21 de enero de 2020

 OJ-021-2020

Señora

Nancy Vilches Obando

Jefe de Área

Área de Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL CEPUN-CE-232-2019 del 31 de octubre del 2019, mediante el cual se solicitó el criterio en relación con el proyecto de Ley número 21411 denominado: AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA LA CONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN DE LA SEDE REGIONIAL DE GOLFITO.

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 

La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una decisión administrativa.

Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa, no forma parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley. Por lo anterior, ésta opinión jurídica  carece de efectos vinculantes para el caso concreto y tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

Por lo tanto, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

II.-SOBRE EL PROYECTO

ARTÍCULO 1. Se autoriza al Estado para segregar un lote de 11,222 metros cuadrados de la finca 137113-000 de Puntarenas, la cual se encuentra bajo la administración del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

La finca se adquirió por donación, según el antecedente registral visible al tomo 542 asiento 3051.

La Compañía Palma Tica donó el terreno para uso del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, para ser utilizado como patio de ferrocarriles.

ARTÍCULO 2 Y 3. En el artículo segundo, se establece el beneficiario de la donación, sea, la Universidad de Costa Rica; y en su artículo tercero la afectación del lote segregado al nuevo servicio público.

Se autoriza al Estado para donarlo a favor de la Universidad de Costa Rica para la construcción y ampliación de las instalaciones de una sede regional.

Las partes intervinientes en el contrato son dos sujetos de derecho público, lo cual implica que el terreno permanece dentro de la esfera pública. Se pretende el cambio de propietario registral y el fin al que está afecto.

El autor Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su libro Principios de Derecho Administrativo General II, (pág. 549), refiere a que el cambio de titularidad o de sujetos de un bien de dominio público manteniendo su fin, es considerado como una mutación demanial.

Ésta figura, ha sido desarrollada por este órgano asesor en el dictamen C-101-2012 y en la opinión jurídica número OJ 033-2012.

En el dictamen C-210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la “mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula". (resolución N° 2000-10466)”.

Conforme a lo anterior, para efectos de que opere esta figura, se deben tomar en cuenta tres presupuestos: a.- un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; b.- que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y, c.- que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Estos presupuestos se desprenden del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:

 (…) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione

dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).

Como corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.

Por lo tanto, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes someterse a los parámetros establecidos por el dictamen 210-2002, del 21 de agosto del dos mil dos y realizar un análisis sobre la conveniencia de trasladar el dominio del inmueble a favor de la Universidad de Costa Rica.

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes debe cumplir con la planificación nacional e institucional y utilizar todos los recursos existentes en su patrimonio con la para satisfacer el interés público que le fue asignado por Ley.

La donación es un acto discrecional y queda sujeta bajo los parámetros de conveniencia de este órgano del Estado.

Las normas de autorización legislativa de esta naturaleza son facultativas y no imperativas para el órgano o ente titular de los bienes. Por lo tanto, es una decisión administrativa que debe estar fundamentada en las políticas de planificación, lineamiento y competencias del Ministerio.

Se tiene por evacuada la consulta. La aprobación del proyecto es de resorte exclusivo de los señoras y señores diputados.

Atentamente,

Jonathan Bonilla Córdoba

Notario del Estado

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