C-008-85

9 de enero de 1985

Señorita        

Licda. Sandra Urbina Mohs

Directora de Asesaría Jurídica

Ministerio de Industria, Energía y Minas

San José

Estimada señorita:

Con la aprobación del señor Procurador General la República, tengo el agrado de referirme a su estimable oficio No.DAJ-140-84, mediante el cual se solicita de nuestra parte una interpretación de los alcances de la disposición artículo 7° de la Ley Orgánica de la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA). No. 5122 de 16 de noviembre de 1972, según el cual dicha entidad goza de prioridad en cuanto al otorgamiento de concesiones para el aprovechamiento de recursos naturales; esto en relación con las disposiciones generales del Código de Minería aprobado por Ley No. 6797 de 4 de octubre de 1982.

La cuestión pues, consiste en determinar si CODESA goza de prioridad en el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones para la explotación de recursos minerales en el territorio de la República y si tal prerrogativa supone la dispensa requisitos legales y reglamentarios aplicables a los entes privados, así como la existencia de un procedimiento especial aplicable a la Corporación.

El artículo 7° de la Ley de Creación de la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA) dispone lo siguiente:

Artículo 7º.- Queda facultada la Corporación para realizar las operaciones técnicas, financieras y promocionales que sean necesarias en el mejor desempeño de sus funciones, tales como: a)…b)…c)…d)…e)…f)...

g) Obtener concesiones para el aprovechamiento de recursos naturales, pudiendo cederlas, arrendarlas o aportarlas dentro de las disposiciones legales vigentes sobre explotación de recursos naturales.

En igualdad de condiciones gozará de preferencia sobre los particulares e instituciones para obtener dichas concesiones.” (Los subrayados son nuestros.)

El Código de Minería vigente por Ley No. 6797 de 4 de octubre 1982, dispone en cuanto interesa, lo siguiente:

“Artículo 1º.- El Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de todos los recursos minerales que existen en el territorio nacional y en su mar patrimonial, cualquiera que sea el origen, estado físico o naturaleza de las sustancias que contengan. El Estado procurará explotar las riquezas mineras por sí mismo o por medio de organismos que dependan de él.

Sin embargo, el Estado podrá otorgar concesiones para el reconocimiento, exploración, explotación y beneficio de los recursos minerales, conforme con la presente ley.

Las concesiones no afectarán en forma alguna el dominio del Estado, y se extinguirán en caso de incumplimiento de las exigencias legales para mantenerlas.”

El artículo 4°, en su párrafo final también es de interés y dice así:

… “Los recursos naturales existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas de los mares adyacentes al territorio nacional, en una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de las costas, sólo podrán ser explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14) (último párrafo) del artículo 121 de la Constitución Política”

La Constitución Política, en el acápite citado en el punto anterior dice:

…“Los bienes mencionados en los apartes a), b) y c) anteriores sólo podrán ser explotados por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.”

( El subrayado no es del texto).

El Código de Minería, en cuanto se refiere concretamente a la actividad de exploración, define en su artículo 12 al “permiso de exploración” como un derecho real limitado que nace de un acto administrativo y soberano del Estado, que autoriza a realizar dicha actividad bajo las condiciones y requisitos que establecen esta ley, su reglamento y otras leyes especiales. Asimismo, dicho cuerpo de normas hace la salvedad, en el párrafo final del artículo 19, en el sentido de que “El Estado, por medio de sus instituciones, podrá explorar cualquier área del territorio Nacional, en cualquier momento y para la búsqueda de cualquier sustancia, independientemente de si existen permisionarios particulares siempre que no ocasione perjuicio en los trabajos que realiza el concesionario particular.”

    Ahora bien, salvo que se demuestre lo contrario, la actividad de exploración debe entenderse una etapa previa y directamente ligada a la explotación del recurso natural de que se trate; así; en tratándose del Estado, la interpretación de la disposición del párrafo final del artículo 19 del Código de Minería citado antes, debe hacerse necesariamente en concordancia con lo dispuesto por el artículo 1° ibidem, el artículo 4° in fine y por la Constitución Política, en el párrafo final del inciso 14°) artículo 121. Lo anterior reviste importancia a los efectos de determinar lo que se debe entender por “Instituciones del Estado” o sus Dependencias a la hora de aplicar las disposiciones del Código de Minería.

La naturaleza jurídica de la Corporación Costarricense de Desarrollo-bastante incierta desde sus orígenes- ha sido perfilada en gran medida por nuestra Sala de Casación, mediante sentencia en las cuales se llegó a la conclusión de que dicha entidad, constituida en principio como una empresa de capital mixto con personería jurídica y patrimonio propios, podía ser catalogada para determinados efectos, como un ente público estatal. En razón de ello podría concluirse, en principio, que su actividad estaría sometida del todo, al Derecho Público, administrativo y no al Derecho Privado, Civil o Comercial. Sin embargo, no es posible abordar la cuestión en términos tan absolutos, la especial contextura de la Corporación, en relación con las operaciones que realiza y la actividad que desempeña en la vida diaria, nos permite afirmar que si bien esta empresa ha sido catalogada como un ente público estatal por tener ciertas características comunes a estos organismos, razón por la que se halla sometida en gran medida al derecho administrativo es lo cierto que debido a la Índole de la mayor parte de la actividad que realiza, se encuentra asimismo regida por el derecho común aplicable a los entes privados. En consecuencia, aunque CODESA puede ser considerada como un ente público estatal, no por ello puede afirmarse que forma parte de la Administración Pública, central ni descentralizada, pues su función y finalidad no son administrativas sino mayormente empresariales, mercantiles o comerciales.

