13 de abril del 2020

C-135-2020

 

Licenciada

Ana Miriam Araya Porras

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

 

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° STAP-1027-2018 de fecha 24 de julio de 2018, mediante el cual se nos consulta si al amparo del artículo 10 de la Ley de Eficiencia de la Administración de los Recursos Públicos, Ley N° 9371, las universidades estatales están obligadas a cumplir con la presentación del informe de rendición de cuentas o si –con fundamento en la autonomía otorgada por el artículo 84 de la Constitución Política-, se les permite estar exentas de la presentación de dicho informe.

Se adjuntó a la consulta el criterio emitido por la Unidad de Asuntos Jurídicos de la STAP, oficio N° DE-363-2018 de fecha 24 de julio de 2018, el cual sostiene que los centros de educación superior estatal -como destinatarios de las transferencias señaladas en el artículo 10 de la Ley N° 9371-, deben cumplir con la presentación del informe, en virtud de que se encuentran sujetas al bloque de legalidad en materia de rendición de cuentas y no gozan de autonomía o independencia al respecto.

 

 

I.                   NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

 

            Teniendo en cuenta los términos de la consulta, resulta importante, en primer término, hacer mención de algunas consideraciones acerca de la autonomía de que gozan las universidades estatales, principalmente a la luz del desarrollo que ha tenido la jurisprudencia constitucional en esta materia.

 

Lo anterior, en tanto no puede perderse de vista que la autonomía universitaria ostenta características especiales que la tornan diferente y acentuada respecto de las demás instituciones descentralizadas, dentro de lo cual es claro que las universidades estatales pueden definir libremente sus objetivos, planificar su gestión y autoestructurarse, pues a la luz del artículo 84 de la Constitución Política, gozan de independencia para darse su organización y gobierno propios.

 Sobre el particular, ha señalado la sentencia n.°1313-93 de las 13:54 horas del 26 de marzo de 1993:

 

“VI.- SIGNIFICACION DEL CONCEPTO DE AUTONOMIA.- Expuesto lo anterior resulta necesario hacer algunas precisiones. Conforme lo dispone el artículo 84 de la Constitución Política, las Universidades del Estado están dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios.  Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por esto, distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios  para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución No.495-92). Son estas las modalidades administrativa, política, organizativa y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades públicas. La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores. (…) de su contenido esencialmente se deduce -y es lo que se entiende que quiso y plasmó el Constituyente en la Ley Fundamental-  que la universidad, como centro de pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su gran cometido.-

VII.- LOS LIMITES DE LA POTESTAD LEGISLATIVA EN RELACION CON LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA.- Definida en sus aspectos sustanciales la autonomía universitaria, procede sintetizar los cánones fundamentales que determinan su relación con el principio de legalidad.  Si bien es cierto  -como ya se comprobó-  la Asamblea Legislativa puede regular lo concerniente a la materia de las universidades, le está vedado imposibilitar, restar o disminuir a esas instituciones, aquellas potestades que les son necesarias para cumplir su correspondiente finalidad y que conforman su propia Autonomía. Es decir, para expresarlo en los términos de cierta doctrina relevante, esos entes tienen la titularidad y el ejercicio inicial, independiente e irrestricto de todas las potestades administrativas y docentes para el cumplimiento de su especialización material, sin que ésto pueda ser menoscabado por la Ley. Por supuesto, también, que esos entes por disposición constitucional (artículo 85), están sujetos a coordinación por el "cuerpo encargado" que ahí se indica, y a tomar en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo Vigente.-” (énfasis agregado).

 

Resulta provechoso señalar que esta Procuraduría ya ha vertido una serie de consideraciones importantes en este tema puntual, recogidas –entre otros- en el informe rendido a la Sala Constitucional dentro del expediente N° 19-11540-0007-CO, oportunidad en la cual indicamos lo siguiente:   

 

“De conformidad con la doctrina que se desprende de las resoluciones anteriores, es propio de esa capacidad para autodeterminarse de las instituciones de educación superior universitaria definir sus planes, metas y programas de acción, en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, autonomía que lleva aparejada una vertiente económica sumamente relevante y sin la cual, esos planes y programas no se podrían llevar a cabo, consistente en la libertad para establecer el plan de ingresos y gastos, determinando la forma en que se van a emplear los recursos asignados, en definitiva, para formular su presupuesto.

 

Aunque ciertamente las universidades estatales no escapan a la ley, ni el Constituyente le quitó o le impidió a la Asamblea Legislativa la potestad de legislar respecto a las materias puestas bajo su competencia, la ley formal no podría “modificar ni alterar” (en la expresión empleada en el citado voto constitucional n.° 2011-015655), la competencia y la autonomía dada constitucionalmente a dichos centros de enseñanza comprensiva de la administrativa, política y organizativa, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo, en particular: el desarrollo de la cultura y las artes en su mayor expresión, el conocimiento, el pensamiento libre, plural y crítico, la investigación científica y la educación superior en la sociedad costarricense.(…)

 

Ahora bien, esa Sala Constitucional también se ha encargado de aclarar en su jurisprudencia que la autonomía universitaria no es absoluta, sino que encuentra límites en las propias normas y principios constitucionales, según lo indicó en la sentencia n.°2005-00919 de las 14:30 horas del 1 de febrero del 2005: “En este punto debe indicarse que, si bien es cierto el artículo 84 de la Constitución Política consagra la autonomía universitaria, también lo es que esa autonomía le da independencia frente a los poderes de la República (poderes constituidos) pero no frente al poder constituyente, creador de las normas y principios constitucionales frente a los cuales está enteramente sometido.” (El subrayado no es del original).

 

En el mismo sentido, conviene hacer referencia a los siguientes extractos jurisprudenciales que dan cuenta de los límites a que se encuentra sujeta la garantía institucional del artículo 84 en relación con las entidades recurrentes: 

(…)

 

“III.- Sobre el fondo.- Para iniciar el análisis de este reclamo debe apuntarse que no existe duda para partes ni tampoco para esta Sala, respecto del contenido de competencia que la Constitución Política costarricense ha atribuido a la Contraloría General de la República, consistente en vigilar la forma en que las instituciones públicas disponen de los fondos públicos, con la finalidad de asegurar a la sociedad que la disposición de tales dineros sea correcta, es decir, acorde con las normas y principios constitucionales y legales establecidos para el manejo de la Hacienda Pública. Para este Tribunal lo anterior significa que este caso se ubique dentro de esa labor de control de la actividad administrativa, sus acciones son constitucionales y no existe posibilidad jurídica de que se vean limitadas por el régimen de autonomía del que goza el Instituto Tecnológico de Costa Rica.- La razón para lo anterior es que tales regímenes de autonomía apuntan al reconocimiento de grados mayores o menores de discreción para ciertos entes, pero no respecto del conjunto de las actividades administrativas en el que opera la Contraloría, sino más bien- frente al Ejecutivo y en ocasiones al Legislativo, pues lo que buscan es una mayor flexibilidad para la programación de metas hacia el logro de sus fines y la asignación de medios y recursos que estimen apropiados para lograrlos.-(…)

V.- El análisis recién expuesto permite a la Sala concluir que lo actuado por la Contraloría en este tema y plasmado en los oficios identificados como DFOE-SOC-1196 del veintinueve de noviembre de dos mil diez y DFOE-SOC-IF-75-2010 del diecinueve de octubre de dos mil diez, está plenamente enmarcado dentro de las actividades administrativas de control a su cargo, pues en primer lugar- lejos de influir o disponer sobre los fines del Instituto o bien sobre los medios para lograrlos, las medidas discutidas tienen un claro fin de control, pues solamente buscan evitar que se produzca el desempeño de forma simultánea, por parte de una sola persona, de las funciones de Coordinador General y Coordinador específico (es decir, coordinador de Proyecto, situación a la que este Tribunal no encuentra motivos alegado o no para asignarle algún carácter que afecte el contenido de la autonomía universitaria o su ejercicio por parte del instituto Tecnológico…

Para la Sala, lo contrario es lo cierto en sentido de que en este caso nada impide a la Contraloría imponerle al instituto accionante obligaciones concretas de hacer, tal y como lo hace respecto de cualquier otro de los demás órganos supervisados por ella, pues en ese sentido- si bien existen grados de autonomía, ellos se repite- no operan a nivel de la actividad de control, respecto de la cual, constitucionalmente, todos los entes y órganos controlados soportan esencialmente el mismo régimen jurídico de sometimiento. Es por ello que no existe ningún acto exorbitante de sus funciones por parte de la Contraloría al disponer mandatos de hacer tanto al Presidente de la Asamblea General Representativa como a este último órgano público y no se lesiona con tales ordenes, la autonomía del instituto accionante pues constitucionalmente no surge de esta última ninguna condición especial que les asegure un control atenuado o bien un trato diferente respecto de las competencias de la Contraloría.

