22 de abril de 2020

OJ-067-2020

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-21374-OFI-0872-2019, de fecha 10 de setiembre de 2019, mediante el cual, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado  "Adición de un artículo 104 BIS y de un inciso 4) al artículo 38 de la Ley Reguladora del Contrato de Seguros, N.° 8956, de 17 de junio de 2011 y reforma del inciso g) del artículo 25 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros N.° 8653, del 22 de julio del 2008, para garantizar el cumplimiento del principio de solidaridad en el financiamiento del seguro de enfermedad y maternidad de la CCSS.", expediente legislativo No. 21.374 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018 y OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020 ).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

II.- Proyecto de Ley consultado No. 21.374.

Según la exposición de motivos, con el proyecto de ley sugerido se pretende resguardar y garantizar la plena vigencia del principio de solidaridad en el financiamiento del Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM) que administra la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), en el contexto de apertura que rige el mercado de seguros comerciales de salud en Costa Rica desde hace varios años.

El proyecto plantea adicionar un artículo 104 bis a la Ley Reguladora del Contrato de Seguros, No. 8956, mediante el cual se obligue a las personas trabajadoras asalariadas, trabajadoras independientes o pensionadas de regímenes nacionales, así como a los familiares de éstos asegurados directos, como requisito indispensable para la adquisición de un seguro de gastos médicos o de cualquier otro seguro con prestaciones similares, estar asegurado en la CCSS.

Se plantea también reformar el inciso g) del artículo 25 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653, y adicionar un inciso 4) al artículo 38 de la misma Ley, con el fin de que las entidades aseguradoras cumplan con lo dispuesto en el referido artículo 104 bis que se propone agregar; pudiendo entonces ser sancionadas por la Superintendencia General de Seguros en caso de omitir o irrespetar dicha obligación legal.

Como es obvio, la intención del legislador con dichas reformas, es garantizar el financiamiento del Seguro de Salud de la CCSS, y a la vez, impedir la evasión de la contribución solidaria con la Seguridad Social; esto basado en los artículos 73, 74 y 177 de la Constitución Política, así como en las normas Constitucionales y la interpretación que de dichas normas ha realizado la Sala Constitucional.

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

            Mediante el pronunciamiento OJ-73-2014, de 18 de julio de 2014, tuvimos la oportunidad de referirnos a un proyecto similar al presente, tramitado bajo el expediente legislativo número 18.250; el cual, sin lugar a dudas, tal y como se alude ahora en la exposición de motivos, es la base de la presente propuesta legislativa.

            En aquella oportunidad indicamos, y ahora reiteramos, lo siguiente:

“(…) analizando las normas del proyecto de ley, se observa que el legislador no pretende intervenir en el ámbito de actuación de la Caja, pues lo que busca el proyecto es únicamente obligar a las empresas aseguradoras que constaten el aseguramiento con la Caja, previo al otorgamiento de un seguro de gastos médicos privados u otro similar. Consecuentemente se trata de una garantía a favor de la institución, de que quien esté en posibilidad de adquirir una póliza de gastos médicos comercial, se encuentre al día con la seguridad social, respetando el principio de solidaridad que priva en esta materia, y sin que se pretenda intervenir en las modalidades o requisitos de aseguramiento que establece la Caja.

Así las cosas, la Caja Costarricense de Seguro Social mantiene incólume sus competencias constitucionales y legales pues no se está modificando las modalidades de aseguramiento establecida por dicha institución, y por tal motivo, no se observa que el proyecto como tal sea inviable (…).”(Pronunciamiento no vinculante OJ-73-2014, op. cit.).

Mantenemos nuestra posición al respecto, por dos motivos esenciales: Primero, logramos apreciar que incluso puntuales sugerencias hechas en aquél momento sobre la redacción de algunas de las normas propuestas, han sido atendidas y la redacción del proyecto ha sido innegablemente mejorada con una adecuada técnica legislativa. Segundo, la propia Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social no se opuso al planteamiento originario de este proyecto de ley, en el tanto estimó, con base en estudios técnico jurídicos, presupuestarios y financieros, que tal iniciativa legislativa constituye un aporte significativo en el resguardo de la sostenibilidad financiera de dicha institución, en el contexto de la apertura del Mercado de Seguros Comerciales de Salud en el país. (Acuerdo de Junta Directiva, art. 7 de la sesión No. 8724 de 10 de julio de 2014[1]). E incluso observaciones formales hechas por esa Institución autárquica han sido también atendidas en este proyecto.

Por último, al igual que lo hiciera en su oficio DFOE-SOC-1015, de 7 de octubre de 2019 (No. 15081), la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización de Servicios Sociales de la Contraloría General de la República, sugerimos elevar a consulta el presente proyecto de ley ante la Superintendencia General de Seguros (SUGESE); órgano de desconcentración máxima y adscrito al Banco Central de Costa Rica -art. 28 de la Ley No. 8653-, encargado de autorizar, regular, y supervisar a las personas físicas y jurídicas que intervengan en el negocio de seguros –art- 29 Ibídem.-, y a la cual, según se desprende del texto del proyecto, le correspondería verificar el cumplimiento de la obligación propuesta en la norma que se pretende adicionar a la Ley Reguladora del Contrato de Seguros.

Conclusión:

            El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico.

            Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

                                                           MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg