27 de febrero del 2020

C-066-2020

 

Licenciada

Yilena Alcázar Arroyo

Auditora Interna

Museo de Arte Costarricense

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° MAC-AUD-039-2018 de fecha 06 de noviembre de 2018, mediante el cual se nos consulta si al amparo de la normativa vigente, la Junta Administrativa –como jerarca del Museo de Arte Costarricense–, está facultada para aprobar compras superiores al monto total definido como fondo fijo de caja chica.

 

La consulta se planteó con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, N° 8292 de 27 de agosto del 2002, mediante el cual se modificó el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), de tal suerte que su trámite no requiere el criterio de la asesoría legal del consultante, al ser planteada directamente por la auditora interna de la institución.

            De previo a evacuar la consulta de mérito, cabe recordar que en materia de fondos públicos existe competencia prevalente de la Contraloría General de la República, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, así como los numerales 12 y 29 de su Ley Orgánica, Ley N° 7428.  Sin perjuicio de lo anterior, y en un afán de colaboración con esa auditoría, procederemos a referirnos a la consulta planteada, sin perjuicio de lo que sobre el punto eventualmente pudiera llegar a señalar el órgano contralor.

 

 

I.- DEL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL CASO CONCRETO.

 

La consulta planteada nos lleva, en primer término, a abordar el marco normativo de la competencia de la Tesorería Nacional en relación con la emisión de lineamientos en materia de manejo del fondo fijo de caja chica que deben observar los órganos y entes estatales.

Así, tenemos que nuestra Carta Magna, en su artículo 185, reservó a la Tesorería Nacional la competencia absoluta para fungir como el órgano encargado de pagar a nombre del Estado y recibir fondos que ingresen a las arcas públicas[1].

 

Ahora bien, el Estado, para su adecuado funcionamiento, gestiona la adquisición de bienes y servicios, efectuada generalmente por medio de un proceso de contratación administrativa, previendo para ello varias modalidades o formas por medio de las cuales se realizan los pagos de esos bienes o servicios.  Su regulación está dispuesta, en lo que interesa, en la Ley de Contratación Administrativa N° 7494, normativa que es de plena aplicación al Museo de Arte Costarricense en su condición de órgano adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, a la luz de lo dispuesto en la Ley N° 6091.

 

En materia de contratación administrativa, la ley N° 7494 desarrolla el ámbito de cobertura que rige y sus excepciones: 

 

“Artículo 1.- Cobertura. Esta Ley regirá la actividad de contratación desplegada por los órganos del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado territorial e institucional, los entes públicos no estatales y las empresas públicas.

Cuando se utilicen parcial o totalmente recursos públicos, la actividad contractual de todo otro tipo de personas físicas o jurídicas se someterá a los principios de esta Ley.

 

Cuando en esta Ley se utilice el término "Administración", se entenderá que se refiere a cualquiera de los sujetos destinatarios de sus regulaciones.”

 

“Artículo 2°.-Excepciones. Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley las siguientes actividades:

…

e) Las compras realizadas con fondos de caja chica, según se dispondrá reglamentariamente, siempre y cuando no excedan de los límites económicos fijados conforme al inciso anterior. (Énfasis propio).

 

Valga acotar que, de conformidad con la redacción original de esta última norma, el “inciso anterior” al que hace alusión este inciso e), –es decir, el inciso d)–hacía referencia a la escasa cuantía. Posteriormente, el supuesto de la escasa cuantía fue trasladado al inciso h) en el texto actual de esta disposición.

 

Ahora bien, la potestad regulatoria reglamentaria del fondo de caja chica, como modalidad de pago para la compra de bienes y servicios no tramitados por medio del proceso de contratación administrativa, se refuerza con mayor detalle en el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo N° 33411, de fecha 04 de enero de 2007, al disponer:

 

Artículo 141.-Contrataciones con Fondos Caja Chica. Las compras para gastos menores e indispensables, cuya ejecución es de carácter excepcional que se efectúen con cargo a los fondos de caja chica, se regirán por las disposiciones reglamentarias que al efecto se emitan, las cuales fijaran los supuestos para su utilización, montos máximos, mecanismos de control y funcionarios responsables de su manejo. La Tesorería Nacional establecerá los lineamientos para el funcionamiento de las cajas chicas de conformidad con los alcances de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. (Énfasis agregado).

