16 de junio de 2020

C-229-2020

Señora

Iris Arroyo Herrera

Alcaldesa municipal

Municipalidad de Puriscal                                                    

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° MP-AM-0727-2020, de fecha 8 de junio de 2020, por el que nos consulta: ¿Se puede reconocer a los Servidores Electos popularmente el período laborado en dichos puestos, como reconocimiento de anualidades cuando los mismos pasan a formar parte de alguna plaza de confianza, interina o fija en instituciones públicas autónomas, semiautónomas o ministeriales?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. MP-AM-SJ-CRITERIO 040-2020, de 21 de mayo de 2020, según el cual, aludiendo un precedente nuestro, quienes ocupen un cargo de elección popular para el que esté previsto un régimen de remuneración especial, no tienen derecho a percibir las anualidades a que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública, mientras se encuentren ejerciendo ese cargo. Pero sí tienen derecho a que una vez que lo han dejado e ingresado o reingresado a ocupar otro puesto en el sector público, se les reconozca el tiempo servido en el primero de los cargos para efectos de anualidades (Dictamen C-022-2011 de 31 de enero de 2011). Sin embargo, advierte que se guardan expresas reservas de la aplicación de dicho criterio vinculante, pues conjetura que podría haber perdido vigencia por las reformas introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública -No. 2166-, en materia de anualidades, por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018.

I.- Doctrina administrativa atinente al tema en consulta.

Revisados nuestros archivos y registros institucionales, más allá del precedente administrativo citado –Dictamen C-022-2011-, nuestra jurisprudencia administrativa [1] ha sido consistente en reafirmar las consideraciones jurídicas en él contenidas (Dictámenes C-025-2012, de 26 de enero de 2012 y C-13-2014, de 16 de enero de 2014). Y aunque es verdad que dicho criterio jurídico fue emitido con anterioridad a la denominada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, sin duda, el mismo guarda coherencia con lo hoy regulado en materia de reconocimiento del incentivo por concepto de anualidad en el Sector Público, y mantiene vigencia.

Ciertamente, hemos reconocido que la doctrina administrativa vinculante derivada de nuestros dictámenes no es del todo inmutable, y menos frente a un eventual cambio normativo operado en determinada materia que tenga directa incidencia en aquella. No obstante, en el presente caso, aun con el cambio operado por la denominada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Título III, que reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública e introdujo algunos cambios significativos en el régimen del incentivo por anualidad –nominalización estandarizada de las devengadas, nominalización a porcentajes fijos invariables para las futuras, fecha de pago y condicionamiento a calificación de desempeño "muy bueno" o "excelente", o su equivalente-, estimamos que el criterio jurídico contenido en nuestra jurisprudencia administrativa (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 y 7 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-) y por el cual, quienes ocupen puestos de elección popular, una vez que han dejado de ejercer dichos cargos, e ingresen o reingresen a ocupar otro puesto en el Sector Público, sí tienen derecho a que se les reconozca el tiempo servido en aquellos cargos electorales para efectos de anualidades, se mantiene inalterable e indiscutiblemente sigue teniendo vigencia; máxime que, sobre ese tópico en específico, no puede afirmarse que exista un antes y un después tras la entrada en vigencia de la denominada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, ya que nunca ha sido regulado y las últimas reformas tampoco lo normaron.

Y cabe mencionar que incluso, algunos aspectos por los que ahora duda la Administración consultante aplicar aquél criterio administrativo, como lo es el reconocimiento de la antigüedad acumulada en instituciones que no realizaran calificaciones de servicio, y que fueran aludidos en el dictamen C-022-2011, mantienen igual vigencia, según lo allí indicado (Sobre este punto, véase por ejemplo, el dictamen C-13-2014, de 16 de enero de 2014, posterior a la emisión de aquél. Así como otras referencias actualizadas que, sobre otros aspectos puntuales mencionados en el dictamen originario, se harán a pie de página en este dictamen).

