22 de julio de 2020

C-293-2020

 

Señora

Silvia Niño Villamizar

Directora General

Servicio Nacional de Salud Animal

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio no. SENASA-DG-1184-2019 de 3 de octubre de 2019, mediante el cual, el anterior director general requirió nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Cuál es la intervención del Servicio Nacional de Salud Animal en la atención de denuncias por ruidos provenientes de animales?

2. ¿El Ministerio de Salud sigue siendo competente en los casos de denuncias por ruidos de animales cuando el ruido no sea provocado por alguna afectación al bienestar animal? ¿Sigue siendo el Ministerio de Salud el ente rector a pesar de que el Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido, N° 39428-S, define como fuente emisora únicamente objetos o artefactos que den origen a una onda sonora y no toma en cuenta a los seres vivos (animales)?”

 

            Conforme lo exige el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el criterio de la Asesoría Jurídica Institucional, emitido mediante oficio SENASA-DG-AJ-0180-2019 de 3 de octubre de 2019, en el cual se concluye que SENASA es el órgano estatal competente para velar por el bienestar animal, y que, al denunciarse ruidos provenientes de animales, debe realizar una visita de inspección a fin de corroborar que los ruidos no se ocasionen a causa de que al animal no le sean provistas las condiciones mínimas señaladas en el artículo 3° de la Ley no. 7451, Ley de Bienestar de los Animales. En caso de que se constate esa situación, debe girar medidas sanitarias a fin de corregir el inconveniente y con ello garantizar la salud del animal y consecuentemente evitar molestias a los vecinos por los ruidos generados por el animal.

 

            Luego, la asesoría institucional considera que, si el ruido proviene de animales, pero éste no es generado porque no se cumplan las condiciones de bienestar animal, SENASA no resulta competente, pues, en ese caso la afectación es únicamente a la salud humana, y no a la salud animal.

 

            En vista de que las preguntas formuladas involucran competencias del Ministerio de Salud, se confirió audiencia a ese Ministerio mediante oficio no. AAA-634-2020 de 26 de junio de 2020.

 

            Dicho Ministerio respondió mediante oficio no. MS-DM-RC-5016-2020 de 10 de julio de 2020, indicando que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio del Servicio Nacional de Salud Animal, es el ente rector en materia de salud animal y que, al contar con personal formado y capacitado para la atención de la salud pública veterinaria, su intervención en la atención de denuncias por ruidos provenientes de animales resulta fundamental, imprescindible y procedente desde el punto de vista técnico, jurídico y administrativo.

 

            Se indica, además, que el Ministerio de Salud no es competente para atender las denuncias sobre casos en los que el ruido sea provocado por causas ajenas al incumplimiento de las condiciones mínimas de bienestar animal, porque el sonido producido por los animales no es técnicamente medible, es decir, no cuentan con normativa que permita medir los decibeles provocados por ese tipo de manifestación animal, y, porque, los profesionales de la salud de las personas no cuentan con la formación, experticia, conocimiento, ni criterio técnico competente para la atención de esos casos. De ahí que, estiman, en esos supuestos es SENASA el órgano técnico y administrativo competente, sin perjuicio de que el Ministerio deba prestar la colaboración pertinente.

 

I. Sobre lo consultado.

 

El artículo 6° de la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal (no. 8495 de 6 de abril de 2006) establece las funciones del Servicio Nacional de Salud Animal y dispone que ese organismo es una autoridad en salud, de manera que toda persona, natural o jurídica deberá estar sujeta a las órdenes que ésta dicte en el ejercicio de sus competencias.

 

Es por ello que SENASA ejerce un poder de policía sanitaria, que se manifiesta en la protección de la salud animal y la salud pública veterinaria, tal y como lo hemos dispuesto en otras ocasiones (Dictámenes nos. C-335-2009 de 3 de diciembre de 2009 y C-226-2011 de 12 de setiembre de 2011).