 

De la normativa reseñada, se desprende con absoluta claridad que aquellas compras de bienes o servicios previamente consideradas como gastos menores e indispensables y no previsibles que se realicen por medio de la modalidad de pago denominada “caja chica” se encuentran exentas del procedimiento de contratación tradicional, debiendo fijar vía reglamentaria la regulación necesaria para su implementación.

 

En este punto, valga recordar que, de conformidad con el Principio de Legalidad que impera en el Sector Público, solo pueden considerarse válidas las actuaciones que se encuentren autorizadas por el ordenamiento jurídico (artículo 11 de la Constitución Política y artículo 11 Ley General de la Administración Pública), razón por la cual –de conformidad con los artículos 1 inciso a) y 61 inciso h) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N° 8131 y el artículo 86 de su Reglamento–, la Tesorería Nacional ostenta plena facultad para emitir lineamientos sobre el funcionamiento de las cajas chicas, específicamente, en cuanto a autorizar el uso de las cajas chicas en las dependencias de la Administración. Los referidos textos normativos señalan lo siguiente:

 

 

“Artículo 1°-Ámbito de aplicación. La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

a.           La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias…”.

 

“Artículo 61.- Atribuciones de la Tesorería Nacional. La Tesorería Nacional tendrá las funciones y los deberes siguientes:

…

h) Autorizar el uso de cajas chicas en las dependencias de la Administración Central para gastos menores, conforme a la reglamentación que se dictará para el efecto…”.

 

“Artículo 86.-Cajas chicas y otros fondos autorizados por ley. La Tesorería Nacional emitirá la normativa y los procedimientos específicos para regular la operación de los fondos de caja chica y otros que la legislación autorice, dentro del marco de respeto al principio de caja única.”

 

Ahora bien, la modalidad de pago realizada por medio del procedimiento denominado caja chica, es aquella en la cual los fondos han sido previamente autorizados por la Tesorería Nacional y su monto máximo ha sido definido con anterioridad, permitiendo a los órganos de la Administración sufragar los gastos menores, indispensables y urgentes, siendo su utilización de carácter excepcional[2]. 

 

Bajo esa inteligencia y en el ejercicio de las competencias constitucional y legalmente otorgadas, el Poder Ejecutivo promulgó el Reglamento General del Fondo de Cajas Chicas, Decreto N° 32874, de fecha 31 de enero de 2006, marco regulatorio preferente que deben respetar todos los órganos y entes estatales, en materia de operación del fondo fijo de caja chica.

 

En lo que interesa –para efectos de evacuar la interrogante planteada por la consultante–, tenemos que dicho cuerpo reglamentario señala lo siguiente:

 

 

“Artículo 1º-Ámbito de Aplicación. El presente reglamento establece las disposiciones generales que regulan la asignación, operación y control de los Fondos Fijos de Caja Chica de las instituciones gubernamentales autorizadas, sus dependencias y órganos auxiliares de conformidad con lo dispuesto en los incisos a) y b) del artículo 1º, artículos 61, inciso h) y 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y en los artículos 79 y 82, siguientes y concordantes de su Reglamento.

En cuanto a los restantes Poderes de la República, y a los Órganos Institucionales y sus dependencias estarán sujetas a lo que dispone el artículo 8 de este Reglamento.”

 

“Artículo 3º-Normativa aplicable. La operación del Fondo Fijo-Caja Chica deberá sujetarse a las disposiciones del presente reglamento, de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y su Reglamento, a la Ley General de la Administración Pública, Reglamento de Gastos de Viaje y de Transporte para Funcionarios Públicos de la Contraloría General de la República y a los lineamientos de la Tesorería Nacional, así como cualquier otra norma vigente sobre la materia.”.