Debe considerarse que el significado y alcance de las normas positivas que regulan el régimen de las anualidades dentro del empleo público, se ha venido delimitando y construyendo a lo largo de los años, a partir de la doctrina administrativa y la jurisprudencia judicial. Y cabe destacar que las interpretaciones efectuadas en la materia son tendencialmente estables, y aun con las últimas reformas legales, guardan coherencia con lo normado.

Entonces por su precisión, coherencia y claridad, y sobre todo por su innegable pertinencia y actualidad, estimamos innecesario ahondar en extensas exposiciones al respecto, y nos limitaremos en trascribir y reiterar –en lo conducente- lo dicho en aquel criterio originario – Dictamen C-022-2011-, el más representativo en la materia, a fin de responder “en abstracto” el objeto específico su consulta, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto.

“(…) nos consulta si el tiempo servido en puestos de elección popular es útil para el reconocimiento de anualidades cuando la persona interesada ha pasado a formar parte de la Administración Central.

(…)

Antes de abordar el aspecto concreto al que se refiere la consulta, conviene indicar que el pago de anualidades en el sector público tiene su fundamento en la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957).  Dicha ley se emitió con la finalidad de homologar los salarios dentro de la Administración Pública y estableció, en su artículo 5, el derecho de los funcionarios de disfrutar de un sobresueldo denominado “anualidad” por cada año de servicios prestados.

Debido a que la Ley de Salarios mencionada solamente previó la posibilidad de computar los años servidos en la propia institución para la que se labora (y no los servidos con anterioridad en otras instituciones del Estado), mediante la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982 se adicionó un inciso d) a su artículo 12 para reconocer el tiempo servido en cualquier institución del sector público.  Fue de ese modo que se positivizó −al menos en lo que a anualidades se refiere− la figura del Estado como patrono único.

Lo referente a los requisitos para el reconocimiento de antigüedad en el sector público ha sido un tema ampliamente debatido en la vía jurisdiccional, siendo la Sala Segunda quien ha delineado sus alcances.   Así, entre los puntos que fueron objeto de debate se encuentra si el tiempo acumulado en una relación que terminó a raíz de un despido justificado es útil para el cómputo de anualidades.  Al respecto la Sala Segunda sostuvo que el reconocimiento del tiempo servido era viable independientemente de los motivos que condujeron al rompimiento de la relación:

“El artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, establece que se ha de reconocer tanto a servidores propietarios como interinos de la administración pública para efectos de aumentos anuales, el tiempo servido con anterioridad en dicho sector. Esa norma no hace exclusión alguna por motivo de pago de prestaciones, despido justificado, no adscripción a régimen estatutario o no inscripción del servidor dentro de carrera administrativa, sino que basta, con que se halla servido con anterioridad en el Sector Público, para que dicho período, sin importar el motivo de la terminación de esa relación, le sea reconocido para tales efectos”. (Sala Segunda, sentencia n.° 274-92 de las 9:20 del 6 de noviembre de 1992).[2]

Otro tema que se discutió ante la Sala Segunda fue el de la procedencia de exigir para el otorgamiento de anualidades, que el tiempo servido hubiese sido reconocido en la institución de origen.   Al respecto, dicha Sala estableció que el pago de anualidades no estaba sujeto a ese requisito:

“La jurisprudencia judicial, ha reconocido los aumentos anuales por el tiempo servido en la Administración Pública, independientemente que, ese tiempo fuera o no reconocido en la Institución de procedencia, considerando que, el legislador al introducir el inciso d), al artículo 12, de la Ley de Salarios de la Administración Pública, tuvo como objetivo  reparar la injusticia que se cometía con los servidores públicos que pasaban de una entidad a otra, dentro de la Administración Pública, y no se les reconocía el tiempo de servicio prestado.  De la letra de la ley, no se puede deducir que, para que se otorguen los aumentos anuales sea necesario que al servidor se le hubieran previamente reconocido en el ente de origen; el exigir tal requisito significaría dar por existente una condición que no está legalmente prevista …”. (Sala Segunda, sentencia n.° 103 de las 9:30 horas del 19 de mayo de 1993) [3].

También se debatió en su momento ante la Sala Segunda si era necesario que el tiempo servido en otra institución fuese continuo para poder ser reconocido.   Sobre el punto la Sala indicó que no era necesario que el servicio prestado fuese ininterrumpido:

“… no existe obstáculo legal alguno para poder reconocerle, al actor, la antigüedad aquí pretendida, porque lo que se pretende retribuir con el aumento anual es la dedicación del servidor público al servicio de la administración y la experiencia obtenida en la misma, independientemente del carácter continuo o interrumpido de la relación de servicio”.  (Sala Segunda, sentencia n.° 300-1996 de las 9:10 horas del 11 de octubre de 1996).[4]

Debido a que el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone que   “Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de bueno, en el año anterior…”, en algún momento se alegó que no era posible reconocer la antigüedad acumulada en instituciones que no realizaran calificaciones de servicio.  La Sala Segunda descartó la procedencia de esa tesis en los siguientes términos:

“… se estima incorrecto, como criterio de exclusión general, la exigencia al trabajador de determinados méritos durante la relación anterior, concretamente haber obtenido las calificaciones de bueno, por lo menos, de que habla el artículo 5º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, ya que si la persona prestó los servicios en una dependencia del Sector Público donde no se estuvo aplicando en ese aspecto dicha legislación o donde no existía un sistema de calificación en esos términos, es ilegítimo, por vía de interpretación, pedir el requisito, ya que, de ese modo, se exorbita la ley.  Sólo cuando el servidor proviene de una parte del sector donde se aplicaba durante el tiempo que se pretende hacer valer el mismo sistema de valoración del Régimen de Salarios de la Administración Pública u otro parecido, es posible la exigencia...". (Sala Segunda, sentencia n.° 70, de las 9:30 horas del 10 de mayo de 1991).

Para los casos en que sí existían calificaciones de servicio, se discutió también si la carga de demostrar que se habían obtenido calificaciones de bueno por lo menos para tener derecho a anualidades correspondía al trabajador, o si, por el contrario, debería ser el patrono el que acreditara que se habían obtenido calificaciones inferiores para refutar la obligación de pagar ese sobresueldo.  Al respecto, la Sala Segunda estimó que la carga de la prueba corre por cuenta del patrono:

“El artículo 317 del Código Procesal Civil dispone que la carga de la prueba en cuanto a hechos constitutivos corresponde al actor, y con respecto a los hechos impeditivos, modificativos o extintivos del derecho del actor corresponde al demandado. Es obvio, presumir que si se alega que el actor no cumple con los requisitos establecidos por el numeral 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en lo que respecta a las calificaciones, la carga de la prueba corresponde al demandado y no al actor, ya que estamos en presencia de hechos impeditivos del derecho del mismo.  Así, el argumento de la parte demandada de que en aplicación del artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, sólo es posible devengar anualidades por aquellos trabajadores que acrediten que las calificaciones anuales superaron el mínimo exigido por el artículo, durante el tiempo de servicio activo no fue demostrada por el SINART. La cual como entidad patronal, es la parte más fuerte de la relación laboral y debe demostrar los hechos que impidan el ejercicio de derechos a favor del actor”. (Sala Segunda, sentencia n.° 621-2010 de las 9:10 horas del 30 de abril de 2010).

Finalmente, es importante mencionar que la Sala Segunda ha considerado improcedente el reconocimiento de aumentos anuales cuando el funcionario está sujeto a un régimen remunerativo especial, como es el caso, por ejemplo, de los Alcaldes Municipales:

“Como se analizó en el considerando anterior, la existencia de un régimen remunerativo concreto para los alcaldes municipales hace que jurídicamente no sea factible emplear otras normas que dispongan beneficios salariales no contemplados por el Código Municipal. De esta forma, no son de aplicación en el presente caso las disposiciones 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salario de la Administración Pública, toda vez que el alcalde es un funcionario representativo de elección popular y por lo tanto su relación de empleo con la administración no se encuentra regulada por las normas propias de la función pública, razón por la cual los únicos aumentos de que podrá ser objeto, serán los concernientes al incremento del presupuesto ordinario según el artículo 30 del Código Municipal”. (Sala Segunda, sentencia n.° 1107-2010 de las 11:18 horas del 6 de agosto de 2010.  En igual sentido pueden consultarse las sentencias de esa misma Sala n.° 884-2010 de las 8:55 del 18 de junio de 2010, 885-2010 de las 9:00 horas del 18 de junio de 2010 y la n.° 942- 2010 de las 11:00 horas del 30 de junio de 2010).

Hecho el anterior recuento jurisprudencial sobre temas relacionados con el reconocimiento de anualidades en el sector público, procederemos seguidamente a analizar el punto de interés.

B. Concretamente, sobre el reconocimiento del tiempo servido en un puesto de elección popular

Normalmente, los puestos de elección popular tienen un régimen remunerativo especial, como ocurre por ejemplo con los alcaldes municipales y los diputados, por lo que no es posible reconocer a dichos funcionarios, durante el ejercicio de esos cargos, el pago de anualidades.

Esa posición ha sido sostenida tanto por la Sala Segunda de Corte (como quedó de manifiesto con las referencias jurisprudenciales mencionadas en el apartado anterior), como por este Órgano Asesor.  Así, en nuestro dictamen C-087-2006 del 2 de marzo de 2006, indicamos lo siguiente:

“… el artículo 20 del Código Municipal prevé para el Alcalde un régimen salarial propio.  Su salario base varía dependiendo del presupuesto de la municipalidad para la cual presta sus servicios.  Los incrementos anuales también se rigen por esa disposición especial, pudiendo llegar a decretarse, según las circunstancias, hasta en un 10% anual.  Tiene previsto su propio régimen de dedicación exclusiva.  Autoriza –en caso de que le sea más favorable– optar por un salario total que sea un 10% mayor al más alto pagado por la municipalidad.  Permite que los Alcaldes pensionados que no renuncien a la pensión, reciban un 50% adicional sobre el monto de aquélla, a título de gastos de representación.-  Partiendo de lo anterior, es improcedente admitir que al salario de los Alcaldes se le sumen otros rubros, como el pago de anualidades, previstos para servidores que no tienen un régimen salarial especial”.  (En el mismo sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-292-2008 del 20 de agosto de 2008 y el C-370-2008 del 9 de octubre de 2008).

No obstante, por tratarse de una situación distinta, estimamos que el tiempo servido dentro del sector público, en un puesto de elección popular, sí debe ser tomado en cuenta para el reconocimiento de anualidades cuando la persona que ocupó ese cargo pase a prestar servicios a un puesto regular dentro del mismo sector público.

La única razón para no reconocer anualidades durante el ejercicio de un cargo de elección popular es que esos cargos tienen su propio régimen de remuneración, que es excluyente del previsto para los servidores regulares; no obstante, cuando ese mismo servidor deja el cargo de elección popular −por el advenimiento del plazo del nombramiento, o por cualquier otra razón−  e ingresa −o reingresa− al servicio regular, el tiempo servido como funcionario de elección popular sí debe ser computado para efectos de anualidades.

Al resolver en definitiva un proceso en el que se discutía ese mismo tema, la Sala Segunda indicó lo siguiente:

