectos fiscales".

Con la promulgación de este Código de Comercio, se retoma la reserva legal del artículo 24 de la Constitución Política (texto original del 7 de noviembre de 1949) y se determina lo siguiente en el artículo 265: 1)

En principio "ninguna autoridad" podía revisar los libros de contabilidad, ni hacer investigaciones o examen general de la contabilidad. 2) No podía decretarse la comunicación, entrega o reconocimiento general de libros, correspondencia y demás papeles y documentos, excepto en el caso de quiebra o insolvencia. 3) Fuera de estos casos, sólo la autoridad judicial competente podía ordenar la exhibición de libros y documentos a instancia de parte legitimada o de oficio. Luego viene el artículo 266 del mismo Código de Comercio y exceptúa a los funcionarios competentes de la Dirección General de Tributación Directa de las reglas del numeral 265, siempre que revisen los libros de contabilidad y sus anexos para efectos fiscales. Estos artículos 265 y 266 del Código de Comercio vienen a dejar sin efecto la competencia que la disposición 89 de la LOMTSS otorgaba a los Inspectores de Trabajo para revisar los libros de contabilidad y sus anexos. En consecuencia, al entrar en vigencia el Código de Comercio el día 1 de junio de 1964 (según el Artículo XII de las Disposiciones Generales y Transitorias), derogó implícitamente la competencia consignada en el artículo 89 de la LOMTSS, en virtud de la sucesión normativa consagrada en el numeral 129 constitucional. Es por ello que, cuando en 1971, se dicta el RRRMTBS cuyo artículo 50 inciso b) reafirmaba la competencia de los Inspectores de Trabajo para revisar los libros de contabilidad y sus anexos, se hace sin fundamento legal, consecuencia de la derogatoria implícita comentada.

No obstante, a pesar de los efectos derogatorios del Código de Comercio, conviene examinar el contenido y alcance del artículo 24 constitucional en sus versiones derogada y vigente.

III) ARTICULO 24 (DEROGADO) DE LA CONSTITUCION POLITICA.

Expresaba esta norma constitucional:

"Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas u orales de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley fijará los casos en que los Tribunales de Justicia, podrán ordenar el secuestro, registro o examen de documentos privados, cuando ello sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidas a su conocimiento.

Igualmente la ley fijará los casos en que los funcionarios competentes podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos, como medida indispensable para fines fiscales.

La correspondencia que fuere sustraída, de cualquier clase que sea, no producirá efecto legal".

El artículo 89 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (LOMTSS) y el numeral 50 inciso b) del Reglamento de Reorganización y Racionalización del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social (RRRMTBS), son normas posconstitucionales, en relación al texto original (actualmente reformado) del ordinal 24 constitucional. Este artículo 24 al tratar la inviolabilidad de los documentos privados y las comunicaciones escritas u orales de los habitantes de la República, establecía la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales pudiesen ordenar el secuestro, registro o examen de documentos privados, cuando ello fuese absolutamente indispensable para esclarecer los asuntos sometidos a su conocimiento. Pero, en el párrafo segundo de esta norma 24 se establecía la competencia de ciertos funcionarios para revisar los libros de contabilidad y sus anexos como medida indispensable para fines fiscales. En este dominio competencial, el legislador constituyente instituyó una reserva legal absoluta. Sería el legislador ordinario quien determinaría los funcionarios competentes que realizarían la revisión de esos documentos con propósitos fiscales. Si los artículos 89 de la LOMTSS y 50 inciso b) del RRRMTBS, no cumplían con los presupuestos constitucionales indicados, habrían sido irregulares y por lo tanto sujetos a la censura jurisdiccional respectiva. Sin embargo, las conclusiones varían si examinamos y aplicamos el principio de regularidad de esas dos normas infraconstitucionales en relación al texto actual del numeral 24 constitucional.

IV. ARTICULO 24 (VIGENTE) DE LA CONSTITUCION POLITICA.

Expresa textualmente el artículo 24 constitucional:

"Se garantiza el derecho a la intimidad y a la libertad y el secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales y de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá de los votos de dos tercios de los diputados que forman la Asamblea Legislativa, fijará los casos en que los Tribunales de Justicia podrán ordenar el secuestro, registro o examen de documentos privados, cuando ello sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, esta Ley determinará los casos en que los Tribunales de Justicia podrán ordenar la intervención de cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación se podrá autorizar el uso de esta potestad excepcional y el tiempo durante el que se permitirá.

Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción. Toda resolución judicial amparada en esta norma deberá ser razonada, podrá ser ejecutada de inmediato y su aplicación y control, serán en forma indelegable, responsabilidad de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos, respectivamente.

La correspondencia que fuere sustraída y la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación, no producirán efectos legales".

Respecto de este texto 24 vigente, los artículos 89 de la LOMTSS y 50 inciso b) del RRRMTBS, son preconstitucionales con las consecuencias propias de la sucesión normativa superior. En lo que es de interés, dispone el ordinal 129 constitucional: "La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior;". La Ley Constitucional No.7242 de 27 de mayo de 1991, que reforma el artículo 24 constitucional es posterior a las normas infraconstitucionales indicadas, razón por la cual, de existir oposición de contenidos constitucional-infraconstitucional, operaría el instituto de la derogatoria constitucional implícita.

El artículo 89 de la LOMTSS y la norma 50 inciso b) del RRRMTBS, facultan a los Inspectores de Trabajo para la revisión de los libros de contabilidad y sus anexos en el marco de sus funciones de control. No obstante, el párrafo cuarto del numeral 24 constitucional, taxativamente señala que sólo los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República, en los casos que fijará la ley ordinaria, podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos, respectivamente. Sea que, para fines tributarios, dentro de los supuestos constitucionales, los funcionarios competentes serían los del Ministerio de Hacienda; y para efectos de fiscalizar la correcta utilización de fondos públicos, los funcionarios competentes serían los de la Contraloría General de la República.

La Sala Constitucional ha manifestado este mismo criterio: "En efecto, su texto original (del artículo 24 constitucional) expresaba: "Igualmente la ley fijará los casos en que los funcionarios competentes podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos, como medida indispensable para fines fiscales..." Según lo manifestado en el párrafo transcrito, la Constitución remitió a la ley ordinaria la forma de regular el acceso de esos documentos privados, pero únicamente por motivos fiscales, materia que se debe entender, como la tributaria, es decir, al deber de contribución en los gastos públicos a que se refiere el artículo 18 constitucional. Este concepto básico de la excepción, fue reformado por el legislador, al revisar el texto del artículo 24 constitucional, de tal forma que su párrafo quinto autoriza, mediante reserva de ley, a que los funcionarios del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República, exclusivamente, sean los que puedan revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos, respectivamente" (Acción de Inconstitucionalidad, Voto No. 660-92 de quince horas del diez de marzo de mil novecientos noventa y dos).

La norma constitucional en comentario, no considera a los Inspectores de Trabajo como órganos competentes para revisar los libros de contabilidad y sus anexos con el objeto de cumplir los propósitos de la LOMTSS y del RRRMTBS. En consecuencia, habría una oposición de contenidos con ocasión de una sucesión normativa constitucional. Los artículos 89 de la LOMTSS y 50 inciso b) del RRRMTBS, anteriores a la reforma del numeral 24 constitucional, autorizan a los Inspectores para revisar los libros de contabilidad y los anexos de los patronos, en tanto que el párrafo cuarto del artículo 24 constitucional no les acuerda esa competencia.

En Derecho Público la regla es la incompetencia y la excepción la competencia. Por ser de aplicación al caso, como principio general, se transcribe lo siguiente: "En derecho administrativo la "competencia" equivale a la "capacidad" del derecho privado. En eso se asemejan. Pero se diferencian en que, mientras en el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la excepción, en derecho administrativo sucede todo lo contrario: la competencia es la excepción, la incompetencia la regla. Por eso se dice que la competencia debe ser "expresa", lo que, claro está, no debe interpretarse en forma literal, sino racionalmente.

Otra diferencia entre capacidad y competencia consiste en que el ejercicio de la competencia es obligatorio, en tanto que el ejercicio de la capacidad es facultativo para su titular" (MARIENHOFF (Miguel S.). Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Ediciones GLEM S.A., Tomo I, 1965, p. 544). Todo lo anterior tiene relación con el principio de legalidad consignado en el artículo 11 constitucional: "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad de sus actos es pública".

En el presente caso, el conflicto entre contenidos infraconstitucionales (LOMTSS y RRRMTBS) y lo dispuesto en la norma 24 vigente de la Carta Magna, se resuelve aplicando dos principios: el principio de sucesión normativa (artículo 129 constitucional) y principio de jerarquía normativa (relación de los artículos 197 y 24 constitucionales). Siendo posterior la reforma del artículo 24 constitucional, y regulando de modo diferente la materia considerada por el orden infraconstitucional, su poder normativo prevalece, provocando la derogatoria implícita de los textos oponentes, suponiendo que el Código de Comercio no hubiese derogado de modo implícito el artículo 89 de la LOMTSS con las consecuencias que se indican en la sección II de este dictamen. En lo que concierne concretamente el artículo 50 inciso b) del RRRMTBS, que es posterior a las normas del Código de Comercio indicadas, ha operado también, por las mismas razones, el instituto de la derogatoria implícita de la Constitución Política.

La Sala Constitucional ha reconocido el poder derogatorio implícito de la Constitución Política respecto de las normas legales preconstitucionales: "V. Que en cuanto a la dirección general de la enseñanza oficial, la Constitución Política de 1949 introdujo un cambio sustancial al crear un órgano de relevancia constitucional denominado Consejo Superior de Educación con competencia plena para realizar dicha función. Esta posición significó una derogatoria tácita del artículo 6 del Código de Educación (normativa preconstitucional) que señalaba al Ministro de Educación como el competente para realizar tal función" (Acción de Inconstitucionalidad, Voto No. 1873-90 de quince horas, cuarenta y cinco minutos del dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa).

En consecuencia, la competencia de los Inspectores de Trabajo para revisar los libros de contabilidad y sus anexos, ha sido derogada implícitamente por el artículo 24 de la Ley Fundamental en su estado vigente.

DICTAMEN

Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1, 2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República DICTAMINA:

PRIMERO. Que los artículos 89 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (LOMTSS) No. 1860 de 221 de abril de 1955, y 50 inciso b) del Reglamento de Reorganización y Racionalización del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social (RRRMTBS), DE-No. 1508-TBS de 16 de febrero de 1971, que autorizan a los Inspectores de Trabajo para revisar los libros de contabilidad y sus anexos de los patronos, son preconstitucionales en relación con el artículo 24 de la Constitución Política, reformado por la Ley No. 7242 de 27 de mayo de 1991.

SEGUNDO. Que de la relación de los artículos 265, 266 y XII (Disposiciones Generales y Transitorias) del Código de Comercio (Ley No. 3284 de 30 de abril de 1964), se deduce la derogatoria legal implícita del numeral 89 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Ley No.1860 de 21 de abril de 1955), a partir del 1 de junio de 1964.

TERCERO. Que consecuencia de la derogatoria anterior, cuando en 1971 se dicta el Reglamento de Reorganización y Racionalización del Ministerio de trabajo y Bienestar Social (DE-1508 de 16 de febrero de 1971), el artículo 50 inciso b) de este reglamento que reafirma la competencia de los Inspectores de Trabajo para revisar los libros de contabilidad y sus anexos de los patronos, se emite sin fundamento legal (pues ya había sido derogado por el Código de Comercio el artículo 89 de la LOMTSS) y en oposición al artículo 24 (derogado) de la Constitución Política. Que por ser además una norma reglamentaria preconstitucional, respecto del artículo 24 constitucional reformado por Ley No. 7242 de 27 de mayo de 1991, está derogada implícitamente por esta norma superior.

CUARTO. Que el artículo 24 vigente de la Constitución Política, sólo autoriza a los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República, según los casos que la ley ordinaria fijará, para que revisen los libros de contabilidad y sus anexos con propósitos tributarios y de fiscalización en relación a la correcta utilización de los fondos públicos, respectivamente.

QUINTO. Que en virtud de los principios de sucesión normativa (artículo 129 constitucional) y de jerarquía normativa (relación de los artículos 197 y 24 constitucionales), la competencia de revisar los libros de contabilidad y sus anexos de los patronos, atribuida por el numeral 89 de la LOMTSS a los Inspectores de Trabajo, si no hubiese sido derogada implícitamente por la relación de los artículos 265, 266 y XII (de las Disposiciones Generales y Transitorias) del Código de Comercio, habría sido derogada implícitamente por el ordinal 24 constitucional vigente.

SEXTO. Que el artículo 24 vigente de la Constitución Política no autoriza a los Inspectores de Trabajo para revisar los libros de contabilidad y sus anexos de los patronos.

De la señora Viceministra, con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

PROCURADOR CONSTITUCIONAL

SECCION SEGUNDA

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