17 de marzo de 2020

C-094-2020

Señor

Marvin Urbina Jiménez

Auditor Interno

Municipalidad de Golfito

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a sus oficios nos. MG-AI-033-2020, MG-AI-034-2020, MG-AI-035-2020, MG-AI-036-2020 y MG-AI-037-2020 todos de 27 de febrero de 2020, recibidos en la Procuraduría el 3 de marzo, mediante los cuales requiere nuestro criterio sobre una serie de interrogantes relacionadas con el régimen de zona marítimo terrestre, patentes comerciales, construcciones, caminos cantonales y el cobro de licencias y servicios municipales y la ejecución de recursos.

I. Sobre las consultas planteadas por los auditores internos.

Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen No. C-48-2018 de 9 de marzo de 2018 en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

II. Sobre la inadmisibilidad de la consulta.

            Con base en lo expuesto, debe advertirse que en este caso no se indica cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está desarrollando en la Municipalidad, lo cual, como se indicó, constituye un requisito de admisibilidad de las consultas que formulan los auditores internos.

            Si bien se indica que, en el plan de trabajo de esa auditoria se contempla efectuar advertencias a la administración, de conformidad al artículo 22 inciso d) de la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31 de julio de 2002), lo cierto es que la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna y que no se está utilizando la facultad de consultar para otros fines, evadiendo el cumplimiento de requisitos de admisibilidad, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

            Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.

            Por otro lado, las advertencias a las que hace alusión el artículo 22 inciso d) de la Ley de Control Interno, según lo dispuesto por la Contraloría General de la República en la Guía Técnica sobre el Servicio de Asesoría de las Auditorías Internas del Sector Público (2012), están orientadas a asesorar a la administración sobre los procesos de control interno, valoración de riesgos y dirección, aportando comentarios, criterios u observaciones que lleven a garantizar su efectividad, así como sobre los objetivos del sistema de control interno establecidos en el ordenamiento jurídico. La actuación de las auditorías, en materia de advertencias, en palabras de la Contraloría, deben fundamentarse en las normas legales y técnicas y en las sanas prácticas aplicables a la actividad de auditoría interna, asegurándose que los temas estén referidos a su ámbito de competencia institucional y profesional, sin incurrir en las prohibiciones que establece el artículo 34, inciso a), de la Ley General de Control Interno, de no realizar actos y funciones propios de la administración activa.

            Con base en lo anterior, se reitera que, para que la Procuraduría pueda acreditar con certeza, que una consulta está directamente ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, ésta debe estar relacionada con un tema que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo correspondiente.  

Por lo expuesto, al no acreditarse que las consultas formuladas estén relacionados con asuntos de fondo que estén contemplados en el plan de trabajo que se está ejecutando en la Municipalidad, éstas deben declararse inadmisibles.

En otro orden de ideas, dado que algunas de las consultas planteadas involucran asuntos relativos al manejo de fondos públicos, debe advertirse que en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede referirse a asuntos relacionados con la fiscalización de la Hacienda Pública, por ser ésa una tarea exclusiva de la Contraloría General de la República, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y en su Ley Orgánica (no. 7428 de 7 de setiembre de 1994):

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-112-2003 de 24 de abril de 2003, OJ-198-2003 de 20 de octubre de 2003, C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-106-2018 de 21 de mayo de 2018, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020).

Por todo lo expuesto, las consultas son inadmisibles, y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir los criterios requeridos.

De usted, atentamente,

            Elizabeth León Rodríguez                                         Sandra Paola Ross Varela

            Procuradora                                                               Abogada de Procuraduría