VII.- Conclusión.- En esta acción se reclama contra las instrucciones específicas por medio de los cuales la Contraloría General de la República ordenó la realización de ciertos actos relacionados con el control de fondos públicos en el instituto accionante.- Se trata en criterio de la Sala- de una actividad cuya finalidad es constitucional tanto por su objeto (el control de fondos públicos) como respecto del sujeto (Contraloría General de la República). Desde tal perspectiva entonces, no existe ninguna lesión constitucional en tanto la autonomía de la que goza el instituto Tecnológico no es en relación con el actividad de vigilancia y control, y por el contrario debe entenderse que, en tanto se trata de actividad administrativa de control, la situación de este ente autónomo frente a la Contraloría es similar a los restantes órganos y entes públicos, pudiendo recibir, según proceda instrucciones y mandatos de hacer sin que con ello se lesione su ámbito de autonomía.-”  (Voto n.°2012-9215 de las 14:30 horas del 17 de julio de 2012. El subrayado no es del original).

“Así las cosas, la autonomía universitaria que les asiste a los centros de educación superior públicos (dispuesta con rango constitucional), alcanza para que estos –por medio de sus más altos órganos jerárquicos- establezcan la modalidad en que resolverán el régimen remunerativo de sus servidores, siempre atendiendo a principios constitucionales elementales que rigen todo el aparato público, como la razonabilidad y proporcionalidad, así como el adecuado resguardo de las finanzas públicas…”  (Voto n.°2015-10248, ya citado. El subrayado no es del original).

“V.- AUTONOMÍA UNIVERSITARIA Y DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN. La autonomía plena o del tercer grado reconocida a las universidades públicas en el ordinal 84, párrafo 1°, de la Constitución tiene, también, límites infranqueables, de modo que no puede entenderse, bajo ningún concepto, como un concepto jurídico indeterminado que habilite de manera indeterminada y abierta a los centros de enseñanza superior universitaria. La autonomía es una noción del Derecho Administrativo constitucional que, obviamente, debe entenderse dentro de las coordenadas del Estado Constitucional de Derecho. Ciertamente, como lo ha afirmado reiteradamente este Tribunal tal autonomía universitaria les habilita para dictar sus propias normas jurídicas fundamentales de organización. Empero, no puede extralimitarse tal potestad, puesto que, sin duda alguna, se encuentra limitada por el propio Derecho de la Constitución, esto es, los valores, principios, preceptos y jurisprudencia constitucionales. Las universidades ciertamente gozan de autonomía, pero no de soberanía, la soberanía, únicamente, la tiene el propio Estado. No puede entenderse, so pena de fragmentar la soberanía, que las universidades se pueden constituir en especie de micro-estados dentro del propio Estado costarricense. No cabe la menor duda que las universidades públicas al ejercer su autonomía, también, están sujetas a los principios, valores, preceptos y jurisprudencia constitucionales que los interpretan. Las universidades no pueden abstraerse del Derecho de la Constitución o del orden constitucional. Dentro de los límites infranqueables de la autonomía universitaria destacan, obviamente, los derechos fundamentales y humanos que son de aplicación directa e inmediata y que, desde luego, vinculan a todos los poderes públicos, incluidas, desde luego las universidades. Los derechos fundamentales y humanos que dimanan de la dignidad de la persona son la base del entero ordenamiento jurídico, por consiguiente cualquier regulación, incluso la emitida en el ejercicio de la autonomía plena o universitaria debe respetarlos y procurar su goce efectivo…  

VIII.- JUICIO DE PONDERACIÓN. En la doctrina del neo constitucionalismo, grandes juristas (Ronald Dworkin, Robert Alexy, Martin Borowsky, etc.) han recomendado para resolver los casos difíciles (hard cases) donde concurren principios en sentido contrario, la aplicación del denominado “juicio de ponderación”. El juicio de ponderación exige, mediante la utilización de los principios de razonabilidad y de proporcionalidad en sentido amplio, determinar cuál de los principios tienen mayor peso, consistencia, valor para concederle preferencia, sin que suponga la derogación del principio que es desplazado y que permanece vigente. En efecto, hay casos que no se pueden resolver mediante la aplicación de la clásica subsunción, por cuanto, no existe una regla de derecho claramente aplicable al mismo. En el presente asunto es evidente que se pueden entender que entran en confrontación o colisión (en sentido contrario) dos principios constitucionales, a saber: a) la autonomía universitaria reconocida en el artículo 84, párrafo 1°, de la Constitución y b) el principio del sistema de méritos para acceder a la función pública mediante la idoneidad comprobada contemplado en el artículo 192 de la Constitución. Consecuentemente, al actuar en sentido contrario sendos principios se impone un juicio de ponderación para determinar cuál tiene, en el caso concreto a resolver, mayor peso, consistencia y, por ende, preferencia. En nuestro criterio el principio del sistema de méritos para acceder a la función pública tiene un mayor peso al encontrarse conexo con otros valores, principios o si se quiere bienes constitucionales que determinan que se incline la balanza a su favor.” (Voto n.°2016-18087 de las 11:10 horas del 7 de diciembre del 2016. El subrayado no es del original).

 

A manera de recapitulación de la jurisprudencia constitucional citada podemos indicar que las instituciones de educación superior universitaria, en tanto disponen de fondos públicos, se hallan sujetas plenamente al régimen de control de la Hacienda Pública, a cargo de la Contraloría General de la República, pues la autonomía de la que gozan no supone ninguna condición especial que les asegure una fiscalización atenuada o bien un trato diferente respecto de otros órganos o entes supervisados, al punto que como parte de  las competencias de la Contraloría puede imponerle a las universidades estatales mandatos u obligaciones concretas de hacer, siempre que no influyan o dispongan sobre los fines de esas entidades o sobre los medios para lograrlos y tengan un claro objetivo de control.”

 

            Estas referencias nos resultan particularmente valiosas en relación con lo explicado por la jurisprudencia acerca del juicio de ponderación que debe existir cuando dos o más principios se encuentran en una eventual confrontación. 

 

En ese sentido, debe entenderse que la autonomía universitaria no puede extenderse al punto de vaciar de razón y contenido otros postulados constitucionales. Desde esa perspectiva, estimamos que esa autonomía universitaria, si bien es especial y acentuada, no puede rebasar su alcance para pretender exonerarse de normas con rango de ley que establezcan regulaciones, por ejemplo, en materia de control y fiscalización de los fondos públicos –siempre que no debiliten indebidamente sus potestades de gobierno y organización para el cumplimiento de sus fines- dado que, como acertadamente ha señalado la jurisprudencia constitucional, estas casas de enseñanza superior estatal gozan de autonomía, mas no de soberanía, pues esta última únicamente la posee el propio Estado.

 

            Lo desarrollado hasta este punto nos permite pasar al análisis de otro principio constitucional de alta valía, cual es el de Rendición de Cuentas. Esta línea de análisis que venimos siguiendo responde a la inquietud que entraña la consulta planteada, toda vez que surge la duda en el sentido de si al amparo del artículo 10 de la Ley de Eficiencia de la Administración de los Recursos Públicos, las universidades estatales están obligadas a cumplir con la presentación del informe de rendición de cuentas o si –con fundamento en la autonomía otorgada por el artículo 84 de la Constitución Política-, se les permite estar exentas de la presentación de dicho informe.

