23 de junio de 2020

OJ-086-2020

Señora

Mileidy Alvarado Arias

Diputada

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República doy respuesta a su oficio no. MAA-PRN-414-2020 de 17 de junio de 2020, recibido en la Procuraduría el 18 de junio, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1. ¿Cómo se debe proceder para resguardar la seguridad jurídica y el derecho de propiedad de las personas que adquirieron el bien antes de que entrara a regir la Ley no. 6043?

2. ¿Cuál sería el proceder de las municipalidades que no cuentan con recursos económicos para hacer efectivo lo establecido en el artículo 8 de la Ley No. 6043?”

            El artículo 1° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) dispone que la zona marítimo terrestre es un bien demanial, y, en consecuencia, según el artículo 7°, los terrenos incluidos en ella no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizados a su nombre, por éste u otro medio.

            Ahora bien, debe advertirse que la afectación al dominio público de la zona costera no nace con la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículos 1, 7 y 9), ni con la Ley de Tierras y Colonización, (artículo 7, inciso b), sino que proviene desde el siglo antepasado (véanse, entre otras, las siguientes normas: Ley no. 162 del 28 de junio de 1828, Código General de 1841 (no. 39 del 31 de agosto de 1868), Ley de Aguas (no. 8 del 26 de mayo de 1884), y el Código Fiscal de 1885, como lo ha reconocido la Sala Constitucional:

“Sobre la demanialidad de la zona marítimo terrestre a lo largo de la historia costarricense: A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. En un principio, el área reservada era de una milla de ancho, por lo que se le conocía -y aún en nuestra época- como la "milla marítima". La normativa de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la etapa de formación del Estado costarricense. En esta ley se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, con lo que se recogió un precepto anterior, de la época colonial (Real Cédula, del quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro). Esta disposición se mantuvo a lo largo de toda la legislación emitida en el siglo XIX. Es importante resaltar que en algunas normas de ésta época, expresamente se resalta el carácter demanial de esta zona, como en el caso del Código General de mil ochocientos cuarenta y uno, que consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público. Asimismo, en la Ley número 7, de treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, se ratifica la "idenunciabilidad" de los terrenos de la milla marítima, esto es, la imposibilidad de titular las tierras de esta zona. En la Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, se califica esta franja de tierra con la denominación de "zona marítimo terrestre", que expresamente se afecta como bien demanial –como bien de dominio público–, y en consecuencia, se incorpora al patrimonio nacional. En el Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco se dispuso la prohibición de enajenar los terrenos comprendidos en una milla de latitud a lo largo de la costa de ambos mares. Ya en el siglo XX, la primera normativa a que hizo referencia la zona marítimo terrestre fue la Ley número 75, de treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, que reafirmó el carácter demanial de estas tierras, así como la imposibilidad de explotar y usufructar de ellos. Por su parte, la Ley número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisó, con exactitud, su extensión, al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos metros –medida que corresponde a una milla exacta–, a partir de la pleamar ordinaria, y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta mil novecientos cuarenta y dos, en que a partir de las Leyes número 19, de doce de noviembre, y la Ley número 201, de veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, se redujo su extensión, a doscientos metros para ambas costas; provocando así, las primeras desafectaciones de este bien, en relación a todos aquellos terrenos más allá de la determinación hecha, y su consecuente apropiación particular. Es decir, a partir de estas dos disposiciones y a excepción de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, el resto de los mil seiscientos setenta y dos metros dejaron de ser de dominio público desde el momento en que pudieron se reducidos a dominio privado. Sin embargo, los terrenos contenidos en los doscientos metros exceptuados por las dos leyes precitados, continuaron siendo bienes de dominio público, no reducibles a dominio privado por ser inalienables e imprescriptibles. Entonces, es correcto sostener que la zona marítimo terrestre quedó, a partir de las leyes mencionadas, con una extensión de doscientos metros contados a partir de la pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial. Esta medida, junto con el carácter demanial de los terrenos allí comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, y se repitió en la Ley Forestal No. 4465, de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y en la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta. Especial mención debe hacerse de la Ley número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta, en tanto al tenor de lo dispuesto en su Transitorio III., se desafectaron ciento cincuenta metros de los doscientos metros, después de los primeros cincuenta metros contados a partir de la pleamar, al autorizarse a los particulares que hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas en ese sector, a inscribirlos por medio del trámite de informaciones posesorias ante las autoridades jurisdiccionales (no administrativas). Ante la gran cantidad de abusos que se cometieron al tenor de la vigencia de esta disposición, sea, desde el doce de mayo de mil novecientos setenta, es que se deroga mediante Ley número 5602, de cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, la cual entra en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta número 206, del catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno; sea que tuvo una vigencia de diecisiete meses y dos días. (…)

Con lo cual, es claro que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.

