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Texto Opinión Jurídica 074
 
  Opinión Jurídica : 074 - J   del 25/05/2020   

26 de mayo de 2020


OJ-074-2020 


 


Señora


Nancy Vílchez Obando


Jefe de Área


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora


 


Con la autorización del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AL-EPOECO-970-2020 del 3 de marzo del 2020, en donde se solicitó pronunciamiento sobre el proyecto de Ley tramitado bajo el expediente 21.399, denominado: “Autorización a la Junta de Protección Social para donar cinco inmuebles de su propiedad a la Municipalidad de San José para afectarlas a un nuevo uso de parque”, publicado en la Gaceta 124 alcance número 156 del 3 de julio del 2019.


 


I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO


 


La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.


 


Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 


 


La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una decisión administrativa.


Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa, no forma parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley. Por lo anterior, ésta opinión jurídica  carece de efectos vinculantes para el caso concreto y tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


Por lo tanto, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.


ESTADO ACTUAL DEL PROYECTO


 


De conformidad con el estudio realizado en la consulta de proyectos de la Asamblea Legislativa, el proyecto cuenta con el dictamen unánime afirmativo de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa, e ingresó en el orden del día (plenario) el 10 de marzo del 2020.


 


RESUMEN DEL PROYECTO:


 


El artículo primero autoriza a la Junta de Protección Social, cédula jurídica 3-007-045617 donar a la Municipalidad de San José, cédula jurídica 3-014-042058, cinco inmuebles inscritos en el Registro Inmobiliario matrículas: 82488-000, 1-31860-000, 1-29965-000, 1-30403-000 y 1-29047-000, todos situadas en el Cantón Central de San José.


 


El artículo segundo, destina los terrenos para la construcción de un parque Municipal en el Cantón Central de San José.


 


El artículo tercero y cuarto, autoriza a la Notaría del Estado para otorgar la escritura de traspaso exento de todo impuesto, tasa, derechos de registro y timbres de carácter nacional y corrija los defectos que señale el Registro.


 


Por ser una autorización facultativa para el ente donante, es necesario realizar algunas consideraciones en relación con: la figura de donación, la disposición de bienes del Estado, los sujetos intervinientes en el proyecto, su normativa, la naturaleza de los bienes, la figura de la mutación demanial y el tracto sucesivo registral.


 


SOBRE LOS ARTÍCULOS PRIMERO Y SEGUNDO.


 


LA DONACIÓN.


 


La donación es un contrato traslativo de dominio, típico o atípico y consiste en la transmisión de la propiedad de una cosa de una persona a otra de forma gratuita, y por simple espíritu de liberalidad. Su causa es entonces el animus donandi y puede ser simple o condicionada con carga para el donatario. (Res. N°00178-2009 29/3/2009, Tribunal Segundo Civil Sección II; en igual sentido ver res 00130-2003 del 18 de marzo del 2003 Tribunal Agrario).


 


En inmuebles, como requisito de validez, debe realizarse en escritura pública (artículo 1397 del Código Civil), la cual se convierte en el medio idóneo para probar su existencia.


 


El dictamen C-74-2017 del 7 de abril del 2017, se refirió a las consideraciones generales sobre la donación de la siguiente manera:


 


.1)     LA DONACION


 


En la donación pura y simple el donante, transmite, inter vivos, por mera liberalidad, al donatario, quien acepta, la propiedad de uno o más bienes de su patrimonio. Se caracteriza por ser un contrato traslativo de dominio, unilateral, con obligación única a cargo del donador, de carácter gratuito, irrevocable, una vez aceptada, salvo ingratitud del beneficiario, y solemne: en inmuebles y muebles con valor superior a doscientos cincuenta colones, en los que debe cumplirse la formalidad de la escritura pública, como elemento esencial de validez. Código Civil, arts. 1397, 1399, 1404, 1405 y 1407. (En punto a la nulidad de la donación de inmuebles sin escritura pública, vid del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, voto 139/2009; SECCION II, sentencias 403/2010 y 271/2010; del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCION I, las sentencias 367/2004 y 354/2005).


 


La exigencia del instrumento notarial para la donación es la forma de “dejar constancia de la verdadera y firme voluntad del donante, quien se despoja y transmite la propiedad de una cosa o derecho que le pertenece, sin obtener nada a cambio”. Lo usual en materia de contratos es que haya de por medio contraprestación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 24/1993, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 1/2014, entre varias).  Concerniente al otorgamiento de escrituras ante la Notaría del Estado en actos y contratos en que sea parte o tenga interés el Estado, vid.: Ley 6815, artículos 3, inciso c, y 15.


 


La donación de inmuebles se debe inscribir en el Registro correspondiente, a fin de que la propiedad sea oponible a terceros (Código Civil, artículos 267, 455, 459), y es nula la hecha  con cláusulas de reversión o de sustitución (Art. 1396 ibid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, sentencias 57/2009 y 139/2009.  TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencias 42/2009, 271/2010, 403/2010 y 56/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencias 367/2004 y 354/2005).


Como corolario, el proyecto plantea una donación típica, gratuita, simple, con animus donandi, y solemne, de la Junta de Protección Social a favor de la Municipalidad de San José. Por ser este tipo de autorizaciones legislativas de carácter facultativo, la donación se consolida una vez que el ente adopte los acuerdos de donación y se firme la escritura pública.


 


 


Disposición de bienes de El Estado por donación


 


Abordado el concepto de donación, El Estado y sus instituciones para donar bienes inmuebles de la Hacienda Pública requieren autorización legal expresa, según lo ha reiterado esta Procuraduría General de la República en sus dictámenes ( ver dictámenes: C-74-2017 del 7 de abril del 2017, C-094-2019 del 3 de abril del 2019, OJ-096-2007, del 26 de setiembre del 2007; y artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política).


 


Como consecuencia de lo anterior, inexorablemente para determinar si un órgano o ente para disponer de un bien que conforma la Hacienda Pública requiere acudir a la Asamblea legislativa a solicitar la autorización de donación y desafectación del terreno como acto previo, se debe analizar la naturaleza de los sujetos del contrato (sujetos intervinientes), normativa que los regula y el objeto de la donación                               (naturaleza y afectación al servicio o uso público).


 


 


            Sujetos intervinientes


 


Las partes del presente contrato son dos sujetos de derecho público.


 


La Junta de Protección Social, según el dictamen C-411-2006 del 10 de octubre del 2006 (ver también dictámenes C-059-2006 del 16 de febrero del 2006, C-413-2005 del 5 de diciembre del 2005), es un ente descentralizado del Estado, con personería jurídica propia, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 7342, del 16 de abril de 1993, denominada: “Crea Loterías Tiempos e Instantánea JPS ente Descentralizado”.


 


Por su parte, la Municipalidad de San José, según el artículo 2 del Código Municipal, es una persona jurídica Estatal con patrimonio propio y personalidad y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines.


 


Normativa para disponer por donación


 


Para determinar si el proyecto de autorización legislativa en relación con la disposición de bienes de una institución es indispensable como autorización previa, es menester revisar la normativa que regula a los sujetos intervinientes:


 


La Junta de Protección Social, mediante la Ley 7342, del 16 de abril de 1993, denominada: “Crea Loterías Tiempos e Instantánea JPS ente Descentralizado”, adquiere naturaleza jurídica pública. De esta norma no se desprende algún artículo habilitante para enajenar bienes por la vía de donación.


 


Sin embargo, el legislador aprobó  la Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002, denominada: “Autorización a la Junta de Protección Social para que inscriba a su nombre las propiedades inscritas a nombre de la Junta de Caridad”,  y estableció la autorización para que la Junta inscriba a su nombre las propiedades inscritas a nombre de la Junta de Caridad y en su artículo cuatro autorizó a la Junta para traspasar los terrenos que al momento de su vigencia estuvieren administrados por otros entes públicos. Este artículo establece:


 


“Artículo 4º—Autorizase a la Junta de Protección Social(*) para que, una vez inscritos los inmuebles a su nombre, traspase a la Caja Costarricense de Seguro Social los terrenos donde se encuentran ubicados hospitales públicos y otros terrenos a cualquier institución pública que los esté ocupando en este momento.


(Modificada su denominación por el artículo 1° de la ley N° 8718 del 17 de febrero de 2009, "Autoriza para el cambio de nombre de la Junta de Protección Social y establecimiento de la distribución de rentas de las loterías nacionales")”.


De lo anterior, se desprende que existe norma habilitante para que la Junta traspase terrenos a cualquier institución pública, no por la vía de donación, pero sería un traspaso por Ley.


 


En lo que respecta a la Municipalidad de San José, el Código Municipal en el artículo 71 establece la habilitación para realizar donaciones siempre y cuando vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades. La norma refiere a bienes patrimoniales del Estado y sus instituciones y no aquellos bienes que están afectos a un uso público.


 


Naturaleza de los bienes


 


Las propiedades según el asiento primero fueron adquiridas por la Junta de Caridad, con anterioridad a la Ley 7342, del 16 de abril de 1993.


 


Las fincas 1-82488-000, 1-31860-000, 1-29965-000, 1-30403-000 y 1-29047-000, situadas en el Cantón Central de San José, publicitan naturaleza:  solar con una casa, terreno inculto con una casa, terreno con tres casas un local comercial, casa y solar de café, terreno cultivo de café.


 


            Sin embargo, según los antecedentes del proyecto, desde vieja data los inmuebles 1-82488-000, 1-31860-000, 1-29965-000, 1-30403-000 y 1-29047-000, situados en el cantón central de San José, son utilizado como parque público.


 


El uso de parque se corrobora con la descripción realizada por el agrimensor que realizó el plano catastrado de reunión de las fincas antes descritas número 1-1178754-2007, con una medida total de 6.097.63 metros cuadrados.


 


            Consultada a la Junta de Protección Social de San José y a la Municipalidad de San José, mediante los oficios números JPS-AJ-392-2020, del 28 de abril del 2020, y el oficio AlCALDIA-00827-2020 del 28 de abril del 2020, manifestaron que el uso de los terrenos desde antes de la Ley 7342, del 16 de abril de 1993, es parque público.


 


            Por lo anterior, de conformidad con el artículo 261 del Código Civil, establece:


 


         Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público”.


 


Las propiedades del proyecto están entregadas al uso público con anterioridad Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002.


 


Por lo anterior, se pretende regularizar una situación registral manteniendo el fin público de los inmuebles.


 


Mutación demanial.


 


Realizado el análisis en relación con los sujetos intervinientes, la normativa que los regula y la naturaleza de los bienes, se concluye que se tipifican los presupuestos para traspasar los terrenos sin requerir la autorización legislativa, bajo la figura de la mutación demanial.


 


La mutación demanial, ha sido desarrollada por los pronunciamientos números OJ 033-2012, dictamen C-101-2012 y C-210-2002 de agosto del 2002, entre muchos otros.


Para que se configure los presupuestos se debe considerar tres factores: un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y que se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial.


 


Esta tesis se desprende del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:


 


 (…) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione


dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).


 


Como corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.


 


            En el caso concreto, se requiere el cambio de titular o administrador manteniendo el fin púbico al que están afectos los terrenos.


 


La Junta de Protección Social de San José, La Junta de Caridad y la Junta de Protección Social, durante el tiempo han ejercido un señorío formal del dominio (publicidad registro), el cual puede ser traspasado a favor de la Municipalidad con fundamento en el artículo 1 de la Ley Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002, sin requerir de Ley Especial.


 


            En términos del dictamen 210-2002, el cambio de titularidad tiene respaldo en una norma legal de rango suficiente y se está garantizando la inseparabilidad del régimen de domino público al que por el uso están afectos (261 del Código Civil), ya que según los oficios de la administración su uso actual es parque público.


 


La Junta de Protección Social, como titular registral no ha ejercido el señorío material de los bienes. Ergo, no son bienes que se encuentra en función con el cumplimiento de los fines y las competencias asignadas por Ley.