 

 

II.                EL PRINCIPIO DE RENDICIÓN DE CUENTAS. DEBER DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS DE SUMINISTRAR INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA.

El principio de evaluación de resultados y rendición de cuentas es un principio de rango constitucional, así consagrado con la aprobación de la Ley N° 8003 de fecha 8 de junio del 2000, que adicionó el artículo 11 de nuestra Carta Magna en relación con el deber de rendición de cuentas en el ámbito público. 

 

Este principio hunde sus raíces en la aspiración de paliar la ineficiencia en la Administración Pública, al proporcionar una base normativa suprema que permita fiscalizar el cumplimiento efectivo de las metas estatales, modelando un deber y una obligación concreta del aparato estatal frente a la ciudadanía y el correlativo derecho de ésta para exigir cuentas a los funcionarios públicos.

 

 

El artículo 11 constitucional establece:

 

“Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”

 

La Constitución Política, además de introducir el principio de evaluación de resultados y rendición de cuentas para todos los entes y órganos que componen la Administración Pública, entendida en su totalidad, impuso el deber de actuar de manera diligente y eficiente cumpliendo las obligaciones que impone el ordenamiento jurídico, con la consecuente responsabilidad personal en caso de incumplimiento. También contempló los diferentes tipos de control, reservando a la normativa de rango legal la regulación sobre la forma de ejercerlo, tal como lo ha interpretado la Sala Constitucional, en los siguientes términos:

 

“…De dicha norma se desprende el principio general que la Administración debe estar sometida, de forma permanente, a procedimientos de evaluación de resultados y rendición de cuentas. Sin embargo, del texto Constitucional se desprenden muchos tipos de controles, por ejemplo, el control de constitucionalidad (artículo 10), el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información (artículo 30), el establecimiento de una jurisdicción contencioso-administrativa con el objetivo de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado (artículo 49), el control político por parte de las Comisiones de la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 23) y el control sobre la Hacienda Pública por parte de la Contraloría General de la República (artículos 176-184); no obstante, debe indicarse que, en términos generales, la forma en que la evaluación de resultados y rendición de cuentas ha de realizarse no está constitucionalizada, sino que el propio texto constitucional admite que debe ser una ley la que regule y detalle “los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas”. Consecuentemente, el establecimiento del tipo o modalidad de control en esta materia es una cuestión que está librada a la libertad de conformación del legislador…”.  (énfasis propio) (Sentencia número 13570-2014).

 

Ahora bien, puntualmente con referencia a temas presupuestarios, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia N° 919-1999, se refirió a la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos (aprobado por Ley 8131), señalando lo siguiente:

 

“Consideran los señores diputados consultantes que el texto del artículo 43 transcrito puede vulnerar el principio de separación de poderes, al someter a los órganos que componen el "Gobierno Central", en los términos del artículo 1°, del proyecto, al programa de ejecución presupuestaria elaborado por la Dirección General de Presupuesto Nacional, en coordinación con la Tesorería Nacional, a partir de la información que los órganos que compongan el "Gobierno Central" le deberán brindar. Sobre el particular, debe decirse que la independencia funcional, propia de los órganos mencionados en el inciso b) del artículo 1° del proyecto (Poder Judicial, Poder Legislativo, Tribunal Supremo de Elecciones, etc.), impone la necesidad de que los mismos puedan disponer de un margen suficientemente amplio de autodeterminación, en los aspectos propios de sus competencias específicas, así como en todos aquellos que por su importancia favorezcan dicha independencia. Uno de tales aspectos es el referente a la elaboración de los presupuestos de cada uno de estos órganos, así como a la programación de su ejecución, aspectos éstos que inciden ampliamente sobre la esfera de autodeterminación del órgano, pues lo eximen de la posibilidad de verse supeditado a la influencia que en determinado momento pueda ejercer el Poder Ejecutivo sobre sus decisiones, utilizando el presupuesto como mecanismo de presión. En ese sentido, en materia presupuestaria, la independencia de los órganos constitucionales se refleja en la posibilidad de que sean los mismos los que elaboren su plan anual de gastos, así como la programación de su ejecución, de acuerdo con las necesidades propias de cada institución.”

 

Respecto de estas consideraciones, cobra especial importancia acotar que la autonomía otorgada a nivel constitucional, si bien apareja la libertad para elaborar su presupuesto, no desvincula a ninguna institución del bloque de legalidad como tal, de ahí que las entidades que gozan de esa autonomía igualmente se encuentran sometidas a una serie de regulaciones propias de todo el Sector Público, por lo que se hallan sujetas –por ejemplo– a la fiscalización presupuestaria, según lo disponen los artículos 183[1] y 184[2] de la Constitución Política, fiscalización que debe efectuar el órgano rector en la materia, sea la Contraloría General de la República, órgano que ostenta la competencia para examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas, así como fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos públicos del Estado, lo que incluye al gobierno entendido en los alcances del artículo 9 de la Constitución Política.

 

Ahora bien, la autonomía de gobierno de las universidades estatales, en el ámbito presupuestario, ha sido un tema de reiterado análisis por la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, así como por la jurisprudencia constitucional. Al respecto, traemos a colación las siguientes consideraciones:

 

“En orden a la evaluación por parte del Ministerio debe tomarse en cuenta que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos no se aplica a todo el sector público y que, en todo caso, esa aplicación no es uniforme, como ya se indicó. Dispone el artículo 1 de dicha Ley en lo conducente:

“ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación

La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

(...).

c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

d. Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley.

También esta Ley se aplicará, en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.

Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley”.

De lo anterior se desprende que la Ley no se aplica en forma uniforme a todas las instituciones autónomas. A este efecto, del conjunto de entidades autónomas se diferencia la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades estatales y los bancos. Para estos últimos la ley sólo se aplica en lo relativo a la aprobación de sus presupuestos y lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley. Para la Caja de Seguro Social, la ley se aplica en relación con los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y en cuanto al deber de proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. Igual situación se presenta respecto de las universidades públicas y las municipalidades. Conforme esas disposiciones, los entes autónomos que ostentan un régimen de autonomía particular resultan obligados a suministrar la información que se le requiera para efectos de la competencia del Ministerio de Hacienda. Dicho artículo no impone esa obligación en orden al Ministerio de Planificación Nacional. No obstante, el artículo 55 expresamente señala que las entidades del inciso d) deben presentar informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de presupuesto e informes de gestión, resultados y rendimientos de cuenta, de lo que pareciera desprenderse que existe el deber de suministrar documentos. Empero, estima la Procuraduría que ese deber de informar no puede significar que esos entes estén sujetos a la evaluación de MIDEPLAN en orden al cumplimiento del Plan de Desarrollo. Esos entes gozan de una autonomía de gobierno plena. La Constitución no ha sometido esa autonomía a la ley y, en consecuencia, no puede el legislador sujetar dichos entes a los planes o lineamientos elaborados por el Poder Ejecutivo. Por ello estima la Procuraduría que el deber de informar tiene el carácter correspondiente, pero en modo alguno significa una sujeción a la evaluación realizada por MIDEPLAN respecto al cumplimiento de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.   

Criterio que debe mantenerse en orden a las universidades estatales. En efecto, resultaría contrario a la amplia autonomía que la Constitución les garantiza el que la Ley atribuyese a un órgano del Poder Ejecutivo la facultad de evaluar las universidades públicas. Conforme el artículo 85 constitucional esos entes están sujetos a un proceso de planificación, pero no una planificación que les sea impuesta. Luego, si bien deben tomar “en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo”, en forma alguna puede considerarse que éste los vincula. No puede olvidarse que el plan nacional para la educación superior tiene vigencia por cinco años, en tanto que el Plan Nacional de Desarrollo se emite para el período de gobierno de que se trate…” (énfasis agregado) (Dictamen N° C-125-2003 de fecha 6 de mayo del 2003. En la misma línea de análisis ver la resolución N° 7319-1999 de la Sala Constitucional).

 

Ahora bien, en relación con el tema puntual de la evaluación de resultados en materia de presupuesto, como ya mencionamos supra, estamos ante una facultad otorgada por imperio constitucional a la Contraloría General de la República (artículo 184.2), que a su vez dispone de mecanismos para efectuar una valoración orientada al cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia, economía y calidad, así manifiesto en las Normas Técnicas sobre Presupuestos, N-1-2012-DC-DFOE, resolución N° R-DC-24-2012, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 64 de fecha 29 de marzo de 2012, y de la cual no se excluyen las universidades públicas, por pertenecer al aparato estatal.

 

Estamos ante un tema que ha sido objeto de abundantes pronunciamientos por parte de la jurisdicción constitucional. Así, al analizar la constitucionalidad del deber de presentar informes periódicos por parte de las universidades, se señaló lo siguiente:

“IX.- Artículo 56: rendición de informes sobre gestión, resultados y rendimiento de cuentas.

El artículo 56 del proyecto consultado, dice lo siguiente:

"Artículo 56.- Informes sobre evaluación

Las entidades y los órganos indicados en los incisos a), b), c) y d) del artículo 1 de esta ley, presentarán los informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas, conforme a las disposiciones tanto del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como de la Contraloría General de la República, para los efectos de evaluar al sector público. Las fechas para presentar los informes periódicos serán fijadas por el reglamento de esta ley. Sin embargo, los informes finales deberán presentarse a más tardar el 1° de marzo de cada año.

Estos órganos establecerán la coordinación necesaria a fin de que los requerimientos de información sean lo más uniformes posible y consistentes con las necesidades de cada uno, sin que esto implique duplicidad de funciones."

Sobre el texto antes citado, debe decirse que el mismo debe ser interpretado según los precedentes antes transcritos y los razonamientos dados en esta misma sentencia. Así, en lo referente a la obligación del Poder Ejecutivo de presentar los informes indicados en el artículo 54, en los cuales comprueben haberse sometido a los lineamientos y directrices en materia presupuestaria, lo mismo es perfectamente consecuente con la estructura jerárquica de dicho poder y su entera y directa subordinación al ordenamiento positivo, y a las disposiciones emanadas de la relación de mando que de manera general caracteriza a dicho órgano. En lo referente a los órganos del inciso b) del artículo 1°, y los entes de los incisos c) y d) del mismo numeral, no encuentra esta Sala ningún vicio de constitucionalidad en el artículo de cita, siempre y cuando se entienda que el mismo apenas impone un deber de brindar la información requerida en materia de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas. Ni la independencia funcional de los órganos constitucionales ni la autonomía de los entes descentralizados -incluidas las Municipalidades y las universidades públicas- les exime de informar a la Dirección General de Presupuesto Nacional sobre los tópicos indicados, razón por la cual esta Sala considera constitucional lo preceptuado por el numeral de cita en cuanto a este extremo. Ahora bien, respecto de los entes descentralizados, mencionados en los incisos c) y d) del artículo 1° del proyecto, a los mismos les es aplicable lo ya dicho por esta Sala en materia de dirección administrativa, por lo que su obligación de brindar los informes dichos tendría que ser entendida según su grado de autonomía, sin que la información sobre el cumplimiento o no de lo previsto en los lineamientos y directrices presupuestarios implique un deber de sujeción a los mismos, violatoria de su autonomía.” (énfasis agregado) (Sentencia N° 919-1999 de las 9:15 horas del 12 de febrero de 1999, referida al proyecto que se convertiría en la Ley N° 8131).

Valga mencionar que el deber de informar por parte de los órganos exceptuados de la aplicación general de la Ley N° 8131 ha sido también un tema de reiterado análisis por esta Procuraduría. Así, recientemente, en el dictamen N° C-061-2020 de fecha 20 de febrero de 2020, se ha sostenido lo siguiente:

 

“…En relación con ese deber de informar se indicó en el dictamen N° C-215-2019:

“Es pretensión de los consultantes que se establezca si las competencias en materia de evaluación de la Dirección General de Presupuesto Nacional se extienden a los entes a que se refieren los incisos c) y d) de la Ley 8131. Duda que se generaría por la redacción de la Sección V relativa a la Evaluación, que se refiere a los entes y órganos de los incisos a), b), c) y d) del artículo 1, lo que permitiría comprender entes y órganos financiados por presupuestos aprobados por la Contraloría General de la República.

Es preciso señalar que la obligación que la Ley establece a estos entes es de proporcionar información a los Ministerios de Hacienda y de Planificación. Los artículos 55 y 57 no disponen esa información respecto de la Dirección General de Presupuesto:

“ARTÍCULO 55.- Informes sobre evaluación.

Las entidades y los órganos indicados en los incisos a), b), c) y d) del artículo 1 de esta Ley, presentarán los informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas, conforme a las disposiciones tanto del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como de la Contraloría General de la República, para los efectos de evaluar el sector público. Las fechas para presentar los informes periódicos serán fijadas por el Reglamento de esta Ley. Sin embargo, los informes finales deberán presentarse a más tardar el 1 de marzo de cada año.
Estos órganos establecerán la coordinación necesaria a fin de que los requerimientos de información sean lo más uniformes posible y consistentes con las necesidades de cada uno, sin que esto implique duplicidad de funciones.
ARTÍCULO 57.- Suministro de información

Las entidades y los órganos comprendidos en el artículo 1 de esta Ley estarán obligados a suministrar la información económica, financiera y de ejecución física de los presupuestos, que el Ministerio de Hacienda les solicite para el cumplimiento de sus funciones”

Es de advertir, como se señaló en el dictamen C-228-2009 de 25 de agosto de 2009, que la obligación de informar no implica que los entes estén sujetos a la evaluación del Ministerio de Hacienda; como se dijo allí: “no todo deber de informar está referido a esa evaluación”. En efecto, el deber de informar no está referido exclusivamente a la evaluación del presupuesto o de las políticas públicas.

Existe un deber de informar que puede derivarse directamente de los principios de publicidad y transparencia y de la obligación de rendir cuentas y que se aplica a todos los órganos del Estado y a todo ente público.

 La información que se brinda al Ministerio de Hacienda permite concretizar uno de los fines de la Ley de Administración Financiera, artículo 3 inciso b), que es contar con información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional y no únicamente del sector central. Información que no solo permite la evaluación de la gestión sino la toma de decisiones financieras.

  Por otra parte, el deber de informar no solo está referido al ámbito de competencia de la Dirección General de Presupuesto Nacional. Dentro de la información que los entes deben suministrar al Ministerio de Hacienda está comprendida la necesaria para la integración de las cifras contables del sector público en el Sistema de Cuentas Nacionales y proveer la información que se requiera para este efecto, artículo 91: registro sistemático de todas las transacciones que afecten la situación económica financiera del sector público, posibilitar la integración de las cifras contables del sector público en el Sistema de Cuentas Nacionales, establecer el estado de la deuda pública, los estados consolidados del sector público y sobre la gestión financiera consolidada del sector público.

Nótese que este objetivo, la necesidad de establecer los estados consolidados del sector público, artículo 95, de establecer el estado de la deuda pública y el análisis de la gestión financiera consolidada del sector público, artículo 96, determina la obligación de todos los entes y órganos del artículo 1 de suministrar la información que requiere la Contabilidad Nacional.

Y es que entre los informes que el Ministerio de Hacienda debe presentar a la Contraloría se encuentran no solo el relativo a la evaluación del presupuesto, sino el resultado contable del período, el estado de tesorería, el estado de la deuda pública interna y externa. De allí el deber de proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios, que se impone incluso a los entes del inciso d).  

La información que se suministra al Ministerio de Hacienda permite, además, establecer la programación macroeconómica, artículo 20 de la Ley 8131, puesto que esta consiste en la evaluación y proyección del estado de la economía a efecto de elaborar estrategias de orden económico y social. Variables económicas y sociales que se conocen con la información sectorial y parcial, que es relativa y elaborada por parte de estos entes de la administración descentralizada.

De ese modo, cabría decir que la sujeción de los entes descentralizados concierne el deber de informar al Ministerio de Hacienda. Pero que ese deber no se dobla a una evaluación de sus resultados presupuestarios por parte del Ministerio de Hacienda.

Falta de competencia de la Dirección General, según lo indicado. Pero también de la Autoridad Presupuestaria. De conformidad con el artículo 21 de dicha Ley, la función de este órgano colegiado está referida a la formulación de las directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria, para los organismos de los incisos a, b) y c) del artículo 1 de la Ley, así como velar por el cumplimiento de esas directrices, artículo 21.  Si bien el artículo 24 de la Ley dispone que los entes descentralizados sujetos a la competencia de la Autoridad le remitirán sus documentos presupuestarios, lo cierto es que esa remisión es para que el Órgano Colegiado determine si han cumplido las directrices y lineamientos, generales y específicos, de la política presupuestaria. La Autoridad informa a la Contraloría sobre los resultados de esta verificación, Verificación e informe que se realiza en fase de formulación de presupuesto.

… Dado el contenido del artículo 55 y en razón de la finalidad de la información, no puede quedar duda de que son los Ministerios de Hacienda y Planificación los que deben regular el suministro de la información que requieren. En ese sentido, los entes y órganos obligados a informar a Hacienda carecen de competencia para disponer cómo presentan la información, sino que esta debe responder a las necesidades del Ministerio. Circunstancia que reafirma el segundo párrafo del artículo 55, en cuanto obliga a los Ministerios de Hacienda y Planificación y a la Contraloría General de la República para que los requerimientos de información “sean lo más uniformes posibles y consistentes con las necesidades de cada uno, sin que esto implique duplicidad de funciones.” Dicho párrafo no otorga a los entes y órganos autorización para decidir cómo rendirán los informes, los somete a la competencia del órgano requirente de la información…”. (Énfasis agregado)

 

Como vemos, el legislador impuso una serie de responsabilidades al Ministerio de Hacienda, para cuyo cumplimiento deviene necesario contar con una serie de insumos que deben proporcionarle las diferentes instituciones públicas, de ahí que se previó en la redacción de la Ley N° 8131 el deber de todas las instituciones estatales, con independencia de su grado de autonomía, de brindar la información presupuestaria que requiera ese Ministerio, a efectos de elaborar los informes que debe presentar a la Contraloría General de la República.

 

Lo anterior es entendible tomando en cuenta que la autonomía de las universidades públicas les otorga independencia frente al Poder Ejecutivo, pero desde luego se encuentran vinculadas por los mandatos constitucionales, debiendo someterse, como los demás órganos y entes de la Administración Pública, a normas y principios como el de rendición de cuentas y equilibrio de las finanzas públicas[3].

 

Ahora bien, de todas las consideraciones recogidas supra, resulta claro que esto no significa que esos entes estén sujetos a la evaluación de MIDEPLAN en orden al cumplimiento del Plan de Desarrollo, pues no puede el legislador sujetar dichos entes a los planes o lineamientos elaborados por el Poder Ejecutivo. Ello por cuanto a la luz del artículo 85 constitucional las universidades están sujetas a un proceso de planificación, pero no una planificación que les sea impuesta.

Por ello, en cuanto al deber de información previsto en la Ley N° 8131, tenemos que la jurisprudencia constitucional ha entendido que no existe lesión a la autonomía, siempre y cuando se entienda que el deber se trata únicamente de brindar la información requerida en materia de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas.

 

No obstante, según vimos supra, esa obligación de informar no implica que los entes estén sujetos a la evaluación del Ministerio de Hacienda.

 

Como quedó explicado, la información que se brinda al Ministerio de Hacienda permite concretar uno de los objetivos de la Ley 8131, cual contar con información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional y no únicamente del sector central, de ahí que esos datos permiten no solo la evaluación de la gestión, sino la toma de decisiones financieras.

 

Así las cosas, tenemos que, como se señala en los pronunciamientos de esta Procuraduría arriba citados, puede sostenerse que la sujeción de los entes descentralizados concierne el deber de informar al Ministerio de Hacienda, pero ese deber no se dobla a una evaluación de sus resultados presupuestarios por parte del Ministerio de Hacienda.

 

            Este criterio, como puede advertirse, logra aplicar en su justa dimensión tanto el principio de autonomía universitaria como el principio de rendición de cuentas, armonizando finalmente el alcance de cada uno sin vaciar de contenido al otro.

 

            Ahora bien, debemos concluir este apartado llamando la atención sobre el hecho de que esa obligación de rendir informes al Poder Ejecutivo se analizó a la luz de los alcances de la Ley N° 8131, cuerpo legal del cual se deriva de forma expresa la obligación para las universidades de rendir informes al Ministerio de Hacienda. 

 

Por ello, se impone de seguido entrar a analizar si, de conformidad con la letra de la Ley N° 9371, la conclusión respecto de la rendición de informes debe ser la misma, o existen razones para que el criterio deba ser distinto, aspecto que pasaremos a analizar en el siguiente apartado.

 

 

III.            AMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY N° 9371

 

En orden a la inquietud que aquí nos ocupa, es claro que debe desentrañarse atendiendo a la letra de la propia Ley, pues del ámbito de aplicación que la misma normativa define es que puede determinarse si cabe o no tener por configurada la obligación para las universidades de presentar el informe de rendición de cuentas sobre la ejecución de los recursos otorgados que se prevé en su artículo 10.

 

Dicha ley, cuya tramitación se originó en el expediente legislativo N° 19.555, tiene como objetivo promover la eficiencia, la eficacia y la economía en la ejecución de los recursos financieros, estableciendo regulaciones para las entidades públicas -estatales o no estatales-, los órganos, los entes públicos y/o privados que administran recursos públicos, que reflejen superávit libre producto de transferencias de la Administración Central o de los presupuestos de la República y que no cumplan con la ejecución presupuestaria programada para el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales establecidos para cada ejercicio económico.

 

Al remitirnos a la exposición de motivos del proyecto de ley, puede leerse la observación de que se han implementado -en procura de la eficiencia y eficacia en la administración de los recursos públicos- una serie de normas legales, entre las que se encuentra la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley N° 8131, lo que ha permitido poner en marcha diversos procesos regulatorios presupuestarios en 1674 instituciones fiscalizadas.

 

No obstante, -se señala en dicha exposición- persiste un deficiente uso de los recursos públicos. Se utiliza como ejemplo el hecho de que los niveles de subejecución promedio del sector público alcanzaron el 16% en el periodo 2008-2011, situación que quedó así evidenciada en el “Informe de Presupuestos Públicos 2014, Situación y Perspectivas”, emitido por la Contraloría General de la República. Refiere tal informe que se observó un incremento en los últimos años en los saldos en cuentas de Caja Única del Estado, con un crecimiento del 64% en ese mismo periodo y un 6% de crecimiento promedio en los últimos años. (Ver folios 2 a 6 del expediente legislativo).

 

De la revisión del expediente legislativo se desprende que el ámbito de aplicación de la norma propuesta permeaba a la Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo Central y sus dependencias; así como al Poder Legislativo, Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares y los otros entes públicos o privados que reciban transferencias en forma directa o indirecta por parte de la Administración Central, excepcionando a la Caja Costarricense de Seguro Social, los bancos del Estado y el Instituto Nacional de Seguros, en lo relativo a la administración de recursos de terceros.

 

La clara intencionalidad de la norma legal, además de promover la eficiencia, la eficacia y la economía en la ejecución de los recursos financieros –art.1[4]- es vincular temporariamente aquellos recursos sobre los cuales las instituciones no demuestren el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales y que constituyan superávit libre al cierre del ejercicio económico, para que sean ejecutados por la entidad en un periodo máximo de dos años a partir del dictamen declarativo del superávit libre emitido por la Autoridad Presupuestaria, de manera tal que transcurrido el plazo señalado sin ejecutar esos recursos, sean devueltos al Presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central – art. 5[5]-.

 

En atención a las consultas realizadas por la Comisión Legislativa a los diferentes órganos y entes del Estado para que se refirieran al proyecto de ley, entidades tales como las universidades públicas, la Corte Suprema de Justicia y la  Caja Costarricense de Seguro Social, entre otros, remitieron sus consideraciones al respecto, señalando, en general, que encontraban una posible transgresión al principio constitucional de separación de poderes[6]. 

 

Del análisis del expediente legislativo se desprende que inicialmente el proyecto de ley no excepcionó a ninguna institución de su aplicación, salvo lo correspondiente a la administración de los recursos de terceros. No obstante, en virtud de la presentación de una moción al artículo 3, se propuso hacer una adición a esa norma. Desafortunadamente las actas no reflejan la discusión detrás de esa modificación (ver páginas 1091 a 1113 del expediente citado), consignando únicamente la propuesta de redacción, votación y aprobación unánime, resultando la redacción final de la siguiente manera:

 

“Artículo 3.- Ámbito de aplicación. La presente ley es de aplicación exclusiva para los siguientes recursos:

a) Los recursos de la Administración Central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

b) Los recursos que reciban por concepto de transferencias por parte de la Administración Central los entes públicos o privados.

c) Los recursos públicos que reciban por concepto de transferencias por parte de la Administración Central los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas que administran recursos públicos.

De la aplicación de este artículo se exceptúan lo relativo a la administración de los recursos de terceros y las transferencias establecidas por norma constitucional.”  (énfasis agregado)

 

Vemos que, si bien no se mencionan expresamente las universidades públicas, sus recursos quedan comprendidos en la categoría de transferencias establecidas por norma constitucional. Recordemos el financiamiento de la educación pública, dentro de la cual se encuentra la educación superior, se encuentra amparado en el artículo 78 de la Carta Magna, cuyo texto dispone:

 

Artículo 78.- La educación preescolar, general básica y diversificada son obligatorias y, en el sistema público, gratuitas y costeadas por la Nación.

En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85 de esta Constitución.

El Estado facilitará el acceso tecnológico a todos los niveles de la educación, así como la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios. La adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por medio del organismo que determine la ley. 

 

            Resulta necesario agregar que este punto incluso ya había sido dilucidado por parte de esta Procuraduría General, mediante dictamen N° C-167-2017 de fecha 17 de julio del 2017.  Por la importancia que revisten sus consideraciones para efectos de la consulta que aquí nos ocupa, nos permitimos transcribirlo en lo conducente:

 

“Si bien la Ley establece el principio de eficiencia, eficacia y la economía en la ejecución de los recursos financieros, lo cierto es que su pretensión no es regular la ejecución de todo recurso financiero, sino solo los que corresponden a las entidades públicas, estatales o no estatales, los órganos y sujetos privados contemplados en el artículo 3. En efecto, dicho numeral define el ámbito de aplicación de la Ley, para lo cual establece:

 

“ARTÍCULO 3.- Ámbito de aplicación

La presente ley es de aplicación exclusiva para los siguientes recursos:

a) Los recursos de la Administración Central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, así como las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

b) Los recursos que reciban por concepto de transferencias por parte de la Administración Central los entes públicos o privados.

c) Los recursos públicos que reciban por concepto de transferencias por parte de la Administración Central los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas que administran recursos públicos.

De la aplicación de este artículo se exceptúan lo relativo a la administración de los recursos de terceros y las transferencias establecidas por norma constitucional”.

La pretensión es, entonces, que todo órgano desconcentrado, todo ente público y toda persona privada que reciba transferencia del Presupuesto Nacional esté sujeto a la Ley. El límite a esa sujeción estaría dado por el origen de los recursos: las transferencias que encuentren fundamento en una norma constitucional o bien, que impliquen administración de recursos de terceros no estarán sujetas a la ley. Interesa aquí las transferencias de origen constitucional.

         En efecto, por propia disposición de la Ley, esta no puede aplicarse cuando se está en presencia de un destino constitucionalmente establecido. Es el caso de la contribución en favor de los partidos políticos, el porcentaje de los ingresos ordinarios destinados al Poder Judicial y obviamente, el reservado para la educación pública. Dispone el numeral 78 de la Constitución:

 

“ARTÍCULO 78.- La educación preescolar, general básica y diversificada son obligatorias y, en el sistema público, gratuitas y costeadas por la Nación.

En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85 de esta Constitución.

El Estado facilitará el acceso tecnológico a todos los niveles de la educación, así como la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios. La adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por medio del organismo que determine la ley. (Así reformado por el artículo único de la ley N° 8954 del 9 de junio de 2011)

         Al disponer en los términos transcritos, la Constitución establece que un porcentaje de los ingresos del presupuesto nacional, equivalente al 8% anual del producto interno bruto debe estar destinado a la educación estatal. Es la norma constitucional la que establece el destino de esos recursos y con ello, cuál es el porcentaje mínimo que debe destinar el Estado al financiamiento de la educación estatal en sus diversos niveles, de manera tal que el sistema educativo pueda enfrentar los distintos retos que enfrenta, entre ellos lograr la calidad y equidad del sistema, para lo cual es fundamental la inversión en materia de infraestructura de instalaciones educativas en las diversas zonas del país o el programa de comedores escolares, en su caso, el subsidio para transporte estudiantil. La Constitución creó un destino, estableció una obligación de financiamiento por un monto determinado, que –en ausencia de precisión- puede ser destinado a financiar los distintos gastos que comporta la educación estatal. Ese destino no puede ser desconocido por el legislador o las autoridades presupuestarias. Lo que puede explicar el límite establecido en el artículo 3 de la Ley de Eficiencia.” (énfasis suplido)

            Como puede advertirse, es claro que la propia Ley 9371 dispuso una exclusión expresa de su ámbito de aplicación, tratándose de las transferencias establecidas por norma constitucional, dentro de las cuales queda comprendido el caso de los fondos para la educación superior.

 

            En este punto, adquiere relevancia agregar algunas importantes consideraciones acerca de estos fondos, y para ello nos permitimos retomar nuevamente lo señalado por esta Procuraduría al rendir el informe a la Sala Constitucional dentro del ya mencionado expediente N° 19-11540-0007-CO, cuando –específicamente sobre estos fondos de origen constitucional- desarrolla las siguientes consideraciones:

 

“El alcance jurídico del FEES:

El Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior Universitaria Estatal (FEES), al igual que el llamado Plan Nacional de Desarrollo para la Educación Superior Universitaria Estatal (PLANES), encuentran su fundamento en la detallada regulación del artículo 85 de la Constitución Política, que nos permitimos transcribir a continuación:

 

“ARTÍCULO 85.- El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad Nacional y a la Universidad Estatal a Distancia y les creará rentas propias, independientemente de las originadas en estas instituciones.

    Además, mantendrá -con las rentas actuales y con otras que sean necesarias- un fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal. El Banco Central de Costa Rica administrará ese fondo y, cada mes, o pondrá en dozavos, a la orden de las citadas instituciones, según la distribución que determine el cuerpo encargado de la coordinación de la educación superior universitaria estatal. Las rentas de ese fondo especial no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean, simultáneamente, otras mejoras que las sustituyan.

    El cuerpo encargado de la coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal preparará un plan nacional para esta educación, tomando en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

    Ese plan deberá concluirse, a más tardar, el 30 de junio de los años divisibles entre cinco y cubrirá el quinquenio inmediato siguiente. En él se incluirán, tanto los egresos de operación como los egresos de inversión que se consideren necesarios para el buen desempeño de las instituciones mencionadas en este artículo.

    El Poder Ejecutivo incluirá, en el presupuesto ordinario de egresos de la República, la partida correspondiente, señalada en el plan, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda.

    Cualquier diferendo que surja, respecto a la aprobación del monto presupuestario del plan nacional de Educación Superior Estatal, será resuelto por la Asamblea Legislativa.

    Transitorio.- Durante el quinquenio de 1981-1985, la distribución del fondo especial, a que se refiere este artículo, se hará de la siguiente manera: 59% para la Universidad de Costa Rica; 11,5% para el Instituto Tecnológico de Costa Rica, 23,5% para la Universidad Nacional y 6% para la Universidad Estatal a Distancia.” (El subrayado no es del original)

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 6580 del 18 de mayo de 1981)

 

El artículo anterior guarda una estrecha relación con el artículo 84, ya comentado, en la medida en que el FEES se concibe como un instrumento diseñado por el constituyente derivado para garantizar la autonomía constitucional de las universidades estatales, a través del aseguramiento de su autonomía financiera, en tanto contempla los recursos que deberán destinarse para el buen desempeño de esas instituciones y que forma parte de ese ocho por ciento (8%) del PIB, que con arreglo al artículo 78 de la misma Norma Fundamental está destinado a la educación estatal.

 

Recordemos, que la autonomía financiera ha sido entendida por esa Sala Constitucional en la sentencia n.°2008-9567 de las 10:00 horas del 11 de junio de 2008, como “la capacidad de contar con recursos suficientes para llevar a cabo sus competencias y atribuciones; de allí que la autonomía administrativa requiera de algún grado de autonomía financiera, así como también en la autonomía política.”

 

Al momento de rendir el informe preceptivo ante esa Sala en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente n.° 19-000990-0007-CO, la Procuraduría determinó, con sustento en los antecedentes de la Ley n.°6580 del 18 de mayo de 1981 (recogidos en el expediente legislativo n.°8516) que reformó el artículo 85 bajo estudio, dándole su redacción actual, la inclinación del legislador constituyente derivado por la fórmula de la planificación en lugar de la asignación de un porcentaje fijo del presupuesto para la educación superior pública, como mecanismo para garantizar a nivel constitucional de que el Poder Ejecutivo dotará a las universidades públicas de los recursos necesarios para su sostenimiento y el cumplimiento de sus fines esenciales, pues esas necesidades de financiamiento quedarían recogidas en el Plan Nacional de Educación Superior estatal en función de los objetivos trazados por esos centros de enseñanza superiores para cada quinquenio, las que, en todo caso, no podían desconectarse de la realidad económica existente del país, y por eso la previsión constitucional de que el PLANES debía prepararse “tomando en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo vigente.” 

 

Así, los diputados y diputadas de la época partidarios de la planificación, consideraban que un porcentaje fijo no garantizaría que el monto de los recursos del FEES guardaría una relación adecuada con las verdaderas necesidades de financiamiento de las universidades estatales.

 

A este respecto, nos permitimos recordar, nuevamente, las palabras del entonces diputado Cerdas Cruz al momento de justificar su voto afirmativo a la aprobación de la Ley n.°6580, y que resume, en nuestro criterio, el debate existente y los alcances y objetivos de la reforma constitucional al artículo 85 de comentario:

 

“Por otra parte, se establecen plazos para que ese plan de la educación superior se elabore y se presente al país y se ordena al Poder Ejecutivo incluir en el Presupuesto Ordinario de Egresos de la República, la partida correspondiente señalada en el plan, ajustado de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda. Aquí, una nueva garantía y una nueva protección de que las universidades no van a quedar al descubierto en materia de financiación,  y agrega de manera muy interesante, que cualquier diferendo que surja con relación a la aprobación del monto presupuestario del plan nacional de educación superior estatal, será resuelto por la Asamblea Legislativa; es decir, se establece la posibilidad de un control democrático y de un equilibrio de poderes con intervención de la Asamblea Legislativa en el momento que el Poder Ejecutivo no quiera respetar el espíritu y la letra que se esconden detrás de estas disposiciones de reforma al artículo 85 de la Constitución Política.

Estoy firmemente convencido que es necesario que esta reforma al artículo 85, sea adecuadamente estudiada y comprendida no sólo por las autoridades universitarias, y los responsables políticos de las diversas organizaciones aquí representadas en esta Asamblea, sino que es necesario que exista una verdadera conciencia nacional acerca de los propósitos y objetivos que determinaron esta reforma en el artículo 85.

Entre los propósitos centrales está la defensa y consolidación de una autonomía universitaria que ha sido norma, principio, dirección de todos los movimientos políticos democráticos de Costa Rica.

Está en el objetivo también de esta reforma, el situar la universidad y establecer a esos entes de educación superior, en una conexión fluída y natural, con el contexto institucional económico y social del país. Costa Rica ha hecho un esfuerzo gigantesco en materia de inversión para financiar la educación superior y no sólo es lógico, sino que es una necesidad pública que esos esfuerzos de educación superior guarden una relación estrecha y lo más coordinada posible, con el esfuerzo global de desarrollo a pesar de los pesares que la sociedad costarricense está intentando a través de las inversiones públicas y a través del esfuerzo de desarrollo económico nacional.

Por otra parte, me parece que es muy importante que la educación superior mantenga una conciencia clara en su discusión y coordinación con las autoridades que ejerzan en ese momento el Poder Ejecutivo mantenga una conciencia clara que los dineros del Estado que se manejan, son dineros que salen de un esfuerzo muy serio y muy penoso para toda la sociedad costarricense, que lo da con la alegría de estar contribuyendo a un desarrollo democrático de la cultura nacional.” (Folios 637 y 638. El subrayado no es del original).

  

Por otra parte, el artículo 85, en su párrafo cuarto, expresa una de las formas en que se manifiesta la autonomía de que gozan las universidades en la definición de su presupuesto, cuando establece que en el PLANES “se incluirán, tanto los egresos de operación como los egresos de inversión que se consideren necesarios para el buen desempeño de las instituciones mencionadas en este artículo”. Más allá de que el referido plan no podía abstraerse de la coyuntura económica que estuviese atravesando el país, el párrafo siguiente cerraba la fórmula diseñada con la indicación de que el Poder Ejecutivo debía incluir en el presupuesto ordinario de egresos “la partida correspondiente, señalada en el plan, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda.”  Este ajuste obedecía, según se explica en los mismos antecedentes de la reforma, a que cómo el plan dura cinco años, las cifras del primer año debían ajustarse para los cuatro años siguientes con cualquiera de los indicadores de pérdida de valor adquisitivo del colón, de manera que los montos que se consignaran en el plan durante el primer año se ajusten anualmente para que en términos reales sean estables (ver folio 108).

 

Lo relevante, entonces, a efectos de lo discutido en la presente acción, es que el artículo 85 de comentario reconoce expresamente a las universidades estatales la plena disponibilidad de los ingresos recibidos a través del FEES sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer las competencias propias y, en especial, las que se configuran como exclusivas. De manera que son ellas las que deciden qué hacer con los recursos recibidos a través del referido fondo, que luego se distribuye entre todas ellas a efectos de definir los respectivos presupuestos universitarios.”

 

Con sustento en todas las consideraciones que hemos recogido hasta aquí, a nuestro modo de ver resulta de obligada conclusión que la Ley N° 9371 hizo una exclusión expresa de su ámbito de aplicación para el caso de las transferencias de origen constitucional, dentro de las cuales, como ya vimos, es claro que se entienden incluidos los fondos que manejan las universidades estatales.  Ergo, no podría exigirse a las universidades la obligación de presentar los informes previstos en dicha ley.

 

En todo caso, nótese que la letra del artículo 10 que establece la obligación de presentar los informes en discusión, señala lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 10.- Giro de las transferencias

El giro de las transferencias con destinos específicos dispuestos mediante ley de la República deberá realizarse tomando en consideración la disponibilidad de los ingresos efectivamente recaudados, de manera que se garanticen los porcentajes que sobre su distribución estén asignados por ley a las entidades.

Los destinatarios de los recursos provenientes de las transferencias asociadas a los destinos a los que se hace referencia en el párrafo anterior presentarán ante la Autoridad Presupuestaria, al final de cada ejercicio económico, un informe de rendición de cuentas donde se detallen los resultados que han tenido los recursos otorgados a cada institución.” (énfasis agregado)

 

La redacción misma de la norma proporciona una razón más para reforzar el criterio que estamos aquí sosteniendo, toda vez que parece ser conteste con la exclusión expresa que su artículo 3° hace de las transferencias de origen constitucional.   Esto por cuanto, como bien se desprende del texto expreso, la obligación de presentar el informe se refiere a los titulares de transferencias con destinos específicos dispuestas mediante ley de la República. Y ese no es el caso de las universidades estatales, cuyas transferencias están dispuestas directamente por norma constitucional.

 

A mayor abundamiento, y dada la posición contraria que al respecto se plasmó en el criterio legal aportado con la consulta, estimamos que conviene terminar recordando que en forma inveterada esta Procuraduría ha sostenido, en cuanto a los métodos de interpretación de las normas, que constituye un principio general de derecho que no cabe distinguir donde la ley no lo hace.

 

Por ello, desde larga data hemos sostenido: “Valga la doctrina y jurisprudencia apuntada para sostener que cuando el texto de la norma es claro, su interpretación es irrelevante. Innecesaria porque no están facultados los jueces, ni tampoco los jurisconsultos, para distinguir donde la ley no distingue. Carecen de esa facultad y la disposición debe aplicarse aunque sea injusta. En sentido contrario, la ley se interpreta cuando presenta oscuridad, o es indefinida ya que es preciso entender que en una disposición o texto no pueden estar reguladas todas las situaciones que a diario se presentan, por eso es necesario entender el sentido que encierran las palabras, pero se insiste cuando la norma es ambigua. Esta última sugerencia ha sido quizá la razón fundamental por la cual con frecuencia se echa mano -como dice el segundo autor citado-, a las discusiones y a los informes dados por la comisión encargada del proyecto. Se trata del método más recomendable para poder desentrañar así lo querido por el legislador.” (Dictamen C-048-90 del 29 de marzo de 1990)

 

En el supuesto de la consulta que aquí nos ocupa, luego del análisis pausado que hemos desarrollado, queda en evidencia que la Ley N° 9371 en su artículo 3° es clara y expresa en cuanto a los alcances de su ámbito de aplicación. No existe oscuridad o ambigüedad en su texto en cuanto a la exclusión expresa que hace su último párrafo para el caso de las transferencias previstas y protegidas a nivel constitucional.

 

Así las cosas, y dadas las facultades que el legislador conserva para someter a las universidades a ciertas regulaciones sin que eso violente su autonomía constitucional –ello en virtud de los límites que también debe respetar esa condición de autonomía-, es claro que al amparo de otros principios constitucionales, como lo es el de Rendición de Cuentas o bien los alcances de la fiscalización de la Hacienda Pública que también encuentran arraigo en la Carta Fundamental, hay normas legales que pueden someter a las universidades a la obligación de rendir determinados informes sobre el manejo de los fondos públicos que administran.

 

Tal es el caso, como quedó visto, de los informes previstos en la Ley N° 8131 (Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos). No obstante, el supuesto de la consulta que aquí nos ocupa es distinto, en tanto, como ya quedó analizado, la misma ley expresamente excluyó de su ámbito de aplicación a las transferencias de origen constitucional, lo cual automáticamente comprende el caso de las universidades estatales en tal exclusión. Se trata entonces de una libre decisión que el legislador adoptó en ese sentido.

 

De este modo, en una interpretación correcta y consistente de los alcances de la Ley N° 9371, necesariamente ha de concluirse que no sería posible exigir a las universidades estatales la presentación del informe previsto en su artículo 10, si esa normativa no se aplica del todo a esas instituciones. En otras palabras, no se aplica ese artículo 10 como tampoco se aplica ningún otro artículo, porque del todo esa ley no vincula el caso de los fondos que reciben las universidades estatales.

 

En consecuencia, no podría pretenderse descontextualizar y aplicar aisladamente ese artículo 10 invocando principios generales, si ello conlleva contrariar el texto expreso e inequívoco de todo el cuerpo normativo. En esa medida, no podría acudirse al Principio de Rendición de Cuentas ni a ningún otro relativo a la Hacienda Pública, pues ello sería ir a contrapelo de la voluntad que el propio legislador plasmó de modo expreso y puntual al definir el ámbito de aplicación de ese cuerpo normativo.

 

Para terminar, conviene hacer la observación de que, únicamente en el caso de que las universidades tuvieran alguna otra fuente de ingresos adicional  -originada en la ley-, respecto de esos recursos sí quedarían sujetas a rendir a la Autoridad Presupuestaria el informe previsto en el artículo 10 de la Ley 9371, toda vez que en ese caso no estaríamos bajo el régimen de excepción que quedó explicado (origen constitucional), sino que se trataría de transferencias sustentadas en norma con rango de ley. Lo anterior, con apego al Principio de Rendición de Cuentas y con los límites que impone el grado de autonomía que ostentan las universidades, según las consideraciones que desarrollamos a lo largo de este dictamen.

 

IV.             CONCLUSIONES

 

1.      La autonomía universitaria ostenta características especiales que la tornan diferente y acentuada respecto de las demás instituciones descentralizadas, dentro de lo cual es claro que las universidades estatales pueden definir libremente sus objetivos, planificar su gestión y autoestructurarse (artículo 84 de la Constitución Política).

 

2.      Esa autonomía universitaria no puede extenderse al punto de vaciar de razón y contenido otros postulados constitucionales. No se puede rebasar su alcance para pretender exonerarse de normas con rango de ley que establezcan regulaciones en materia de control y fiscalización de los fondos públicos, siempre que no se debiliten indebidamente sus potestades de gobierno y organización para el cumplimiento de sus fines. Gozan de autonomía, mas no de soberanía, pues esta última únicamente la posee el propio Estado.

 

3.      El principio de evaluación de resultados y rendición de cuentas es un principio de rango constitucional, así consagrado con la aprobación de la Ley N° 8003 de fecha 8 de junio de 2000, que adicionó el artículo 11 de nuestra Carta Magna en relación con el deber de rendición de cuentas en el ámbito público. 

 

4.      Este principio hunde sus raíces en la aspiración de paliar la ineficiencia en la Administración Pública, al proporcionar una base normativa suprema que permita fiscalizar el cumplimiento efectivo de las metas estatales, modelando un deber y una obligación concreta del aparato estatal frente a la ciudadanía y el correlativo derecho de ésta para exigir cuentas a los funcionarios públicos.

 

5.      A la luz de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos (Ley N° 8131) existe un deber de proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios, aunque las universidades ostenten un régimen de autonomía particular. Esto no significa que el Poder Ejecutivo las pueda evaluar o sujetar a una planificación impuesta.

 

6.      Distinto es el caso de la Ley N° 9371, pues de una interpretación correcta y consistente de sus alcances, necesariamente ha de concluirse que no es posible exigirle a las universidades estatales la presentación del informe previsto en su artículo 10, pues los fondos que manejan esas instituciones están expresamente excluidos de su ámbito de aplicación, por ser transferencias de origen constitucional. Es decir, esa normativa –íntegramente considerada- no cubre el caso de las universidades estatales. Esa exclusión obedece a la decisión y voluntad del legislador.

 

7.      No podría pretenderse descontextualizar y aplicar aisladamente ese artículo invocando principios generales, si ello conlleva contrariar el texto inequívoco de todo el cuerpo normativo. En esa medida, no podría acudirse al Principio de Rendición de Cuentas ni a ningún otro relativo a la Hacienda Pública, pues ello sería ir a contrapelo de la voluntad que el propio legislador plasmó de modo expreso y puntual al definir el ámbito de aplicación de ese cuerpo normativo.

 

8.      Únicamente en el caso de que las universidades tuvieran alguna otra fuente de ingresos adicional -originada en la ley-, respecto de esos recursos sí quedarían sujetas a rendir a la Autoridad Presupuestaria el informe previsto en el artículo 10 de la Ley 9371, toda vez que en ese caso no estaríamos bajo el régimen de excepción (origen constitucional), sino que se trataría de transferencias sustentadas en norma con rango de ley.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

                                                           Andrea Calderón Gassmann                  

                                                     Procuradora                                  

ACG/ASM/hsc