Los términos un tanto equívocos Código de Minería se aclaran definitivamente cuando se analizan a la luz del mandato constitucional del artículo 121, 14), párrafo final. La Constitución Política es tajante al decir que determinados recursos naturales únicamente pueden ser explotados por la Administración Pública o por particulares, de acuerdo con la ley. Para el caso que nos ocupa la disposición constitucional deviene aplicable pues así lo dispone el artículo 4° del Código de Minería que constituye, sin duda, la normativa que alude la Constitución al decir “de acuerdo con la Ley”, para el caso de las riquezas minerales.

En consecuencia, al citarse por el Código de Minería al “Estado” en sus disposiciones (Art. 1°,4° 7° y 19) se alude a la Administración Pública que comprende tanto la administración central como descentralizada, pero no a todo otro ente público estatal que no torna parte del complejo administrativo del Estado. Así las cosas, la Corporación Costarricense de Desarrollo, cuando se trata de obtener permisos para la exploración de sustancias minerales o de obtener concesiones respecto de su explotación, tiene la condición de un particular y debe cumplir con los requisitos y obligaciones establecidos por el Código de Minería, con la salvedad establecida en el artículo 70 de su Ley Orgánica, a la cual nos referiremos en el siguiente punto.

Esta Procuraduría comparte el criterio de esa Asesoría, en cuanto a que el derecho de preferencia establecido por la Ley No. 5122 en favor de la Corporación, de ninguna forma debe entenderse como dispensa de aplicación de la Ley Minera. Lo anterior porque ante la disposición legal del propio artículo 79 de la ley constitutiva de CODESA, no cabe una interpretación diferente. En efecto, el texto del Inciso g) es claro en el sentido de que la preferencia opera “ en igualdad de condiciones”, lo cual significa que para gozar del privilegio, la Corporación debe en todo caso participar dentro del concurso para obtener la concesión o bien cumplir con todos los requisitos de la solicitud del permiso de exploración. Llegados al punto en que debe otorgarse una un otro de dichos actos y existiendo otros postulantes que pretendan derechos sobre un mismo objetivo minero y encontrándose todos en igual situación de hecho, el Ministerio debe preferir a CODESA y dictar en su favor el acto correspondiente.

De lo dicho antes, se infiere asimismo el carácter de entidad privada que tiene la Corporación cuando del otorgamiento de permisos, autorizaciones o concesiones se trata, lo cual hace la diferencia entre ésta y El Estado y sus instituciones, para los efectos del Código de Minería;  pues si CODESA fuese –Estado- para estos fines, no tendría sentido la disposición del artículo por cuanto en dicho carácter no estaría nunca en Igualdad de condiciones con los particulares ni con otras instituciones, sino en una posición de supremacía o preeminencia respecto de los demás entes públicos o privados. Si la Corporación tuviese la condición de Estado para los efectos de la ley minera, no sería necesario competir para obtener permisos o concesiones, bastaría para obtenerlos un simple Acuerdo o Decreto del Poder Ejecutivo que confiera la autorización para realizar cualquiera de las actividades dichas.

La condición jurídica de CODESA en relación con el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación minera ya había sido definida, aunque de modo implícito por la Procuraduría General de la República, con ocasión del Dictamen C-204-83 de 24 de junio de 1983 suscrito por el señor Procurador Agrario, Lic. Víctor Bulgarelli F. que se originó en una consulta del entonces Viceministro de Justicia. Lic. Enrique Rojas Franco, sobre anomalías en concesiones mineras otorgadas a la “Compañía Consolidada de Terrenos de Oro de Costa Rica S. A”, constituida por CODESA y otros accionistas particulares. En dicha oportunidad se llegó a la conclusión de que dicha compañía no había cumplido con las normas legales establecidas en el Código de Minería y se recomendó la anulación de permisos de exploración o concesiones de explotación otorgadas a la compañía consolidada y a terceros relacionados con ella, uno de los cuales era CODESA.

De todo lo expuesto podemos concluir que de acuerdo con las normas legales y constitucionales vigentes aplicables a la explotación de recursos minerales en el territorio nacional, la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA) tiene la condición de un sujeto de derecho privado, titular de un derecho de preferencia, en Igualdad de condiciones, frente a particulares e instituciones, lo cual significa que ante la eventual concesión u otorgamiento de un permiso para actividades mineras en relación con una misma área de interés el ente administrativo debe preferir a la Corporación en igualdad de condiciones. Ello no implica dispensa de requisitos ni liberación de obligaciones, condiciones o deberes inherentes al permiso o concesión otorgados.

                    Con muestras de consideración y aprecio, suscribo,

Lic. Francisco E. Villalobos G.

Procurador de Asuntos Internacionales.

FEVG/gchr

cc:Asesor Legal de CODESA

Secretaria

Prosecretaria

Archivo