«Resulta claro entonces, sin demérito del antecedente de la época colonial señalado, que desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de terreno a los largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos –las tierras realengas de la Colonia– sino que siempre ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo tanto, no reducibles a propiedad privada. En la legislación sobre la materia promulgada a lo largo del siglo XX –hasta culminar con la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No.6043 de 2 de marzo de 1977– se mantuvo, obviamente, el calificativo de bienes de dominio público de los terrenos comprendidos en dicha zona. Como resultado de la evolución legislativa del siglo XIX, la zona marítimo terrestre comprendía la parte de las costas de ambos mares bañadas por el flujo y reflujo, extendiéndose hasta la distancia de una milla tierra adentro. Comprendía, además, las márgenes de los ríos hasta el sitio en que fueran navegables o fueran afectados por las mareas. La legislación de este siglo fue precisando la extensión de la zona así como los elementos que formaban parte de ella, pero en ningún momento negó su carácter de bien demanial y, en consecuencia, su imprescriptibilidad e inalienabilidad; [...]

De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor.» (Sentencia número 007-93, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)” (Voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009).

            Conforme con lo anterior y como ya lo hemos dispuesto en otras ocasiones (véase, entre otros, el dictamen no. C-128-1999 de 24 de junio de 1999), por un periodo breve de diecisiete meses, se permitió la titulación de la zona restringida de ese bien demanial, por la vía de informaciones posesorias promovidas durante la vigencia del Transitorio III de la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre (no. 4558 de 22 de abril de 1970), específicamente desde su publicación en el diario oficial La Gaceta no. 104 de 12 de mayo de 1970, hasta su derogatoria por la Ley no. 4847 de 4 de octubre de 1971, publicada en La Gaceta N° 206 del 14 de octubre de 1971).

            De ahí que, es posible que ciertas secciones de la zona marítimo terrestre quedaran sometidas a propiedad privada, y, por tanto, el artículo 6° de la Ley 6043, en atención al principio de irretroactividad de la ley dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política, establece que el régimen allí dispuesto no resulta aplicable a las propiedades inscritas con sujeción a ley.

            En consecuencia, contestando su primer interrogante, según lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley 6043, en resguardo de la seguridad jurídica y del derecho de propiedad privada de quienes comprueben tener un derecho de propiedad privada, adquirido de manera legítima, antes de la entrada en vigencia de esa ley, la forma de recuperar esos inmuebles reducidos a dominio particular y reincorporarlos al régimen demanial de la zona marítimo terrestre, es mediante el procedimiento de expropiación.

            Nótese que el artículo 8° citado declara de utilidad pública la zona marítimo terrestre a efectos de que esos bienes, sujetos a propiedad privada, puedan ser expropiados y recuperados.

            No obstante, debe advertirse que lo anterior resulta aplicable para aquellos particulares que demuestren que sus inmuebles han sido adquiridos de manera legítima, es decir, cumpliendo con todos los requisitos legales fijados al efecto, pues, de lo contrario, si se trata de terrenos obtenidos de manera irregular, no pueden ser objeto del procedimiento de expropiación, e incluso, las correspondientes inscripciones registrales podrían ser anuladas y canceladas. (Véase el dictamen no. C-128-1999 citado).

            Al respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha dispuesto que:

“Cierto es que de conformidad con el artículo 6 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre: «Las disposiciones de esta Ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes». En estos casos a que se refiere dicho artículo 6, si el Estado quiere recuperar el bien, debe estarse a lo que dispone el artículo 8 Ibídem, según el cual: «Se declara de utilidad pública la zona marítimo terrestre a efecto de que los lotes, paredes o mejoras ubicados en ella, que hubieren sido vendidos, adquiridos o poseídos en propiedad, por particulares, puedan rescatarse para el patrimonio nacional o por medio de expropiación». Pero téngase presente que el artículo 6 de la ley de referencia, dice claramente que estas disposiciones se aplicarán, cuando se trate de propiedades inscritas «con sujeción a la ley», no cuando se trata de casos en que, como el presente, la propiedad ha sido inscrita en contra de las disposiciones del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el Estado puede recuperar el bien sin que tenga que someterse al trámite de la expropiación.” (Voto no. 104-1996 de las 9 horas 15 minutos de 4 de octubre de 1996).

            En cuanto a la segunda interrogante planteada, debe decirse que es tarea de la administración activa, en ejercicio de las funciones que le corresponden, administrar su presupuesto y, en esa condición, gestionar y valorar opciones para proceder conforme a lo indicado en el artículo 8° de la Ley 6043 en los casos en los que resulte aplicable.

En todo caso, debe tomarse en cuenta que, conforme con el artículo 16 de la Ley 6043, es posible que los particulares decidan, de manera voluntaria, ceder o traspasar sus terrenos.

Además, podría explorarse la posibilidad de utilizar parte de los fondos percibidos por las Municipalidades por concepto de concesiones en la zona marítimo terrestre, para la recuperación de propiedades privadas debidamente inscritas, según lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley y según el criterio al respecto de la Contraloría General de la República, conforme al artículo 79 del Reglamento a la Ley ZMT (Decreto Ejecutivo No. 7841 de 16 de diciembre de 1977) que indica expresamente que la Contraloría “velará por la debida utilización de los ingresos que perciban las municipalidades por concepto de concesiones que otorguen en la zona marítimo terrestre.”

            De Usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora