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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 005
 
  Dictamen : 005 del 11/01/1996   

C-005-96


11 de enero de 1996


 


Licenciado


William Alvarez Castro


Ejecutivo Municipal


Municipalidad de Alajuela


SU DESPACHO


 


Estimado Señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a sus oficios N.º 747-DL-95 de 22 de mayo y N.º 240-G-95 de 01 de junio, ambos de 1995, ampliados posteriormente mediante documentación remitida por Fax y recibida en este Despacho el 20 de setiembre del mismo año, mediante los cuales solicita el criterio de la Procuraduría, al amparo del Acuerdo tomado por el Concejo Municipal en el artículo 8.2 Capítulo III de la sesión ordinaria N.º 45-95 del 18 de mayo de 1995, en punto a lo siguiente:


"Que en vista de los problemas existentes en materia de basura, no solo a nivel de nuestro cantón sino nacional y, en razón de ubicarse en el Barrio San José de Alajuela el Relleno Sanitario Los Mangos, respetuosamente solicito se nos aclare si con base en los decretos 22595-S del 14 de octubre de 1993 y 23563-S del 30 de agosto de 1994 existe la posibilidad de que este Municipio pueda prohibir a la empresa propietaria del Relleno Sanitario, el ingreso de basura de otras localidades y limitarla a la basura de nuestro cantón".


   Para lo anterior, se adjuntó también el criterio jurídico del Departamento Legal de esa Municipalidad, según oficio N.º 784-DL-95 de 01de junio del año en curso, suscrito por la Lic. Katya Cubero Montoya, en el cual se llega a las siguientes conclusiones:


"Que después de una revisión exhaustiva a los decretos 23563-S- del 30 de agosto de 1994 y 22595-S del 14 de octubre de 1993, no contamos con los fundamentos legales para prohibir el ingreso de basura de San José y otros lugares a nuestra ciudad.


Los artículos 10 inciso e) y 13 inciso ñ) del decreto 22595S del 14 de octubre de 1993 hacen referencia a la autorización municipal que debe darse en la ubicación y funcionamiento del relleno sanitario; no obstante, en el presente caso es el criterio de este Departamento considerar que debido a la cesión de derechos entre GUIBOBA S.A., anterior propietario del relleno por más de treinta años, y W.P.P. Continental de Costa Rica S.A., actualmente propietaria, que fuera aprobada por el Concejo Municipal el 1 de setiembre de 1994, la situación se consolidó.


Así mismo, en razón de que el inmueble destinado a relleno es propiedad privada, y al tenor de lo expuesto supra, no puede este Departamento recomendar al Concejo prohibir a la empresa W.P.P. el llevar al relleno de su propiedad, basura de otros lugares."


   Una vez expuestos los términos de su consulta, procede evacuar la misma de la siguiente forma:


   El aspecto a considerar en el presente análisis es sumamente puntual, sea, si de conformidad con la normativa existente, es posible que una Municipalidad prohíba a un particular o empresa, que es propietaria de un Relleno Sanitario, el ingreso de basura de otras localidades o cantones, limitando consecuentemente el ingreso a dicho Relleno Sanitario de solo aquella basura del cantón al que pertenece la citada corporación municipal.


   En este sentido, es conveniente tener presente que la normativa que regula lo relativo a esta materia lo constituyen el Decreto Ejecutivo N.º 19049-S de 20 de junio de 1989 (Reglamento sobre el manejo de basuras); y el Decreto Ejecutivo N.º 22595-S de 14 de octubre de 1993 (Reglamento sobre Rellenos Sanitarios), reformado y ampliado mediante los Decretos Ejecutivos N.º 23563-S de 5 de agosto de 1994 y N.º 23769-S de 25 de octubre de 1994.


   En particular el Reglamento sobre el manejo de basuras D.E. N.º 19049-S, establece claramente en su artículo 7º que "el servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras, estará a cargo de las municipalidades, las cuales podrán realizar por administración o mediante contratos con empresas o particulares, que se otorgarán de acuerdo con las formalidades legales y que requieren para su validez la aprobación del Ministerio" (entiéndase Ministerio de Salud). Sin embargo, advierte el artículo 8º siguiente que "la contratación de servicios para el manejo total o parcial de las basuras, no exime a la municipalidad de la responsabilidad mencionada y, por lo tanto, debe ejercer estricta vigilancia en el cumplimiento de las actividades propias del manejo de las basuras".