 


El señorío material del dominio lo ejerce el colectivo del Cantón Central de San José, por el uso que le ha dado como parque público y debidamente administrado por la Municipalidad de San José.


           


Principio de tracto sucesivo


 


De conformidad con el artículo 267, 452 del Código Civil, 7 de la Ley sobre inscripción de documentos en el Registro Público número 3883 reformada por la 6145 del 18 de noviembre de 1977 y sus reformas, se impide la transmisión de un derecho real por persona que no aparezca en el Registro como propietario o lo adquiera en el mismo instrumento de su constitución.


 


Sobre los presupuestos de la inscripción, la doctrina registral establece que “El primer presupuesto de la inscripción es la presentación de un título inscribible. El segundo está constituido por la exigencia-salvo en los supuestos de inmatriculación, de que se halle, previamente inscrito o anotado el derecho de la persona que se otorgue o en cuyo nombre sea otorgado, el acto a inscribir”. (José Luis Lacruz Berdejo y otros, Elementos de Derecho Civil, Derecho Inmobiliario Registral, segunda edición Madrid 2003, página 302).


 


La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la resolución 01272-2011, del 13 de octubre del 2011, se refirió al tracto sucesivo así: “Al contrario, de acuerdo con el principio registral de tracto sucesivo, debe inscribirse en el Registro Público la secuencia de enajenaciones que, desde el punto de vista histórico, sucedieron […]”. 


 


En el caso concreto, el tracto sucesivo caso se configura de manera abreviada por el artículo primero de la Ley 8339, que autorizó a la Junta de Protección Social, cédula jurídica número 3-007-045617-06, para inscribir a su nombre los inmuebles actualmente inscritos Junta de Caridad de San José, Junta de Caridad, y Junta de Protección Social.


 


 


Por una mejor técnica legislativa, de aprobarse el presente proyecto, se recomienda concordar el artículo primero con la Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002, norma que autoriza la inscripción de los bienes a nombre de la Junta de Protección Social. Debe existir correlación entre quien dispone y la publicidad registro.


 


 


 Sobre los artículos 3 y 4, no se tiene objeción alguna.


 


Por lo anterior, se concluye:


 


1.     La Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002, autoriza a la Junta inscribir a su nombre las propiedades inscritas a nombre de la Junta de Caridad y confiere la posibilidad de traspasar los terrenos que al momento de su vigencia estuvieren administrados por otros entes públicos.


 


2.     Que, por lo anterior, existe dentro del ordenamiento una norma legal de rango suficiente para transmitir la titularidad de las fincas a nivel registral sin requerir de ley especial. Por lo tanto, el traspaso a favor de la Municipalidad se puede ejecutar ante la Notaría del Estado de conformidad con el artículo 4 de la Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002.


 


3.     Que no es indispensable utilizar la figura de la donación, por existir una disposición legal que autoriza el traspaso de los terrenos a su ente administrador al momento de promulgarse la Ley 8339.


 


4.     Que según los oficios emitidos por la Junta de Protección Social de San José y la Municipalidad de San José, históricamente el uso de los terrenos es parque público (artículo 261 del Código Civil), fin público que permanece en el tiempo.


 


5.     Que previo al traspaso los inmuebles, los bienes deben estar inscritos a nombre de la Junta de Protección Social de San José, de conformidad con el principio de tracto sucesivo y el artículo primero de la Ley 8339 del 11 de diciembre del 2002, o bien establecer la relación del tracto en el mismo documento Notarial.


 


6.     Que existe una rectificación de medida en aumento por más de 5000 metros, la cual se puede realizar notarialmente sin necesidad de cualquier otro trámite (artículo 13 de la Ley de Información Posesoria), de conformidad con el principio de inmatriculación de los bienes en relación con el exceso de cabida, por tratarse de un bien demanial.


 


 


7.     Que la aprobación del presente proyecto es una labor esencial de este Poder de El Estado, y queda a discreción de las señoras y señores Diputados.


 


 


Atentamente,


 


Jonathan Bonilla Córdoba


Notario del Estado


 


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