 

“Artículo 5º-Gastos Menores indispensables y urgentes. Se considerarán Gastos Menores aquellos que no excedan el monto máximo fijado por la Tesorería Nacional y que corresponden a la adquisición de bienes y servicios que no se encuentren en bodegas de las Proveedurías Institucionales, ya sea porque no se ha llevado a cabo o está en proceso la correspondiente contratación administrativa o porque su naturaleza impide ubicarlos en bodegas. Además, entre los denominados Gastos Menores se consideran los Viáticos, tanto al interior como al exterior del país y los Gastos de Representación, lo anterior, siempre que se atiendan las restricciones establecidas en el artículo 22 de este Reglamento. 

Las Proveedurías Institucionales deberán organizarse y planificar adecuadamente las compras de materiales y suministros que su institución necesite, con el fin de utilizar lo menos posible el Fondo de Caja Chica autorizado.”. (Énfasis agregado).

 

“Artículo 19.-Límite del gasto. Para incurrir en gastos por medio del Fondo Fijo-Caja Chica debidamente autorizados por el Responsable, se deberá acatar los límites económicos establecidos por la Tesorería Nacional y comunicados vía directriz al inicio de cada período presupuestario, de acuerdo con la normativa aplicable.

Para las compras de bienes o servicios por montos superiores al límite de gasto establecido, deberá existir autorización previa por parte de la Tesorería Nacional. Los gastos por concepto de viáticos y transportes al exterior mayores al límite económico establecido serán autorizados por el Responsable del Fondo Fijo-Caja Chica”. (Énfasis propio).

 

Teniendo en consideración las normas citadas, se concluye que el Reglamento General del Fondo de Cajas Chicas constituye una regulación de acatamiento obligatorio para toda la Administración, lo que desde luego incluye al Museo de Arte Costarricense. Dicho reglamento constituye el marco referencial base que deben seguir y respetar todos los reglamentos propios de cada institución. Sobre el particular, ya en una anterior ocasión esta Procuraduría había señalado lo siguiente:

 

“…Por tal motivo, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Tesorería Nacional, emitieron el “Reglamento General de Fondo Cajas Chicas”, decreto ejecutivo N° 32874-H del 10 de noviembre del 2005, por medio del cual se establecen normas de carácter general “que regulan la asignación, operación y control de los Fondos Fijos de Caja Chica de las instituciones gubernamentales autorizadas, sus dependencias y órganos auxiliares de conformidad con lo dispuesto en los incisos a) y b) del artículo 1º, artículos 61, inciso h) y 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y en los artículos 79 y 82, siguientes y concordantes de su Reglamento” (artículo 1°).

Ahora bien, el propio “Reglamento General de Fondo Cajas Chicas”, en su numeral 8, establece la facultad de que el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, así como los entes adscritos al Poder Ejecutivo y a otras entidades sujetas al principio de caja única, puedan diseñar su propio reglamento de Caja Chiva según su ámbito de acción. Dispone el artículo 8:

 

“Artículo 8º—Disposiciones de Aplicación para los Poderes de la República y entidades participantes bajo el principio de Caja Única. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, así como los entes adscritos al Poder Ejecutivo y a otras entidades sujetas al principio de Caja Única, deberán diseñar su propio Reglamento de Caja Chica según su ámbito de acción, para lo que deberán considerar lo siguiente:

a) Las normas establecidas en las Disposiciones Generales de este Reglamento. 

b) El Reglamento para el Funcionamiento de la Caja Única. 

c) Los lineamientos que emita la Tesorería Nacional.