“La demanda fue planteada por el actor con el fin de que, a partir del 17 de febrero del 2003, se ordenara a la Municipalidad de San José, a reconocer todo el tiempo servido en el sector público, incluido el período durante el cual se desempeñó como ejecutivo municipal −hoy alcalde−, disponiéndose, entonces, el pago correcto de sus anualidades (…)  La Sala no comparte el criterio expuesto por el órgano de alzada y estima procedente el argumento sostenido por la recurrente, en el sentido de que la escala de sueldos prevista en el artículo 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública es de aplicación en todo el sector público y consecuentemente también lo es el derecho de disfrutar de un aumento anual, hasta un tope de treinta, previsto en el artículo 5 de esa misma ley. A juicio del Tribunal, de la relación del artículo 1° de la citada ley y el Capítulo X del Estatuto de Servicio Civil se desprende que solo se tutela a las personas amparadas por la carrera administrativa; sin embargo, la Sala no extrae tal conclusión, pues debe tenerse en cuenta que si bien el artículo 1° de la Ley de Salarios de la Administración Pública se refería únicamente a las clases de puestos contenidos en el Manual Descriptivo de Puestos, según lo dispuesto en el Estatuto de Servicio Civil, lo cierto es que la reforma introducida por la Ley número 6835, de 22 de diciembre de 1982 estableció que la escala prevista en el artículo 4 regía para todo el sector público, dentro del cual se encuentran las municipalidades. Luego, de la lectura de la normativa no se desprende que medie alguna exclusión del cargo que ocupó el actor. En sede administrativa se negó el derecho al considerar que el puesto ocupado por el demandante tenía una remuneración especial, por lo regulado en el artículo 76 del derogado Código Municipal. Tal punto no es objeto de debate, sino la negativa de reconocer el tiempo servido en dicho puesto, a los efectos del cómputo de las anualidades y para el pago respectivo durante el período en que el actor ocupa otro cargo en la municipalidad demandada. La Sala estima que no media disposición alguna que excluya dicho cargo de la aplicación de los beneficios contenidos en la normativa citada y considera injusto que el tiempo servido por el actor como ejecutivo municipal no sea tomado en cuenta para el cálculo de sus anualidades, pues durante los períodos en que ejerció como tal, sin duda sumó experiencia que resulta provechosa a la entidad demandada, lo cual es admitido por sus representantes, y constituye el supuesto tutelado por la normativa aplicable para reconocer el paso anual previsto”.[5]

De conformidad con lo expuesto es posible concluir que quienes ocupen un cargo de elección popular para el que esté previsto un régimen de remuneración especial, no tienen derecho a percibir las anualidades a que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública mientras se encuentren ejerciendo ese cargo, pero sí tienen derecho a que una vez que lo han dejado e ingresado o reingresado a ocupar otro puesto en el sector público, se les reconozca el tiempo servido en el primero de los cargos para efectos de anualidades.

C. Conclusión

A juicio de esta Procuraduría, quienes ocupen un cargo de elección popular para el que esté previsto un régimen de remuneración especial, no tienen derecho a percibir las anualidades a que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública mientras se encuentren ejerciendo ese cargo, pero sí tienen derecho a que una vez que lo han dejado e ingresado o reingresado a ocupar otro puesto en el sector público, se les reconozca el tiempo servido en el primero de los cargos para efectos de anualidades.” (Dictamen C-022-2011 de 31 de enero de 2011. Y en sentido similar, los dictámenes C-025-2012, de 26 de enero de 2012 y C-13-2014, de 16 de enero de 2014).

Consecuentemente, y en atención a lo consultado, se mantiene lo indicado por este órgano consultivo en su jurisprudencia administrativa; por consiguiente, estese el consultante a lo establecido supra; máxime que, a pesar de la reforma del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, introducida por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, por dictamen C-173-2020, de 11 de mayo de 2020, se determinó que sí es posible reconocer, para el pago de anualidades, el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público.  Lo anterior con base en la teoría del Estado patrono único, y en la autorización expresa contenida en el artículo 14, inciso f), del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H, adicionado por el artículo 2° del Decreto Ejecutivo N° 41904 del 9 de agosto de 2019.   

Recordamos que todos esos dictámenes pueden ser consultados en nuestro sitio web: www.pgrweb.go.cr.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Quienes ocupen un cargo de elección popular para el que esté previsto un régimen de remuneración especial, no tienen derecho a percibir las anualidades a que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública mientras se encuentren ejerciendo ese cargo, pero sí tienen derecho a que una vez que lo han dejado e ingresado o reingresado a ocupar otro puesto en el sector público, se les reconozca el tiempo servido en el primero de los cargos para efectos de anualidades

Al persistir la ausencia de norma escrita especial y concreta que regule la materia en ese aspecto específico, debe integrarse el ordenamiento jurídico Administrativo con nuestra jurisprudencia administrativa que así lo reconoce y que tiene legalmente atribuida eficacia general y normativa (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, 7, 8 y 9 de la LGAP).

Queda así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

                                                                 Área de la Función Pública

LGBH/sgg