24 de junio del 2020

C-239-2020

Señor

Mario González Salazar

Auditor Municipal

Municipalidad de Santa Bárbara

S. O.

Estimado señor

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio n.° OAIMSB-15-2019, del 8 de febrero de 2019, por medio del cual nos consulta sobre el procedimiento para el pago de anualidades y sobre la posibilidad de reubicar al personal municipal en puestos distintos al de su especialidad.

            I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

Nos indica que la Municipalidad de Santa Bárbara realizó una restructuración (Readecuación y Reajuste para la implementación del Manual de Organización y Funciones MOF y Manual Descriptivo de Clases de Puestos) con modificaciones en las tareas asignadas a cada puesto. Sostiene que dicha Municipalidad puede realizar esas modificaciones a su Manual.

Señala que para definir la forma en que deben aplicarse los incrementos salariales anuales, existe el Reglamento Autónomo de la Municipalidad, el cual fue aprobado y está visible en el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI).

Considera que la municipalidad puede realizar cambios a su organización estructural; no obstante, señala que, en los casos en los cuales un profesional tiene determinado puesto por el requisito de especialidad no debe ser trasladado a otro puesto en donde su especialidad no tenga relevancia, ni sea requerida como requisito para ese puesto.

Específicamente, nos formula las siguientes consultas:

“1- En la Municipalidad se realizó una restructuración (Readecuación y Reajuste para la implementación del Manual de Organización y Funciones MOF y Manual Descriptivo de Clases de Puestos) con modificaciones a las tareas asignadas a cada puesto aplicando la escala salarial mínima del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), sin embargo dejó sin aplicar el incremento salarial decretado para el trimestre del año 2019, que de acuerdo a lo establecido en el Reglamento autónomo de la Municipalidad debe ser por el costo de vida el cual fue de 1.46%.                                                                 2-         Cuál es la metodología a aplicar en cuanto al cálculo de las anualidades a partir del 01 de enero del 2019, con base al salario anterior o con base al nuevo salario.                                                                       3- Puede la administración realizar cambios sustantivos colocando a funcionarios en puestos diferentes para el cual concursó y fue nombrado en propiedad con una especialidad técnica como es el grado de profesión, a otro puesto completamente diferente en donde la especialidad técnica es diferente.”

            II.-  SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS

El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar consultas directamente a esta Procuraduría; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de requerimientos para la admisibilidad de esas consultas.

El primero de esos requisitos consiste en que la consulta sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las formuladas por cualquier otro funcionario subordinado.  En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictamen C-013-2009 del 26 de enero del 2009).

Hemos indicado además que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte.  Por ello, es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una consulta. 

Así las cosas, las consultas realizadas por la auditoría interna deben ser planteadas por el jerarca de la auditoría y necesariamente estar ligadas al contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando.  (Dictámenes C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-197-2019, de 08 de julio de 2019, C-181-2019, de 25 de junio de 2019, C-039-2020 de 4 de febrero de 2020, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020, y C-189-2020, del 25 de mayo de 2020).

 Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias.  La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictamen C-172-2019, del 19 de junio del 2019).

En esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a ésta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponde ejercer. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994, de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998, de 27 de enero de 1998,  OJ-017-2002, de 1 de marzo de 2002,  C-021-2006, de 20 de enero de 2006,  C-026-2015, de 17 de febrero de 2015,  C-042-2016, de 25 de febrero de 2016,  C-143-2017, de 23 de junio del 2017, C-025-2018, de 30 de enero de 2018, C-064-2018, de 4 de abril de 2018, C-222-2018, de 7 de setiembre de 2018, C-271-2018, de 30 de octubre de 2018, C-007-2019, de 10 de enero de 2019, C-38-2019, de 14 de febrero de 2019 C-149-2019, de 30 de mayo de 2019  y C-205-2019, de 12 de julio de 2019). 

También debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “…no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictamen C-227-2019 del 12 de agosto de 2019 y C-244-2019 del 30 de agosto de 2019).

Junto a lo anterior, resulta importante reiterar lo expuesto en nuestro dictamen C-189-2020, de 25 de mayo 2020, con ocasión de una consulta planteada por la Auditoría Interna del Ministerio de la Presidencia, en el sentido de que “…cuando una Auditoría tiene dudas legales atinentes a su ámbito funcional, debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente en el que está orgánicamente enclavada. Si este no existe o se niega por razones justificadas a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor”, además, dicho dictamen agregó que “No podemos perder de vista que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público”. (El subrayado es nuestro. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-232-2012 del 2 de octubre del 2012, C-069-2017 del 3 de abril del 2017, C-293-2017 del 11 de diciembre 2017, C-138-2018 del 14 de junio del 2018 y C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018). 