 

En cuanto a la atención de denuncias, el artículo 6°, en su inciso p), dispone que SENASA es competente para la atención de aquellas quejas ciudadanas que se presentan de conformidad con la ley y sus reglamentos. Y, el artículo 44 de esa misma ley faculta a denunciar ante cualquier sospecha o indicio sobre la contaminación en los alimentos de origen animal o sobre la existencia de plaga o enfermedad exótica o epidémica, que se presente en los animales propios o ajenos.

 

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que uno de los objetos de la Ley 8495 es la protección de la salud animal y conservar, promover, proteger y restablecer la salud de los animales, a fin de procurarles mayor bienestar (artículos 1° y 2°), y que, conforme a su artículo 3°, se declara de interés público la salud de los animales. Con base en ello, la Ley establece que le corresponde a SENASA la reglamentación, planificación, administración, coordinación, ejecución y aplicación de las actividades oficiales relativas a la salud de la población animal (artículo 5°); ejecutar y controlar las medidas de bienestar animal (artículo 6° inciso e); controlar y garantizar la salud de los animales (artículo 6° inciso j); ordenar y ejecutar medidas sanitarias y realizar inspecciones o visitas para que se apliquen las medidas sanitarias dentro de la propiedad privada o pública, en caso de riesgo a la salud pública veterinaria o la salud animal (artículos 37 y 38); dictar y ejecutar medidas de seguridad para los animales y velar porque los administrados cumplan con su deber de protección de los animales y protección de la comunidad (artículos 44 y 45); ejercer el control veterinario de establecimientos, otorgando y retirando el certificado veterinario de operación (artículo 56 y siguientes); sancionar las infracciones administrativas reguladas en el artículo 78 y siguientes, y particularmente, sancionar a quienes no procuren el bienestar animal, de acuerdo con las normas legales, técnicas, éticas y profesionales vigentes (inciso r) e incumplan las medidas sanitarias establecidas por SENASA.

 

De conformidad con lo anterior, resulta claro que SENASA es competente para dictar y ejecutar medidas relacionadas con la salud y bienestar animal, por lo que debe entenderse que también es competente para atender denuncias relativas a la vulneración de las condiciones mínimas de bienestar animal y a las obligaciones de trato a los animales de compañía, que regulan los artículos 3° y 7° de la Ley de Bienestar de los Animales (no. 7451 de 16 de noviembre de 1994), así como el resto de condiciones sobre bienestar animal que establece esa norma.

 

En ese sentido, interesa, particularmente que, según el artículo 7° inciso a), los dueños de animales de compañía deben garantizarles condiciones vitales básicas y manejo apropiado según las buenas prácticas de seguridad, para evitar riesgos y daños a la integridad, la salud pública y la salud pública veterinaria, y que, según el inciso d) de ese mismo artículo, los dueños o responsables de los animales de compañía deben cumplir con los requerimientos establecidos en esa ley y con las normas de salud pública y veterinaria.

 

Debe resaltarse que, aunque resulta claro que la competencia de SENASA está dirigida directamente a resguardar la salud y bienestar de los animales, la misma ley dispone que el ejercicio de esas funciones también debe orientarse a garantizar la salud pública en general. Es decir, el ejercicio de las funciones relativas a la protección de la salud y bienestar animal, lleva aparejado, como efecto y fin colateral, el resguardo de la salud humana.

 

De igual modo, obsérvese que el artículo 7° de la Ley 7451 recién citado indica que se deben garantizar las condiciones básicas a los animales de compañía para evitar riesgos a la salud pública y veterinaria y que se deben cumplir las normas de salud pública.

 

De particular relevancia es el artículo 4° de la Ley 8495, en cuanto dispone que la ley debe ser “interpretada en beneficio de la salud humana, la salud animal y el medio ambiente, y para la protección de cada uno de ellos.” Por ello, no podría afirmarse que la participación de SENASA en la atención de denuncias sobre ruidos generados por animales se limita, únicamente, a aquellos casos en los que el ruido es generado por el incumplimiento de las medidas de bienestar animal, es decir, cuando exista una afectación a la salud o bienestar animal y que esa afectación sea la causante del ruido.

 

No en vano el artículo 6° de la Ley 8495 establece que cuando en el ejercicio de las competencias allí señaladas “se involucren aspectos relacionados con la protección de la salud pública, el Senasa deberá actuar en estricta colaboración y coordinación con el Ministerio de Salud.” (Se añade la negrita).

