16 de julio de 2020

 OJ-105-2020

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPOECO-113-2020, de fecha 15 de junio de 2020, mediante el cual, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “AUTORIZACIÓN A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL (CCSS), AL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL (IMAS) Y EL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL PARA QUE CONDONE LA DEUDA DE LA ASOCIACIÓN OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO”, expediente legislativo No. 21.225 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020 y OJ-076-2020 de 02 de junio de 2020).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

II.- Proyecto de Ley consultado No. 21.225.

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

AUTORIZACIÓN A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL (CCSS), AL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL (IMAS) Y EL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL PARA QUE CONDONE LA DEUDA DE LA ASOCIACIÓN OBRAS DEL ESPÍRITU SANTO

ARTÍCULO ÚNICO-  Se autoriza a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), y al Banco Popular y de Desarrollo Comunal para que, por medio de acuerdo de sus juntas directivas y por una única vez, otorguen a la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula jurídica 3-002-344562, la condonación total del pago del principal, los intereses, las costas procesales, personales, entre otros, que adeude dicha Asociación a estas instituciones. 

Rige a partir de su publicación.”

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

El proyecto de Ley consultado pretende autorizar [1] a la Caja Costarricense de Seguro Social, al Instituto Mixto de Ayuda Social y al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para que condonen el total del pago del principal, los intereses, las costas procesales, personales, entre otros, que adeude la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula jurídica 3-002-344562, a estas instituciones [2]. Y parece estar relacionado al proyecto de “Ley para el Fortalecimiento de la Acción Social de la Asociación Obras del Espíritu Santo” (Expediente No. 21.423), que fue dictaminado afirmativamente el pasado 5 de noviembre en esa Comisión, y por el que se quiere trasladar a esta organización ¢162 millones que tiene acumulados la Junta de Protección Social (JPS) a favor de Casa Hogar Tía Tere. Esto a fin de que pueda acreditar estar al día con el pago de las cuotas obrero patronales, como cumplimiento de obligaciones legales, según lo exige por delegación normativa del artículo 9 de la Ley No. 8718, el Manual de Criterios para la distribución de recursos[3], y levantar el actual impedimento para recibir dichos recursos.

Ciertamente la condonación es una forma de extinción de las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada -no de un derecho controvertido- de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro, perdonando así la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28 de octubre de 2008); razón por la cual, por regla de principio, toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad -artículo 821 del Código Civil-.

No obstante, tratándose de condonación de deudas en el ámbito de lo público, aquella se configura como una forma de auxilio o subsidio, por demás excepcional - pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real, razonable y extraordinario-. De tal suerte que la creación y el funcionamiento de un régimen de subsidios deben estar inexorablemente sometidos a los principios de juridicidad y reserva legal –requiere Ley previa que así lo autorice-, igualdad –Ley debe ser de alcance general; es decir, destinada a una categoría genérica de beneficiarios-, y estrictos criterios de razonabilidad y proporcionalidad (Entre otros, los pronunciamientos OJ-80-2014, de 8 de agosto de 2014; OJ-89-2016, de 05 de agosto de 2016 y OJ-097-2019, de 09 de setiembre de 2019).

Adicional a todo ello, ha sido criterio de este órgano asesor que el principio de igualdad ante la Ley contenido en el artículo 33 de la Constitución Política, constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas, más tratándose de deudas a favor del Estado (Entre otros, los pronunciamientos OJ-80-2014, OJ-89-2016 y OJ-097-2019 op. cit.).

En efecto, tal y como lo ha explicado la Sala Constitucional en su sentencia N.°2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999, el principio de igualdad impide que el Legislador pueda autorizar o establecer el perdón de las deudas de una persona específica e individualizada. Se transcribe, por su interés, el considerando tercero de la sentencia mencionada:

“III.- De esta argumentación se debe reconocer que, en efecto, el legislador está obligado a obedecer el principio de igualdad cuando exime de deudas con el fisco. Sería erróneo sostener que esta competencia es irrestricta. Por el contrario, el principio en cuestión le veda disponer, por ejemplo, el perdón de las deudas de una persona específica. Así lo entiende el artículo 50 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios al decir que la obligación de pagar los impuestos solo puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general, enunciado que indudablemente deriva de la combinación del artículo 18 con el 33 de la Constitución Política, sobre igualdad frente a las cargas públicas.”

Por consiguiente, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Ley que condone deudas debe tener alcances generales y garantizar el principio de igualdad.

Ahora bien, según referimos, con el presente proyecto de ley se pretende autorizar a la Caja Costarricense de Seguro Social, al Instituto Mixto de Ayuda Social y al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para que condonen el total del pago del principal, los intereses, las costas procesales, personales, entre otros, que les adeude la Asociación Obras del Espíritu Santo, cédula jurídica 3-002-344562.

Como es obvio, al tener un destinatario único, debidamente identificado e individualizado, sea la Asociación Obras del Espíritu Santo, la propuesta legislativa riñe con el principio de igualdad señalado. Y además carece de parámetros objetivos que exige el principio de razonabilidad para poder justificar, racional y objetivamente, la causa del por qué se estaría condonando esa deuda específica, así como la razón por la que otras personas deudoras quedarían excluidas de ese perdón de deuda.

Y no puede obviarse frente a la condonación propuesta que, en orden a las deudas por cotización de la Seguridad Social y sanciones conexas, hemos insistido que, por el destino constitucionalmente prefijado que tienen dichas contribuciones, la Caja no solo tiene la potestad de perseguir las sumas adeudadas, sino el deber constitucional y legal de emprender todas las acciones procedentes en Derecho para tal fin. De modo que cualquier omisión de la Caja en ejercitar las acciones cobratorias –administrativas o judiciales-, desconocería ilegítimamente preceptos constitucionales y legalmente establecidos al efecto. E igual situación podría presentarse si se decide condonar las deudas a favor de la Seguridad Social. Violación constitucional que también podría producirse si el legislador autoriza esa condonación (Pronunciamientos OJ-028-2011, de 11 de mayo de 2011 y OJ-069-2020, de 22 de abril de 2020).

Por lo hasta aquí expuesto, el proyecto de Ley consultado presenta evidentes roces de constitucionalidad, al otorgarle a un particular totalmente individualizado, un privilegio, sea el perdón de una deuda del que no gozarían, en condiciones de igualdad, el resto de los deudores de esas instituciones públicas.

No está de más recordar que cualquier determinación que se haga sobre el cobro de las cuotas obrero patronales que financian la Seguridad Social, en estricta observancia del principio de sostenibilidad financiera (art. 73 constitucional), deberá procurar y garantizar que no se propicie un desfinanciamiento del sistema contributivo constitucionalmente previsto (Pronunciamientos OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011 y OJ-069-2020, op. cit.). Máxime en un momento coyuntural como el presente, en el que es notorio y público[4] que la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, a petición del Gobierno de la República, aprobó una reducción a un 25% la Base Mínima Contributiva vigente en los Seguros de Salud y Pensiones, como parte de las acciones para apoyar la economía nacional ante la emergencia sanitaria por Covid-19. Y que conforme a estudios de la Gerencia Financiera, entre abril y mayo de este año, en comparación con el período del 2019, se dejaron de percibir ¢35.000 millones para el financiamiento del sistema de Salud y pago de pensiones. Proyectándose, además un impacto de ¢757.000 millones en sus finanzas, este año, todo por causa de la pandemia.

 No en vano la Sala Constitucional recientemente ha destacado con acierto que:"Los recursos destinados a la seguridad social tienen una importancia histórica -comprobada actualmente en la atención de la crisis sanitaria- y protección especial, por tanto, se trata de recursos atados constitucionalmente" (Resolución No. 2020-10608 de 10 de junio de 2020), dijo la Sala.

Por último, es imperativo recordar que con base en lo dispuesto por el ordinal 190 de la Constitución Política: “Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”. Así que, en el tanto el presente proyecto tiene una innegable incidencia en sus finanzas institucionales, al pretender autorizar la condonación de una deuda específica y concreta, constituida por el no pago o pago inoportuno de las contribuciones de carácter parafiscal creadas a su favor para cumplir sus cometidos sociales propios, deberá concederse consulta preceptiva del presente proyecto de ley tanto a la Caja Costarricense de Seguro Social –art. 73 constitucional y art. 1 de la Ley 17 de 22 de octubre de 1943-, como al Instituto Mixto de Ayuda Social – art. 189.3 constitucional y art. 1 de la Ley 4760 del 30 de abril de 1971-, a fin de que manifiesten lo que estime oportuno y conveniente. Y sugerimos respetuosamente, conceder igual audiencia al Banco Popular y de Desarrollo Comunal –ente público no estatal, según art. 2 de la Ley 4351 de 11 de julio de 1969-.

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta evidentes roces de constitucionalidad acusados.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg