14 de febrero del 2020

C-050-2020

MBA

Luis Madrigal Hidalgo

Alcalde Municipal de Puriscal

S.  O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MP-AM-0453-2019 del 18 de marzo del 2019, recibido en la Procuraduría el 19 de abril siguiente, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con el tratamiento que debe darse, para efectos de anualidades, al tiempo de servicio prestado en el sector público antes del año 1982.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

            Nos indica que la consulta se plantea con el fin de aclarar lo relativo a la aplicación de la ley n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, Ley de Salarios de la Administración Pública, así como lo concerniente a la aplicación de la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, ley ésta última mediante la cual se reformaron los artículos 4 y 12 de la primera.

            Las dudas específicas sobre las cuales requiere nuestro criterio son las siguientes:

            “1- ¿Si las anualidades que un trabajador laboró para el sector público antes de año 1982, deben de ser reconocidas por la entidad para la cual labora; esto sin reconocer el retroactivo por los años de servicio laborados?; ¿solo se reconocería la cantidad de años de servicio?

            2- ¿Si una persona trabajadora tiene una cantidad de años laborados en el sector público antes del año 1982 y posterior a eso no le fueron reconocidas la totalidad de las mismas, estas deben de ser reconocidas en su totalidad; sin reconocer el retroactivo de los años de servicio antes del año citado?

            3- ¿O bien si las anualidades no reconocidas posterior al año 1982, deben de ser aplicadas en su totalidad y si a partir de este año fueron reconocidas de forma parcial, es necesario aplicar lo faltante y reconocer el retroactivo de las mismas, siempre y cuando sean posterior al año 1982?”

            A la consulta se adjuntó el oficio 2019-037, del 14 de marzo del 2019, mediante el cual la Licda. Mónica Sinfontes Zúñiga, Abogada del Proceso de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Puriscal, emitió su criterio sobre el tema sometido a nuestro conocimiento.   Ese oficio indica que “… el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública amplía su ámbito de acción a todos los funcionarios públicos, sin realizar distinción entre el funcionario interino o el que goza de propiedad, como tampoco realiza distinción entre el tipo de institución pública que se trate. Sin embargo, el carácter retroactivo de la norma se aplica en función al cómputo del tiempo laborado, más no lo realiza para el pago del mismo. Por lo tanto, debido a la reforma introducida a dicha norma, por medio de la Ley 6835, el pago de las anualidades se ve a futuro, es decir una vez que la misma entró en vigencia”.  Y agrega que “… el tiempo laborado por un trabajador antes del año 1982 en lo referente al pago de esas anualidades no percibidas no deben ser remuneradas ni total ni parcialmente, mas sí se le reconocen para efectos del cómputo de años de servicio.”

II.- SOBRE EL PAGO DE ANUALIDADES EN EL SECTOR PÚBLICO

            Las anualidades constituyen un sobresueldo que se cancela a los servidores públicos como reconocimiento por los años de servicio prestados y por la experiencia adquirida en el Sector Público; sin embargo, ese pago no constituye solamente un premio por antigüedad, pues su reconocimiento no depende únicamente del transcurso del tiempo, sino que es necesario que el servidor obtenga una determinada calificación de servicios en el año anterior a su cancelación.

            En un inicio, la Ley de Salarios de la Administración Pública solamente autorizaba el pago de anualidades por los años servidos en la propia institución para la cual laboraba el funcionario, y no por los años servidos en otras instituciones del Sector Público. Así, en los casos de traslado de una institución pública a otra, no existía norma que autorizara reconocer el tiempo servido en la institución de origen.  Esa autorización se produjo, por primera vez, por medio de la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, la cual reformó los artículos 4 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

            El artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, luego de la reforma operada por la ley n.° 6835 citada dispuso ₋en lo que interesa₋ lo siguiente: “… A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.”  (El subrayado es nuestro).

            En lo que se refiere a la ausencia de efectos retroactivos de la reforma operada al artículo 12, inciso d, de la Ley de Salarios de la Administración Pública por la ley n.° 6835 citada, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia precisó que, si bien tal irretroactividad aplica con respecto al pago de anualidades, no ocurre lo mismo con respecto al reconocimiento de la antigüedad:

“          … como la última frase del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública señala que:  "... Esta disposición no tiene carácter retroactivo", se ha llegado a mal interpretar en el sentido de que la antigüedad en términos generales, no deben ser reconocida en forma pretérita, sino futura, lo que es un error.  Este es otro matiz de la reforma en estudio, que fue objeto de discusión la que vino a ser saldada con la resolución del Tribunal del Servicio Civil de las 15:55 horas del 21 de agosto de 1986, cuando en lo conducente expuso:  "... III.- Fondo.  Este Tribunal no comparte ni el criterio de la Dirección General del Servicio Civil ni el de la Procuraduría General de la República, ... Las razones son las siguientes:  Tal y como lo consignó el legislador en la exposición de motivos de la Ley 6835-82, artículo 12 inciso d), esa normativa se emitió para reparar una injusticia, dicho en las propias palabras del legislador, "se pretende corregir una gran injusticia".  Si esa fue la pretensión, jamás podría haber prohijado un criterio que precisamente hace que la injusticia se mantenga.  El sentido que tiene la oración de la Ley que dispone:  "Esta disposición no tiene carácter retroactivo" es la de no permitir que el trabajador a quien se le aplicara pretendiera el pago con efecto anterior a la ley; ... Se observa de esta disposición normativa que precisamente el legislador quiso evitar afectar el presupuesto vigente con obligaciones de períodos liquidados y ese mismo sentido es el que tiene la norma invocada por el actor, porque de lo contrario se haría ilusoria la reparación o corrección de la injusticia que fue la causa que motivó su emisión ...".  En efecto, para lo correspondiente al reconocimiento de la antigüedad claro que la norma tiene efectos hacia el pasado pero, en relación con el pago del reconocimiento de la antigüedad para los efectos de los aumentos anuales, únicamente rige hacia el futuro, con lo que, no afecta el presupuesto nacional que en nuestro país rige anualmente.”  (Sala Segunda, sentencia n.° 92-89 de las 15:30 horas del 5 de julio de 1989. El subrayado es nuestro). 