 

Y ese mismo deber de coordinación se recoge en el artículo 13 de esa misma Ley:

 

“Artículo 13.-Coordinación de entidades. Las dependencias y entidades de la Administración Pública, centralizada y descentralizada, las universidades y las municipalidades, así como todas las organizaciones públicas y privadas relacionadas con lo establecido en la presente Ley, deberán colaborar y coordinar sus actividades con el Senasa.

Los funcionarios del Senasa y las demás autoridades sanitarias deberán ejecutar las actividades de control y protección sanitaria de manera coordinada, bajo pena de despido sin responsabilidad patronal.”  (Se añade la negrita).

 

En cuanto a la protección de la salud humana, conforme con la Ley General de Salud (no. 5395 de 30 de octubre de 1973) y la Ley Orgánica del Ministerio de Salud (no. 5412 de 8 de noviembre de 1973), ese Ministerio es el ente rector en todo lo relativo a garantizar el derecho a la salud de la población.

 

En ese ámbito de acción tan amplio, debe resaltarse que la Ley General de Salud contiene disposiciones relativas a la tenencia de animales en relación con la evitación de molestias y daños a la salud de terceros. Así, por ejemplo, los artículos 39 y 195 disponen:

 

“Artículo 39.- El propietario y el encargado de bienes muebles o inmuebles deberán evitar las molestias y daños que puedan derivarse, para la salud de terceros, de la mala calidad o mal estado de conservación o se higiene de tales bienes.

El mismo modo el propietario y el encargado de animales deberán evitar las molestias o daños que puedan afectar la salud ajena como consecuencia del estado de salud o de la falta de control de esos animales.

En ambos casos tales propietarios y encargados deberán tomar las medidas que la autoridad sanitaria ordene dentro del plazo que el efecto se fije, sin perjuicio de las providencias que la autoridad pueda tomar según la peligrosidad o gravedad del caso.”

 

“Artículo 195.- La tenencia de animales sólo será permitida cuando no amenace la salud o la seguridad de las personas y cuando el lugar en que

se mantienen reúna las condiciones de saneamiento que exija el reglamento, a fin de que no constituya foco de infección, criadero de vectores de enfermedades transmisibles o causa de molestias o de insalubridad ambiental.”

Para el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Salud y garantizar la protección de la salud de la población, esa misma ley, en sus artículos 340, 341 y 342, faculta al Ministerio a dictar las normas técnicas y medidas generales y especiales que resulten necesarias y que deben ser acatadas por los sujetos de derecho privado y público a los que se dirijan.

De particular relevancia para el objeto de la presente consulta es lo dispuesto por el artículo 338 bis de la Ley General de Salud, que fue adicionado por la Ley General del Servicio de Salud Animal, en cuanto indica:

 

“Artículo 338 bis.- Coordinación entre las autoridades sanitarias. Los funcionarios del Ministerio de Salud y las demás autoridades sanitarias deberán ejecutar las actividades de control y protección sanitaria de manera coordinada, bajo pena de despido sin responsabilidad patronal.”

Ahora bien, en cuanto a la contaminación por ruido, los artículos 294 y 295 de la Ley General de Salud establecen que se considera como contaminación atmosférica la emisión de sonidos que sobrepasen las normas aceptadas internacionalmente y declaradas oficiales por el Ministerio y que queda prohibido a toda persona física o jurídica la descarga, emisión o emanación de contaminantes atmosféricos de naturaleza y en proporciones prohibidas, resultantes de sus actividades personales, domésticas, industriales, comerciales o de cualquier otra índole que cause o contribuya a la contaminación atmosférica.

            En relación con lo anterior, esa misma Ley dispone que los propietarios de construcciones o edificios deben disponer de sistemas que eviten emisiones que produzcan contaminación atmosférica (artículo 296), que se prohíbe el funcionamiento de toda fábrica o establecimiento industrial o comercial en edificios que no dispongan de los elementos o sistemas necesarios para evitar que las emisiones generen contaminación atmosférica con riesgo o peligro para la salud y el bienestar de su personal y de terceros (artículo 297) y que ningún establecimiento industrial podrá funcionar si constituye un elemento de peligro, insalubridad o incomodidad para la vecindad, ya sea por las condiciones de manutención del local en que funciona, por la forma o sistemas que emplea en la realización de sus operaciones, por la forma o sistema que utiliza para eliminar los desechos, residuos o emanaciones resultantes de sus faenas, o por los ruidos que produce la operación.

Con base en algunas de esas disposiciones, la Sala Constitucional ha señalado que, si bien es cierto la contaminación por ruido se encuentra regulada en varios instrumentos normativos y que en su atención participan varias instituciones, el Ministerio de Salud tiene la potestad de determinar la existencia de contaminación sónica, mediante la realización de inspecciones y las mediciones correspondientes y, además, puede adoptar las medidas que técnicamente correspondan: 

“IV.- Sobre la contaminación sónica, y su relación con el derecho a la salud, el derecho a gozar de un ambiente libre de contaminación y el derecho a la intimidad (derecho a la tranquilidad). Esta Sala ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación -sin el cual el primero no podría hacerse efectivo- son derechos fundamentales, de modo que es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin, o bien a través de actos concretos por parte de la Administración. Existen varios tipos de contaminación, uno de ellos está referido a la contaminación sónica producida por el ruido. El ruido es considerado como una de la formas de agresión al ambiente que aumenta las incomodidades en una sociedad cada vez más industrializada. Las molestias por ruidos afectan la calidad de vida y la salud de las personas, ya que pueden traer consigo consecuencias fisiológicas y psíquicas, sobre todo ante la persistencia de una grave contaminación acústica. Para abordar tal problemática, el Estado debe diseñar políticas contra esa clase de contaminación atmosférica, dirigidas a proteger a las personas de la exposición excesiva al ruido. En relación con las políticas para aminorar y evitar la contaminación sónica, así como para promover la protección de los valores jurídicamente relevantes que en este caso se ven involucrados, que son el medio ambiente y la salud, la Sala observa que si bien sobresalen esfuerzos normativos al respecto, al Estado costarricense le ha sido difícil estructurar un conjunto de normas que permitan hacer frente al problema del ruido así como diseñar y poner en práctica un plan de reducción del ruido que permita controlar de manera más eficiente el fenómeno ambiental. Tal carencia normativa, no es un problema particular de nuestro país, pues el ruido se presenta de difícil tratamiento dado en primer lugar a su naturaleza temporal, no acumulativa y a la clara dispersión de sus agentes contaminadores, -nótese que el ruido proviene de un sinnúmero de fuentes que atacan las diversas situaciones en las que se desenvuelve el individuo (calle, lugar de trabajo, vivienda, hospitales, zonas comerciales, parques, escuelas, etcétera). Es claro que el problema del ruido se agudiza debido tanto a la dispersión y aumento de las fuentes de contaminación, así como al desarrollo de la industria, de la construcción, relacionado con el grado de urbanización y densidad de la red vial, entre otros factores. A lo anterior se suma que el diseño de la política ambiental no ha concedido prioridad a este tipo de contaminación, que como se dijo, es de difícil tratamiento, y a los problemas relativos a su definición; razones todas que han obstaculizado el control del ruido. No existe en nuestro ordenamiento jurídico, una normativa general que contemple todas las principales cuestiones relacionadas con el tema, sino que se cuenta con dispersas y variadas normas contenidas en diferentes cuerpos normativos entre las que destaca la Ley Orgánica del Ambiente, que es la No.7554 de 4 de octubre de 1995, que concede al ruido un lugar en los artículos 59 a 63 del Capítulo XV denominado "Contaminación" y en el que incorpora el principio precautorio de manera genérica al indicar que compete al Estado adoptar las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental (artículo 59). El artículo 60 en su inciso e) recoge también el principio precautorio específicamente en materia de contaminación acústica y dota de competencia al Estado, las municipalidades y las demás instituciones públicas, para prevenir y controlar la contaminación del ambiente, debiendo dar prioridad al establecimiento y operación de servicios adecuados en áreas fundamentales para la salud ambiental, entre los que destaca el control de la contaminación sónica. Se refuerza el principio precautorio en los artículos 61 y 63 referente el primero a contingencia ambiental y según el cual la autoridad competente dictará las medidas preventivas y correctivas necesarias cuando sucedan contingencias por contaminación ambiental y otras que no estén contempladas en esta ley. El artículo 63, de la ley de cita dispone el procedimiento y medidas a tomar para la prevención y control del deterioro de la atmósfera, y para disminuir y controlar las emisiones que sobrepasen los límites permisibles. Por su parte, la Ley General de Salud dispone, en su artículo 302, la protección de la exposición a los ruidos al señalar que ningún establecimiento industrial podrá funcionar si sus labores constituyen un elemento de peligro, insalubridad o incomodidad para la vecindad "(...). En el último párrafo, del artículo 294, la Ley General de Salud se incluye al ruido como elemento susceptible de provocar la contaminación de la atmósfera en los siguientes términos: "Será asimismo considerada como contaminación atmosférica la emisión de sonidos que sobrepasen las normas aceptadas internacionalmente y declaradas oficiales por el Ministerio." El Legislador costarricense ha previsto sanciones de tipo penal, específicamente mediante el artículo 390, inciso 2, del Código Penal, aplicables a los transgresores de los umbrales y franjas de contaminación tolerables de ruido. La legislación laboral protege también a los trabajadores expuestos a decibelios altos en sus lugares de trabajo, lo que hace mediante el Reglamento de Control de Ruidos y Vibraciones, que es Decreto Ejecutivo número 10541 de 14 de setiembre de 1979 elaborado por el Consejo de Seguridad e Higiene del Trabajo del Ministerio de Trabajo, y el Reglamento para Contratación Laboral y Condiciones Salud Ocupacional de Adolescentes N°29220-MTSS (artículos 6 y 7); con el propósito de prevenir problemas de audición de los trabajadores que laboran en locales de trabajo en que los ruidos superan los límites establecidos. A nivel supranacional la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en Junio de 1992 plantea los lineamientos a seguir para combatir la contaminación sónica. Las normas citadas si bien dispersas, están todas dirigidas a combatir desde diferentes flancos (ambiental, penal, laboral, salubridad, internacional) la agresión directa y cotidiana al derecho al medio ambiente, provocada por la contaminación sónica como parte de la contaminación de la atmósfera, concepto definido en el artículo 62 de la Ley Orgánica del Ambiente como: "(…) la presencia en ella y en concentraciones superiores a los niveles permisibles fijados, de partículas sólidas, polvo, humo, vapor, gases, malos olores, radiaciones, ruidos, ondas acústicas imperceptibles y otros agentes de contaminación que el Poder Ejecutivo defina como tales en el reglamento." La normativa citada ejemplifica los esfuerzos realizados en materia de control de ruido que sirve de vehículo para preservar el medio ambiente, tema que está indisolublemente vinculado o conectado con otros derechos constitucionales, como el derecho a la salud, siendo una de las finalidades principales del medio ambiente, la protección de la salud. De este punto de confluencia entre el medio ambiente y la salud, puede entonces decirse que un deterioro ambiental por exceso de ruido afecta al bienestar de las personas y puede provocar daño a su salud, lo que justifica plenamente, a pesar de las evidentes dificultades que presenta el tema, la regulación de este agente contaminador. Así entonces, la realización de ciertas actividades que eventualmente generen contaminación sónica se encuentran limitadas por respeto de la intimidad, el derecho a un ambiente sano y el derecho a la salud. Entre las entidades estatales llamadas a velar por estos derechos están la Policía, la Municipalidad y el Ministerio de Salud, principalmente este último quien tiene la potestad de determinar la existencia de contaminación sónica. La policía tiene a su cargo el resguardo del orden público, la Municipalidad el deber de verificación los permisos para operar y el Ministerio de Salud le corresponde la inspección y medición sónica -entre otras diligencias necesarias-, a fin de poder determinar debidamente si efectivamente se presenta el problema sanitario de contaminación, así como que se establezcan las eventuales medidas que técnicamente procedan para su solución. (Voto no. 688-2010 de las 9 horas 13 minutos de 15 de enero de 2010. Reiterado en los votos nos. 6558-2014 de las 9 horas 30 minutos de 16 de mayo de 2014, 186-2019 de las 9 horas 20 minutos de 9 de enero de 2019. Se añade la negrita y el subrayado).

Con base en lo expuesto resulta claro que tanto SENASA como el Ministerio de Salud son competentes para atender las denuncias y asuntos relacionados con los problemas de ruido que generen los animales. Por lo ya expuesto detalladamente, tanto la Ley 8495 como la Ley General de Salud confieren a ambas instituciones funciones relacionadas con el resguardo de la salud humana, en relación con las posibles afectaciones que puede generar la tenencia o actividades relacionadas con animales.

 

Ya hemos señalado, anteriormente, que las disposiciones de la Ley de SENASA y la Ley General de Salud, en algunos ámbitos, no son excluyentes, sino que otorgan competencias concurrentes:

 

“En primer término, la Ley n. º 5395 de 30 de octubre de 1973 sitúa todo un marco legal sobre las reglas a seguir en asuntos concernientes a la “salud pública” de la población, entre tanto la Ley n. º 8495 del 6 de abril del 2006 (originalmente llamada Ley del Servicio Veterinario Oficial), es la normativa que regula específicamente los asuntos pertinentes a la “salud animal”. Necesariamente debemos tener en cuenta que ambas leyes -en su oportunidad- fueron declaradas de “interés público” (artículos 1 y 3 respectivamente) en razón de la importancia de la materia que se regula: la salud. Ergo, es muy probable que, dado lo anterior, se presenten conflictos competenciales entre los órganos del Poder Ejecutivo.

Además, hay que tener en cuenta que la propia Ley General de Servicio Nacional de Salud Animal, en su artículo 4, dispone lo relativo a la forma interpretación de la ley, la cual, en primera instancia, debe ser interpretada en total resguardo de la salud humana. Reza el citado artículo:

“Artículo 4º—Interpretación de esta Ley. La presente Ley será interpretada en beneficio de la salud humana, la salud animal y el medio ambiente, y para la protección de cada uno de ellos.

La jurisprudencia, la doctrina y los principios generales del Derecho servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito, y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. Sin perjuicio de otros principios, se considerarán los siguientes: el principio precautorio o de cautela, el principio de análisis de riesgos, el principio de protección de los intereses del consumidor, el principio de equivalencia y el principio de transparencia e información”.

Es claro que el legislador antepuso la salud de los seres humanos sobre cualquier otro fin perseguido por la Ley n. º 8495. Por esta razón conviene referirnos al “derecho a la salud” en términos generales, ya que, tanto la Ley General de Salud como la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, tienen como norte la protección de este derecho fundamental.

(…)

En cuanto a la tenencia de animales, es importante tener claro que la Ley General de Salud, en su artículo 195, dispone que esta solamente va a permitirse cuando no amenace la seguridad de los habitantes y siempre y cuando se reúnan las condiciones de saneamiento mínimas establecidas al efecto en un reglamento. Señala el citado numeral:

“ARTÍCULO 195.- La tenencia de animales sólo será permitida cuando no amenace la salud o la seguridad de las personas y cuando el lugar en que se mantienen reúna las condiciones de saneamiento que exija el reglamento, a fin de que no constituya foco de infección, criadero de vectores de enfermedades transmisibles o causa de molestias o de insalubridad ambiental”.

