C-162-93

25 de noviembre de 1993

Licenciado

Rodolfo Peralta Nieto

Secretario Técnico de la

Autoridad Presupuestaria

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio STAP-0051-93, de 6 de enero de 1993, por el cual se solicita a este Despacho "...emitir criterio legal con respecto a si Fertilizantes de Centro América (Costa Rica) S.A. se encuentra facultada para no someter a criterio de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria la solicitud de plazas vacantes y estudios de reasignación; todo ello al amparo de la Convención Colectiva vigente."

Al respecto, nos permitimos manifestarle lo siguiente:

De acuerdo con la documentación que se acompaña, se entiende que la problemática concreta sometida a nuestra consideración, versa sobre la discrepancia existente entre la administración de FERTICA y la Autoridad Presupuestaria, al no solicitar la primera autorización de ésta para utilizar las plazas vacantes. Para justificar tal inobservancia, la empresa se ampara en la cláusula número 71 de la Convención Colectiva vigente, con lo que se incumplen los lineamientos existentes en materia de empleo público.

En la citada cláusula, luego de reconocerse el pago del auxilio de cesantía, entre otros motivos, por la renuncia del servidor, se expresa que:

"En estos casos, la Empresa queda facultada para proceder a realizar los movimientos de personal necesarios a efecto de llenar estas plazas que queden vacantes". (El destacado es nuestro).

El criterio legal, externado mediante documento de 6 de enero del año en curso indica, en lo que interesa, que:

"... la Autoridad Presupuestaria debe de respetar aquellas cláusulas convencionales que se hayan suscrito con anterioridad a la ley # 6821; sin embargo todas aquellas pactadas con posterioridad a esta ley deberán de ajustarse a las disposiciones emitidas por el citado órgano colegiado.-

En el caso de FERTIC, la cláusula 71 de la Convención Colectiva, fue incorporada con la redacción actual en el año de 1988, motivo por el cual no estimamos procedente la interpretación que brinda la Empresa en el oficio # GADM-07-92; toda vez que la misma al ser negociada después de la promulgación de la ley # 6821, debe ser analizada e interpretada de conformidad a lo estipulado en los lineamientos y directrices dictadas por la Autoridad Presupuestaria".

Sobre el punto en consulta esta Procuraduría ha de señalar, como primer elemento de interés, que el argumento fundamental que se ha esgrimido para tratar de hacer prevalecer las cláusulas convencionales sobre las disposiciones legales, ha sido lo preceptuado por el numeral 62 de la Constitución Política, en cuanto le da "fuerza de ley" a las convenciones colectivas de trabajo.

Al respecto estima esta Procuraduría que toda ley que haya sido promulgada formalmente prevalece sobre las Convenciones Colectivas, razón por la cual éstas necesariamente deben respetarla. Ello es así porque si bien es cierto que el artículo 62 Constitucional (complementado por el Código de Trabajo en su numeral 55), consagra el principio de que las convenciones colectivas de trabajo tienen "fuerza de ley", eso no implica de manera alguna que dichos instrumentos colectivos tengan valor o rango de ley.

Sobre el particular, la Procuraduría General de la República ha sostenido que:

"...debemos, en primer término, aclarar el sentido de la expresión "fuerza de ley". De la interpretación de este concepto depende la solución de la cuestión planteada. En efecto, resulta elemental, pero necesario, afirmar que "fuerza de ley" entre las partes no puede en modo alguno equipararse a la expresión "rango de ley" utilizada para referirse a una disposición normativa, aprobada por la Asamblea Legislativa y sancionada por el Poder Ejecutivo. Se sigue de lo anterior que las convenciones colectivas de trabajo, así como todos los contratos, no obstante el hecho de tener "fuerza de ley", deben en todo caso respetar y adaptarse a la ley y, en general, al ordenamiento legal vigente. En consecuencia, no es posible por la vía de la convención colectiva ni del contrato, disponer o convenir de manera diferente u opuesta a lo que establece el ordenamiento jurídico...". (Dictamen C-226-82 de 13 de setiembre de 1982).

El criterio recién transcrito, encuentra sustento no solo en la inteligencia de las disposiciones pertinentes de nuestro ordenamiento jurídico relativas a la materia de convenciones colectivas de trabajo, sino que también es compartido por la doctrina dominante. Al respecto el connotado jurista Ignacio Garzón Ferreyra, sostiene que: "Son, pues, verdaderas convenciones-leyes, para usar la terminología de Duguit, entendiendo por "ley", no el significado constitucional y político de ellas, sino los efectos que produce; imperatividad, generalidad, inderogabilidad, respecto de las materias y personas que rige". (La Convención Colectiva de Trabajo, Ediciones Arayú, Buenos Aires, 1954, pág. 85). (El destacado es nuestro).

Pretender que las convenciones colectivas tengan rango de ley, carece por completo de fundamento lógico-jurídico, toda vez que para que cualquier disposición normativa ostente el carácter de ley formalmente promulgada, debe sujetarse a los procedimientos legislativos que se establecen en nuestro ordenamiento jurídico (artículos 123 y siguientes de la Constitución Política), trámites estos que, obviamente, no se observan al negociarse las cláusulas de las convenciones colectivas de trabajo.

Por otra parte, pretender que las convenciones colectivas tengan "rango de ley", implicaría la posibilidad de que puedan modificar o derogar leyes existentes, y es lo cierto que éstas solo pueden ser modificadas o derogadas por otra ley formalmente promulgada (doctrina del párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política).

Como consecuencia de lo anterior, resulta necesario analizar la solución jurídica que debe darse cuando una cláusula convencional contraría directamente una disposición legal. El criterio de la Procuraduría al respecto es que la cláusula convencional cede ante la ley. Esta afirmación se fundamenta no sólo en que la primera, conforme se expuso con anterioridad, tiene mayor fuerza jerárquica que la segunda, sino también en que, como obligada consecuencia de ello, las cláusulas convencionales no pueden contrariar o infringir las disposiciones legales vigentes.

En ese sentido la doctrina mantiene un criterio uniforme. Al respecto, cabe citar nuevamente al Doctor Ignacio Garzón Ferreyra, quien expresa:

"Los convenios colectivos de trabajo deben sujetar sus disposiciones sobre salarios a lo preceptuado en las leyes referidas en razón de la primacía de éstas sobre aquéllos.

Hemos dicho que la convención colectiva es un convenio-ley, entendiendo por "ley" no su significado constitucional y político sino los efectos que produce. Por tanto sus disposiciones no pueden ir en contra de preceptos legales, máxime si estos son de orden público. Se establece así, una verdadera jerarquía legal en el orden institucional de la República." (op. cit. pag. 96). (El destacado es nuestro).

En abono de lo expuesto, cabe agregar el categórico criterio seguido por la Corte Suprema de Justicia en su resolución de dieciséis horas del catorce de junio de mil novecientos ochenta y cuatro, transcrita, en lo que interesa, en la página cinco del criterio legal que se acompañó a la consulta. Allí, en forma terminante y contundente, se sostiene la tesis de la prevalencia de la ley y de las directrices que la Autoridad Presupuestaria emite en uso de sus potestades legales, sobre las cláusulas de las convenciones colectivas de trabajo existentes en el sector público. Tal argumento, que consideramos irrebatible, se agrega a los anteriormente expuestos y conduce a la necesaria conclusión, ya refiriéndonos al aspecto concreto que se consulta, de que la cláusula 71 en mención cede ante las disposiciones legales que restringen la ocupación de plazas vacantes y ante las directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria en ese sentido. Obsérvese que el párrafo de la referida cláusula, en el que se pretende fundamentar la inobservancia de la autorización para ocupar plazas vacantes, fue incorporado mucho tiempo después de la vigencia de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria. Por ello, claramente concurren los supuestos que tuvo en cuenta la Corte Suprema de Justicia en la indicada resolución, para hacer prevalecer la ley y las directrices en mención sobre las cláusulas convencionales.

Cabe hacer la observación de que esa ilegalidad manifiesta, injustificadamente fue ignorada por la oficina del Ministerio de Trabajo responsable de la homologación de la convención que rigió a partir de 1988. Por consiguiente, el correspondiente acto administrativo del citado Ministerio incluso podría ser objeto de impugnación en sede administrativa o judicial.

Debe entenderse entonces que la competencia de FERTICA para efectuar, sin sujeción a la aprobación de Autoridad Presupuestaria, nombramientos en plazas vacantes, se encuentra limitada por vía legal.

Como consecuencia de lo expuesto, dicha cláusula convencional debe, necesariamente, interpretarse en armonía con las disposiciones normativas existentes en relación con la materia que regula, como lo son las contempladas en la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público y sus disposiciones conexas. De ahí que para que dicha empresa pueda ejercer la facultad de llenar plazas vacantes que le fue fijada convencionalmente, debe tomar en cuenta lo señalado por la normativa indicada, en cuanto exige contar con la autorización de la Autoridad Presupuestaria (previo estudio de su Secretaría Técnica).

Debe agregarse que el criterio aquí sostenido, también encuentra respaldo en pronunciamientos de la Procuraduría relativos a situaciones similares (limitaciones legales para la ocupación de plazas vacantes).

Tales antecedentes se encuentran en los dictámenes C-211-92 del 17 de diciembre de 1992 y, recientemente, el C-154-93 de 10 de noviembre de 1993, ambos dirigidos a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

A la vez ha de advertirse que el presente dictamen se emite teniendo en consideración únicamente la situación imperante a la fecha en que se formuló la consulta. Ello debido a que con posterioridad ocurrieron modificaciones a los lineamientos sobre política de empleo para el año 1993, que vinieron a regular en forma diferente la materia relativa a la ocupación de plazas vacantes en las empresas públicas (Decreto Ejecutivo Nº 22432-H de 12 de agosto de 1993, publicado en La Gaceta del 25 del mismo mes y año).

Finalmente, debe indicarse que, con respecto a los estudios de reasignación de plazas a que se hace referencia en el oficio que contiene la consulta, este Despacho ha omitido entrar a su análisis, en razón de que aparentemente allí se hizo mención en forma errónea de tal aspecto.

Lo saludan, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez                                                                               Licda. Laura Rodríguez Benavides

PROCURADOR ASESOR                                                                                   ASISTENTE

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