 

Dicho reglamento deberá ser aprobado por el jerarca previo visto bueno de la Tesorería Nacional y regirá una vez publicado en el diario oficial La Gaceta.” (Lo resaltado no es original)

 

Tal y como se deprende de la lectura de la norma supra citada, la facultad diseñar su propio reglamento de caja chica, se encuentra sujeto a considerar en el diseño del reglamento propio de caja chica, las disposiciones generales del Reglamento General de Fondo Cajas Chicas, entre otras cosas, de forma tal que las normas del reglamento propio deben ser coherentes con lo dispuesto en el Reglamento General de Fondo de Cajas Chicas, por lo que el reglamento interno de caja chica de una determinada entidad no puede variar, cambiar o alterar una norma establecida en el reglamento general.

 

Así mismo, la norma establece que el reglamento –necesariamente- debe ser aprobado por el jerarca, previo visto bueno de la Tesorería Nacional, quien seria de cierta manera la encargada de velar por que exista un control de coherencia entre las normas reglamentarias generales y las normas propias de cada entidad…”. (énfasis agregado)

 

Como puede verse, la caja chica constituye una modalidad de pago y no un procedimiento o medio de contratación, y en todo caso siempre debe regirse por las disposiciones reglamentarias generales emitidas por la Tesorería Nacional y particulares emitidas por cada entidad. Su uso proporciona una herramienta necesaria para la Administración, en razón de las situaciones urgentes, indispensables e imprevisibles que deben ser atendidas, la cual en realidad obedece a un régimen de excepción, de tal suerte que, en tesis de principio, existe imposibilidad de sufragar gastos que excedan el monto máximo fijado por Tesorería Nacional para la institución correspondiente, salvo autorización previa de dicho órgano rector.

 

Por lo anterior, resulta importante reiterar que los reglamentos internos de cada institución deben respetar las disposiciones establecidas en el Reglamento General de Fondos de Caja Chicas y los lineamientos emitidos por el órgano rector, lo cual debe ser constatado en la revisión y aprobación que la Tesorería Nacional debe hacer de los reglamentos internos, previo a su formalización y publicación en el Diario Oficial La Gaceta.

 

 

II. SOBRE EL FONDO

 

De conformidad con el marco normativo expuesto anteriormente, pasamos a abordar la consulta puntual formulada por esa auditoría mediante la gestión que aquí nos ocupa.

 

Tenemos que al amparo del artículo del 8 Reglamento General del Fondo de Cajas Chicas, el Museo de Arte Costarricense promulgó las disposiciones reglamentarias que regirán la operación del Fondo Fijo de Caja Chica de esa institución, así emitido mediante resolución N° 22 de fecha 05 de noviembre de 2013, debidamente publicada en el Diario Oficial La Gaceta N° 106 del día 04 de junio de 2014, señalando en lo que interesa:

 

“Artículo 5º-Cualquier aumento, disminución, liquidación o creación de Fondos de Cajas Chica y/o Cajas auxiliares deben ser autorizados por la Junta Administrativa del Museo de Arte Costarricense, fundamentado en un estudio debidamente motivado de las necesidades y estimación de los gastos a sufragar, por parte del Departamento Financiero Contable, de conformidad con las disposiciones del Decreto Ejecutivo N° 32874-H, como paso previo a esta autorización se requiere el visto bueno de la Tesorería Nacional.”

 

“Artículo 43.-Queda totalmente prohibido a los operadores del Fondo de Caja Chica sobrepasar el monto límite de gasto autorizado o el fraccionamiento de compras.” (Énfasis propio).

 

 

“Artículo 45.-Los casos no previstos en este Reglamento se resolverán de acuerdo con la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y su Reglamento, la Ley General de la Administración Pública, Reglamento de Gastos de Viaje y Transporte para Funcionarios Públicos de la Contraloría General de la República, Ley de la Contratación Administrativa y su Reglamento, Ley y Normativa de Control Interno de Contraloría General de la República, Reglamento General del Fondo de Cajas Chicas según Decreto Ejecutivo N° 32874-H y sus modificaciones, demás normativa que regule la materia.”.

   

Volviendo a la letra del Reglamento General del Fondo de Cajas Chicas, tenemos que el Poder Ejecutivo otorgó la facultad a las instituciones públicas de confeccionar su propia normativa –art. 8- de acuerdo a las particulares necesidades de la gestión pública que realizan, claro está, respetando los lineamientos generales establecidos al efecto. En el caso particular de la consulta de interés, nótese que el artículo 19 del reglamento de cita es claro al establecer la posibilidad jurídica de realizar pagos de bienes o servicios adquiridos, por un monto superior al límite de gastos establecidos, previa autorización por parte de la Tesorería Nacional.

 

Los artículos reseñados –arts. 8 y 19- constituyen la habilitación jurídica para que el reglamento propio del Museo de Arte Costarricense pueda establecer un procedimiento ajustado a sus necesidades, así como autorizar el pago de bienes y servicios adquiridos por sumas superiores al monto de pago máximo previsto para el Fondo Fijo de Caja Chica, posibilidad esta última que tendría necesariamente que estar así avalada por la Tesorería Nacional para el Museo de Arte Costarricense. 

 

Valga mencionar que así lo han establecido otros reglamentos internos de órganos o entes públicos, por ejemplo, el artículo 12 del Reglamento del Fondo Fijo de Caja Chica de la Contraloría General de la República (resolución N° R-DC-64-2016 de fecha 05 de julio de 2016), cuyo texto dispone:

 

“Artículo 12º Límite del gasto. Los desembolsos se deberán ajustar al monto de pago máximo establecido de conformidad con el artículo 5º del presente Reglamento, excepto los correspondientes a gastos de representación y gastos por viáticos, transportes y conexos, por giras, tanto al interior como al exterior del país, incluidos en los documentos de aprobación emitidos al amparo de lo establecido en el Reglamento de Gastos de Viaje y de Transporte para Funcionarios Públicos.

 

Para las compras de bienes o servicios por sumas superiores al monto de pago máximo previsto para el Fondo Fijo de Caja Chica, a ser cubiertas con el mismo, será necesario requerir el visto bueno de la Jefatura de la Unidad de Administración Financiera. Hecho el análisis de la procedencia de la justificación formulada por el Auditor Interno, la Gerencia de División o la Jefatura de Unidad respectiva, corresponderá a la Jefatura de la Unidad de Administración Financiera requerir la autorización del (la) Contralor(a) General o Subcontralor(a) General o en su defecto del personal en quien se delegue la competencia.”  (Subrayado propio)

           

Ahora bien, lo cierto es que la Junta Administrativa del Museo, con la promulgación de sus disposiciones reglamentarias internas, dejó establecido en su artículo 43 la prohibición absoluta de sobrepasar el monto límite del gasto autorizado, sin prever posibles excepciones y su procedimiento.

 

En razón de lo expuesto, a la luz de lo dispuesto en el artículo 8 del Reglamento General del Fondo de Cajas Chicas, y teniendo a la vista el texto del artículo 45 del Reglamento de Fondo Fijo–Caja Chica del Museo de Arte Costarricense, resulta de obligada conclusión que, en caso de necesitarse sobrepasar el referido monto límite del gasto autorizado, habría que recurrir a la aplicación de la primera norma –en carácter de norma supletoria–, dado que el reglamento propio del Museo no reguló en forma expresa ese supuesto.

 

Sobre la aplicación de una norma en forma supletoria, valga mencionar que esta Procuraduría ha venido apuntando lo siguiente:

 

“…Que una norma sea supletoria de otra significa que si en esta última no existe una regulación específica para un determinado punto, la primera resulta de aplicación necesaria. De esa forma se evitan vacíos normativos y se impide que se presenten lagunas. Se mantiene, entonces, la plenitud del sistema normativo…” (Dictamen C-164 de fecha 09 de junio de 2009)

 

Así las cosas, en aquellos casos donde se requiera efectuar pagos de bienes o servicios por montos superiores al límite del gasto establecido, habría de recurrirse a lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento General del Fondo de Cajas Chicas, de suerte tal que la institución tendría que contar –para esos efectos– con autorización de la Tesorería Nacional, órgano encargado de valorar la procedencia de una solicitud en ese sentido. 

 

En todo caso, valga acotar que la Junta Administrativa del Museo de Arte Costarricense conserva la potestad de eventualmente reformar su Reglamento interno con el objeto de diseñar un procedimiento para el pago de bienes o servicios por montos superiores al límite del gasto establecidos para el Fondo Fijo de Cajas Chicas. Claro está, según quedó visto, ese proyecto de reforma reglamentaria habría de remitirse a la Tesorería Nacional para obtener el respectivo visto bueno, de previo a su aprobación por parte de la Junta Administrativa y final publicación. 

 

Así, en orden a la consulta puntual formulada, tenemos que, de conformidad con la normativa vigente y aplicable en esa institución, la Junta Administrativa del Museo de Arte Costarricense no está facultada para autorizar compras de bienes o servicios por montos superiores al límite definido como fondo fijo de caja chica.

 

 

III. - CONCLUSIONES

1.     La Contraloría General de la República ostenta competencia prevalente para ejercer la función consultiva en materia de uso y disposición de fondos públicos, ámbito dentro del cual se encuentra el manejo del fondo fijo de cajas chicas de las instituciones públicas.

 

2.     Los artículos 185 de la Constitución Política, 1, 61 inciso h) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 86 de su Reglamento facultan a la Tesorería Nacional para emitir reglamentación y lineamientos en orden a la administración de los fondos de caja chica.

 

3.     El artículo 8 del Reglamento General del Fondo de Cajas Chicas impone a las instituciones el deber de diseñar su propio reglamento de caja chica, según su ámbito de acción, respetando las disposiciones generales emitidas en la normativa aplicable y ese reglamento.

 

4.     Los reglamentos internos regulatorios del proceso de pago por medio del fondo fijo caja chica, previo a su publicación y posterior vigencia, deben tener el visto bueno de la Tesorería Nacional, constituyéndose en un proceso de verificación de coherencia de la normativa sobre la materia.

 

5.     Las disposiciones reglamentarias generales –art 19- prevén la posibilidad de adquirir bienes y servicios por montos superiores al límite de gastos establecido por la Tesorería Nacional, siempre y cuando exista autorización por parte de ese órgano rector.

 

6.     El Reglamento de Fondo Fijo – Caja Chica del Museo de Arte Costarricense prohíbe de manera categórica sobrepasar el monto límite de los gastos autorizados por la Tesorería Nacional.

 

7.     El Museo de Arte Costarricense, con la promulgación de su reglamento interno, no previó ni reguló la posibilidad excepcional de acudir a un procedimiento particularizado para aprobar la adquisición de bienes y servicios por montos superiores al límite de gasto establecido por la Tesorería Nacional.

 

8.     En virtud de lo anterior, para ese supuesto la institución consultante habría de recurrir en forma supletoria al artículo 19 del Reglamento General, por lo que cualquier adquisición de bienes y servicios por montos superiores al límite de gasto establecido tendría que estar previamente autorizada por la Tesorería Nacional.

 

9.     La Junta Administrativa del Museo de Arte Costarricense conserva la potestad de eventualmente reformar su Reglamento interno con el objeto de diseñar un procedimiento para el pago de bienes o servicios por montos superiores al límite del gasto establecidos para el Fondo Fijo de Cajas Chicas, según las necesidades institucionales. Ello con la aprobación de la Tesorería Nacional.

 

10.   La normativa actual no faculta a la Junta Administrativa del Museo de Arte Costarricense para autorizar compras de bienes o servicios por montos superiores al total definido como fondo fijo de caja chica.

 

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann                            Alejandra Solano Madrigal

Procuradora                                                       Abogada de Procuraduría

 

 

ACG/asm