“          Al disponer la parte final del inciso d), del artículo 12 citado, que "Esta disposición no tiene carácter retroactivo", lo que está regulando es la no aplicación del plus a los salarios anteriores a su vigencia, y no, como lo interpreta la Procuradora, a la imposibilidad de reconocimiento del tiempo laborado antes de la vigencia de la Ley N° 6835. Esta ley lo que pretende, precisamente, es el reconocimiento del tiempo servido en el Sector Público, antes y después de su vigencia, para el pago de los salarios de estos funcionarios, incremento que no puede afectar a las sumas ya percibidas, pero sí aquellas futuras, dentro de los límites de la prescripción…”  (Sala Segunda, sentencia n.° 10-92 de las 10:00 horas del 17 de enero de 1992.  En el mismo sentido puede consultarse la sentencia n.° 162-89 de las 10:20 horas del 5 de octubre de 1989 y la n.° 224-1992 de las 9:10 horas del 25 de setiembre de 1992, entre otras.)

            Con base en lo expuesto, podemos afirmar lo siguiente: 1) a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, es posible reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido en una misma institución pública; 2) a partir de la entrada en vigencia de la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, es posible reconocer, sin efecto retroactivo, el tiempo servido en las distintas instituciones públicas en las cuales haya laborado una persona.  Lo anterior implica, por ejemplo, que, si una persona trabajó para una institución pública de 1970 a 1975, y después trabajó para otra institución de 1975 en adelante, tendría derecho a que, a partir de 1982, la segunda institución le reconozca la antigüedad acumulada en el sector público, pero no tendría derecho a que se le reconozca el pago de las anualidades que no se le cancelaron del periodo comprendido entre 1975 y 1982 por su trabajo en la primera institución, pues fue hasta en el año de 1982, con la entrada en vigencia de la ley n.° 6835 que se autorizó reconocer (sin efecto retroactivo) el tiempo servido en las distintas instituciones del sector público.

            Es importante señalar, en todo caso, que el reconocimiento de anualidades en el sector público aplica solo cuando se hayan cumplido todos los requisitos establecidos para ello en las normas que rigen la materia, y siempre que el derecho respectivo no se encuentre prescrito.  La prescripción extintiva opera después de transcurrido un año desde el cese o extinción de la relación de empleo, según lo dispuesto en el artículo 413 del Código de Trabajo vigente; o bien, cuando la prescripción haya sido declarada en firme, en vía administrativa o judicial, antes del 14 de julio de 1992, según lo dispuesto por la Sala Constitucional en su sentencia n.° 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, mediante la cual declaró la inconstitucionalidad del artículo 607 del Código de Trabajo.

            Cabe indicar, por otra parte, que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública y dispuso que el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos, incluidos los municipales, constituye un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable (artículos 26.2 y 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública).   Asimismo, dicha ley reformó integralmente el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública; sin embargo, la autorización para el reconocimiento del tiempo servido en las diversas instituciones del Sector Público se mantuvo en el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, emitido mediante el decreto n.° 41564 de 11 de febrero del 2019.  Ese inciso, adicionado por medio del artículo 2 del decreto n.° 41904 de 9 de agosto del 2019, dispone que “Para el cálculo de anualidades, deberá reconocerse el tiempo prestado en otras instituciones estatales.”

III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            1.- A partir de la entrada en vigencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, es posible reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido en una misma institución pública.

            2.- A partir de la entrada en vigencia de la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, es posible reconocer, sin efecto retroactivo, el tiempo servido en las distintas instituciones públicas en las cuales haya laborado una persona.

            3.- El reconocimiento de anualidades en el sector público aplica solo cuando se hayan cumplido todos los requisitos establecidos para ello en las normas que rigen la materia, y siempre que el derecho respectivo no se encuentre prescrito. 

            4.- La prescripción extintiva opera después de transcurrido un año desde el cese o la extinción de la relación de empleo, según lo dispuesto en el artículo 413 del Código de Trabajo vigente; o bien, cuando la prescripción haya sido declarada en firme, en vía administrativa o judicial, antes del 14 de julio de 1992.

            5.- La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública y dispuso que el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos, incluidos los municipales, constituye un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.

            6.- Asimismo, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas reformó integralmente el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública; sin embargo, la autorización para el reconocimiento del tiempo servido en las diversas instituciones del Sector Público se mantuvo en el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, el cual dispone que “Para el cálculo de anualidades, deberá reconocerse el tiempo prestado en otras instituciones estatales.”

                                                                  Cordialmente;

                       Julio César Mesén Montoya

                        Procurador

JCMM/mmg