   En los mismos términos señala la Ley General de Salud, Ley N.º 5395 de 30 de octubre de 1973, en su artículo 280:


"Artículo 280.- El servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras, así como la limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías y parajes públicos estará a cargo de las municipalidades las cuales podrán realizarlo por administración o mediante contratos con empresas particulares, que se otorgarán de acuerdo con las formalidades legales y que requieran para su validez la aprobación del Ministerio."


   Señala además dicho Reglamento que "en el contrato que se realice entre la Municipalidad y el contratista, deberá estipularse clara y específicamente, las condiciones de la prestación del servicio y la actividad o actividades que se efectuarán en el manejo de las basuras" (artículo 9º del D.E. N.º 19049-S).


   Correlativamente a las anteriores disposiciones, se estableció el Reglamento sobre rellenos sanitarios D.E. N.º 22595-S (reformado y adicionado mediante D.E. N.º 23563-S y N.º 23769-S), en el que precisamente se le confiere a las Municipalidades una participación en los trámites previos a la instalación de un Relleno Sanitario. Véase en este sentido lo dispuesto en el Considerando 2º del D.E. N.º 23563-S:


"2º.- Que dada la trascendencia que para los respectivos Cantones implica la instalación de un Relleno Sanitario en sus jurisdicciones, se ha considerado necesario y oportuno que las Municipalidades, como administradoras de los servicios e intereses locales, participen en las tramitaciones previas a la instalación de un Relleno Sanitario".


   Es por ello que dentro de las reformas y adiciones introducidas por el Decreto Ejecutivo N.º 23563-S de repetida cita, se encuentra la del artículo 8º, cuyo texto finalmente quedó de la siguiente forma:


"Artículo 8º.- Todo proyecto de relleno sanitario requiere de los siguientes permisos:


a) De ubicación.


b) De construcción.


c) De funcionamiento.


Para el trámite de cada uno de estos permisos, el interesado deberá presentar ante el Departamento (entiéndase Departamento de Control Ambiental de la División de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud, según lo indica el inciso b) del artículo 1º del D.E. N.º 22595-S), que será la dependencia encargada de otorgar los mismos, los documentos señalados en el artículo 42 del Decreto Ejecutivo N.º 19049-S de 20 de junio de 1989 "Reglamento sobre Manejo de Basuras", junto con la aprobación correspondiente del Concejo Municipal del lugar, además de los que según el caso, el Departamento considere necesarios".


   La aprobación por parte del Concejo Municipal de la Municipalidad respectiva, es igualmente exigida para los casos de solicitud de permiso de ubicación y funcionamiento de un relleno sanitario, tal y como lo disponen expresamente los numerales 10º inciso e) y 13º inciso ñ) del D.E. N.º 22595-S, reformado a su vez por el D.E. N.º 23563-S.


   Ahora bien, la aprobación a la que aluden los artículos antes referidos del D.E. N.º 22595-S y sus reformas, se circunscriben a la atribución del Concejo Municipal de la Municipalidad respectiva de aprobar o improbar la "ubicación", "construcción" y "funcionamiento" de un proyecto de relleno sanitario, dentro del cantón que ésta representa.


   Si bien dicha atribución reglamentaria no indica o autoriza de manera expresa, la posibilidad de que el Concejo Municipal respectivo prohíba al propietario del Relleno Sanitario al cual ya se le ha concedido los respectivos permisos de ubicación, construcción y funcionamiento, sea éste empresa o particular, el ingreso a dicho relleno sanitario de aquella basura proveniente de otras localidades, limitando así el ingreso al mismo a sólo la basura del cantón al que pertenece la respectiva corporación municipal; ello, sin embargo, no impide y sin perjuicio de lo que sobre este mismo particular disponga mediante dictamen la Contraloría General de la República, que acudiendo al contenido del artículo 9º del D.E. N.º 19049-S, tanto la Municipalidad como el contratista establezcan, previo cumplimiento del trámite y formalidades que exige en este sentido la contratación administrativa, aquellas condiciones particulares que regirán la prestación del servicio de la actividad o actividades que se efectuarán en el manejo de las basuras, entre ellas, la condición o exigencia que es objeto de esta consulta, sea, que no se reciba en el respectivo relleno sanitario, basura o desechos de otros cantones o localidades distintas al que representa la corporación municipal contratante.


   Sobre este particular, debe agregarse, como obligado necesario, el marco de referencia dentro del cual se desenvuelve la Administración Pública, sea, que la misma se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad, pudiendo realizar solo aquella actividad expresamente autorizada por el ordenamiento jurídico, o sea, todo lo que no le está autorizado a la Administración le está vedado. Así lo ha establecido la propia Sala Constitucional, al desarrollar el principio de legalidad contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública LGAP, cuando mediante resolución N.º 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992, indicó lo siguiente:


"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento –reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".


   No obstante lo expresado anteriormente, debe hacerse la siguiente observación para el caso sometido a estudio: si de los antecedentes que se remitieron a esta Procuraduría a finales del mes de setiembre de 1995, se desprende con claridad que se autorizó por parte de la Contraloría General de la República, una prórroga a un contrato de recolección y tratamiento de desechos sólidos, así como el hecho de que se encuentra en trámite en la Municipalidad de Alajuela el proceso de licitación correspondiente para dicha recolección y tratamiento de desechos sólidos, de lo cual tiene conocimiento y ya se ha pronunciando la Contraloría General de la República (según Oficios N.º 006534 de 25 de mayo de 1995 de la Dirección General de Asuntos Jurídicos y N.º 009787 de 4 de agosto de 1995 de la Dirección General de la Contratación Administrativa), es prudente sugerir que sea dicho órgano contralor el que, en definitiva, determine la procedencia o no de la condición o exigencia objeto de esta consulta, por tratarse en la especie de una materia propia de su competencia.


   Dado que en la especie se trata de una consulta en la que se deriva una eventual condición o exigencia en una contratación administrativa (de la que ya tiene conocimiento y se ha pronunciado con anterioridad el órgano contralor), y en virtud de que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N.º 7428 de 7 de setiembre de 1994, artículos 12º, 29º y 37º, le otorga a ese Órgano Contralor una potestad consultiva relativa a las materias legalmente atribuidas, debe necesariamente concluirse que el órgano competente para conocer y pronunciarse lo es la Contraloría General de la República, por su propia competencia prevalente y vinculante sobre el tema aquí analizado.


CONCLUSION:


   Sin perjuicio de lo que sobre este mismo particular disponga mediante dictamen la Contraloría General de la República, se concluye que de conformidad con el contenido del artículo 9º del D.E. N.º 19049-S de 20 de junio de 1989 (Reglamento sobre el manejo de basuras), en relación con el D.E. N.º 22595-S de 14 de octubre de 1993 y sus reformas (Reglamento sobre rellenos sanitarios), es posible que, cumpliéndose previamente con el trámite y formalidades legales que exige en este sentido la contratación administrativa, tanto la Municipalidad respectiva como el contratista establezcan, clara y específicamente, aquellas condiciones particulares que regirán la prestación del servicio de la actividad o actividades que se efectuarán en el manejo de las basuras, entre ellas, la condición o exigencia que es objeto de esta consulta, sea, que no se reciba en el respectivo relleno sanitario, basura o desechos de otros cantones o localidades distintas al que representa la corporación municipal contratante.


   No obstante lo anterior y tomando en consideración los antecedentes que han motivado la presente consulta, en los cuales se aprecia que sobre estos ha tenido conocimiento y ya se ha pronunciado la Contraloría General de la República, se sugiere que sea dicho órgano contralor el que, en definitiva, determine la procedencia o no de la condición o exigencia objeto de esta consulta, por tratarse en la especie de una materia propia de su competencia, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República N.º 7428 de 7 de setiembre de 1994, artículos 12º, 29º y 37º.


   Del señor Ejecutivo Municipal, con toda consideración,


Lic. Geovanni Bonilla Goldoni     Licda. Rosa Ma. Acón Ng


PROCURADOR ADJUNTO             PROFESIONAL 2


ARCHIVADO: CONS\005-BASU.MUN