Es por lo anterior que, de previo a plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este Órgano Asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019, de 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 de 4 de octubre de 2019).

 También, interesa reiterar lo dispuesto en el dictamen C-048-2018 de 9 de marzo de 2018, en el sentido de que los dictámenes que emita la Procuraduría General por consulta directa de los auditores internos, no vinculan al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría.  Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no podría tener por finalidad vincular al jerarca de la Administración activa del cual dependen orgánicamente y, por esa misma razón, los auditores no están habilitados para solicitar la reconsideración del dictamen requerido por ellos. (En igual sentido ver C-032-2020, del 31 de enero de 2020 y C-053-2020, del 17 de febrero de 2020).

Bajo esa misma línea, resulta necesario precisar, tal y como los hicimos en el dictamen C-042-2015 de 2 de marzo de 2015, que tampoco podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen pues “… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración” (En igual sentido véanse los dictámenes, C-048-2018 de 9 de marzo de 2018, C-342-2019 de 21 de noviembre de 2019, C-036-2020 de 6 de febrero de 2020,  y C-121-2020 de 3 de abril del 2020).

Ahora bien, en este caso, debemos reiterar lo ya advertido en el dictamen C-363-2019, del 11 de diciembre de 2019, dirigido precisamente a la auditoría interna de la Municipalidad de Santa Bárbara, en el sentido de que la gestión que se nos  plantea resulta inadmisible, pues luego del análisis detallado de la consulta no queda en evidencia, ni se justifica en ella, cuál es la relación de los cuestionamientos que se nos formulan con el cumplimiento del plan de trabajo desarrollado por la auditoría.

III.-  ANTEDEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE LOS TEMAS EN CONSULTA

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior y como parte de los elementos de juicio que puede tomar en cuenta la auditoría consultante para adoptar la decisión que corresponda, debemos indicar que esta Procuraduría se ha pronunciado sobre temas relacionados con la consulta que se nos formula. 

Así, en el dictamen C-146-2006 del 18 de octubre de 2006, señalamos que el Manual de Puestos debe dictarse dentro de los límites establecidos en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de cada municipalidad:

“(….) Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una.  Evidentemente, esa tarea debe ser desarrollada a partir de los límites establecidos en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios, por lo cual puede concluirse que el manual de puestos constituye un complemento técnico de los lineamientos establecidos en el Reglamento, de lo que deviene la necesidad de que ambos instrumentos sean coherentes entre si.  

              Como lo señalan los artículos anteriores, la responsabilidad de la emisión de un Manual de Puestos con las características apuntadas, recae en el Concejo Municipal de cada gobierno local, a partir del manual general diseñado por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, con la ayuda de la Dirección General de Servicio Civil, órgano rector en materia de empleo público en el sector público centralizado

              Ahora bien, si bien es cierto los manuales de puestos representan un límite de actuación para la administración municipal −en el tanto el reclutamiento y selección del personal de la corporación municipal sólo puede realizarse cumpliendo con los parámetros fijados por aquel− no pueden considerarse como un instrumento normativo capaz de modificar los reglamentos internos de trabajo que han sido emitidos.  Lo anterior, por cuanto ha quedado claro de las normas expuestas que los manuales de puestos revisten un carácter técnico cuya finalidad está ligada al establecimiento de los parámetros necesarios para el establecimiento de la carrera administrativa”. 

De los aspectos señalados, se deriva que los Manuales de Puestos constituyen instrumentos técnicos, complemento de Reglamento de Organización y Servicio de cada municipalidad, siendo competente para su aprobación el Concejo Municipal, a través de la toma del acuerdo respectivo, acuerdo que debe ajustarse al trámite previsto en el Código Municipal para  tales efectos (ver Capítulo V del Código Municipal sobre sesiones del Concejo y acuerdos)”

Posteriormente, en el dictamen C-003-2016 del 11 de enero de 2016, con motivo de una consulta relacionada con la posibilidad que tienen las municipalidades  de establecer en sus Manuales de Puestos los requisitos y responsabilidades atinentes a los puestos de los entes corporativos, indicamos que los Manuales de Puestos son instrumentos de carácter técnico y están orientados al ordenamiento de las cargas y responsabilidades, definición que permite fijar la remuneración que corresponda a cada puesto:

“Las corporaciones municipales han sido diseñadas en el marco constitucional como entes territoriales autónomos, característica que se expresa en el campo político, tributario, administrativo y normativo, al tenor de lo que establecen los artículos 169 y 170 de la Carta Constitucional. 

Sobre los alcances de esta autonomía, ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:

"Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.” (Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999, el subrayado corresponde con el original)                                                                          

Bajo esta misma línea de pensamiento, los artículos 120 y 121 del Código Municipal establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal. 

(…)

Como lo expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la organización.” (Dirección General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del trece de abril del 1998). 

Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una.    Sobre la función asignada a los manuales de puestos, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

“V.-En el Sector Público (que incluye a las Municipalidades) la situación es semejante. La Administración tiene el poder-deber de distribuir las cargas de trabajo y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa y, asimismo, la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos el sueldo y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la Ley; disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto. Existen márgenes de discrecionalidad al confeccionarse los respectivos Manuales y fijarse la Escala Salarial, así como al hacerse calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones, de acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la eficiencia del Servicio Público; todo lo cual se hace atendiendo a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos, en la empresa privada y, algo muy importante, el conjunto de la estructura, para que ésta resulte armónica y consistente. Es una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, constituye un instrumento de trabajo limitante para la Administración, en la medida en que establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con la Escala de Salarios. Los Manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en el contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos, lo mismo que puede modificarse la Escala de Salarios, siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, al formar parte de un Presupuesto Público, en el cual habrá un código para cada destino. Por eso, las modificaciones de las situaciones particulares (la condición de un determinado empleado (se hacen siempre sujetas a una real disponibilidad presupuestaria y hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y directrices de la Autoridad Presupuestaria (.Dicho conjunto de herramientas, más las que provengan de la ley o de otra disposición aplicable, funcionan como parte del denominado Bloque de Legalidad, para el caso Sectorial y, del que la Administración Específica, no puede apartarse.”   (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 226-1999 de las quince horas treinta minutos del 11 de agosto de 1999)                                                                                                                

Se desprende de la extensa cita que la finalidad asignada a los manuales de puestos es de carácter técnico, y está orientada al ordenamiento de las cargas y responsabilidades en el trabajo, definición que permitirá determinar la remuneración que se corresponda con aquellas.                                                                                                                 Como lo señalamos líneas atrás, la responsabilidad de la emisión de un Manual de Puestos con las características apuntadas, recae en el Concejo Municipal de cada gobierno local, a partir del manual general diseñado por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, con la ayuda de la Dirección General de Servicio Civil, órgano rector en materia de empleo público en el sector público centralizado.                                                                      Ahora bien, la duda surge en relación a si la Municipalidad de Mora puede incluir, dentro de su manual de puestos, determinadas atinencias para los cargos allí definidos.    En nuestro criterio, y en razón de la autonomía municipal que ostentan las corporaciones municipales, así como de lo señalado expresamente por el Código Municipal, en nuestro criterio es claro que las  corporaciones municipales pueden definir las características que tendrán los puestos que integran su nómina, decisión que claro está deberá estar basada en criterios de ciencia y técnica, pero que en definitiva, corresponde exclusivamente a ese órgano municipal, tal y como reiteradamente este Órgano Asesor lo ha advertido.”

En lo que se refiere al cálculo de las anualidades en el sector público, debemos indicar que esta Procuraduría se ha pronunciado sobre la forma en que debe pagarse ese sobresueldo. Seguidamente transcribiremos un extracto del dictamen C-150-2020, del 24 de abril de 2020:

“(….) Uno de los lineamientos generales que se estableció en el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública con motivo de la reforma, fue el de unificar el monto que debe pagarse por cada anualidad.  Esa norma dispuso que todos los funcionarios públicos, incluidos los municipales, deberán recibir, por concepto de anualidad, un monto nominal fijo, monto que permanecerá invariable. (…)

Debemos indicar que los cambios dispuestos en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en relación con el cálculo de las compensaciones e incentivos salariales, empezaron a regir a partir de la entrada en vigencia de esa ley. Y reiteramos que para el pago de anualidades y de los demás incentivos y compensaciones económicas a los funcionarios municipales debe seguirse el procedimiento dispuesto en los artículos 50 y 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, complementados por lo señalado en los numerales 14 y 17 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas antes transcritos.”

            III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que la consulta que se nos plantea resulta inadmisible.  Lo anterior por no haberse acreditado que los cuestionamientos formulados estén ligados o relacionados con asuntos de fondo contemplados en el plan de trabajo que ejecuta la auditoría de la Municipalidad de Santa Bárbara.  En todo caso, se hace referencia a algunos pronunciamientos, emanados de esta Procuraduría, en relación con los temas que interesan al consultante, a fin de que, si a bien lo tiene, sean valorados para resolver lo que corresponda. 

     Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya                                                 Mariela Villavicencio Suárez

         Procurador                                                                    Abogada de Procuraduría

JCMM/mvs/mmg