De la lectura del título III del la Ley General de Servicio Nacional de Salud Animal se desprende que, lejos de contradecir el citado numeral, la nueva normativa viene a reforzar y complementar el fin buscado por el legislador en la norma que está en la Ley de General de Salud, ya que tiene como propósito la protección y control de la salud animal en pos de resguardar la salud humana. No está de por demás precisar que, conforme a lo dispuesto en los artículos 56 y 103 de la Ley n. º 8495, la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo a que se refiere el artículo 195 de la ley n. º 5395 debe ser entendido, a partir de la vigencia de la primera, como la reglamentación que  debe emitir ese Poder para dar cabal cumplimiento a la Ley General de Servicio Nacional de Salud Animal; en consecuencia, el Poder Ejecutivo, cuando dicte el reglamento de esta ley, debe necesariamente determinar las condiciones de saneamiento de los lugares de tenencia de animales. Lo anterior no significa, que el Ministerio de Salud pierda la competencia que le atribuye el numeral 195 de la Ley de Salud y que, en caso de verificar el supuesto de hecho que prevé esa norma legal, ni que pueda ejercer las atribuciones que le otorga el numeral 356 de ese mismo cuerpo normativo; así como podría también ejercerlas el SENASA de conformidad con el numeral 89 de su ley. Estamos, pues, ante una competencia concurrente que pueden ejercer dos órganos del Poder Ejecutivo tendente a garantizar el derecho fundamental a la salud.” (Dictamen no. C-088-2007 de 23 de marzo de 2007. Se añade la negrita).

 

Como ya se expuso, si bien las competencias de SENASA están dirigidas a la protección de la salud y bienestar animal, esas funciones deben ejercerse también con el fin de que la tenencia de animales no perjudique la salud de la población. Por esa razón, su participación en la atención de denuncias por ruidos de animales no debe limitarse a los casos en los que el ruido esté causado porque no se cumplan las condiciones de bienestar y salud animal. 

 

SENASA debe participar, en primer lugar, porque debe determinar que no se estén incumpliendo las normas mínimas de bienestar y salud animal, y, en segundo lugar, porque, como ya se dijo, su vigilancia sobre los animales implica también el resguardo de la salud humana.

 

Y es que, en todo caso, la participación de SENASA resulta necesaria, pues, en caso de que se determine que existe contaminación sónica o que los ruidos de los animales son excesivos y se estime oportuna la adopción de medidas que eliminen o disminuyan la afectación a la salud de la población, debe velarse porque las medidas adoptadas no tengan un efecto negativo sobre el bienestar y salud de los animales correspondientes, es decir, debe garantizarse un adecuado equilibrio entre las medidas adoptadas y el bienestar y salud animal.

 

En el caso del Ministerio de Salud, si bien su función no está dirigida directamente a la atención de ruidos por animales, su competencia genérica como ente rector en el resguardo de la atención de la salud de las personas, engloba ese tipo de asuntos, pues, la Ley General de Salud le otorga competencias relacionadas con la atención del ruido y los efectos sobre la salud pública de la tenencia de animales.

 

De modo que, con base en las disposiciones citadas y los artículos 6° y 13 de la Ley 8495 y 338 bis de la Ley General de Salud, ante las denuncias por ruidos de animales, SENASA y el Ministerio de Salud tienen competencias concurrentes, no excluyentes, que deben ejercer de manera coordinada.

 

Así lo ha reconocido la Sala Constitucional al indicar:

 

“III.- Sobre el derecho a un ambiente sano y equilibrado y la tenencia de animales.… Asimismo, sobre el ejercicio de la actividad de cría de animales, la Sala se ha pronunciado y ha establecido que cualquier persona puede dedicarse a la cría de animales como negocio, siempre y cuando no amenace con ello la salud o la seguridad de las personas, debiendo evitar que la explotación empresarial se constituya en foco de infección u ocasione contaminación ambiental. La Salud Pública y la protección del medio ambiente son principios tutelados tanto a nivel constitucional (artículos 21, 73 y 89 de la Carta Magna), como a través de la normativa internacional. En este caso, la Ley General de Salud, en

especial los artículos 304, 355, 356, 359, 363 y 364 autoriza al Ministerio de Salud para tomar las medidas sanitarias correspondientes e imponer las sanciones pertinentes, decretando incluso el cierre temporal de las instalaciones, en el tanto en que el propietario no cumpla con lo ordenado por el Ministerio (ver en ese sentido el voto número 741-92 las 10:55 horas del 13 de marzo de 1992).

Asimismo, existe una obligación del Estado de proteger el ambiente que se encuentra contemplada expresamente en el segundo párrafo del artículo 50 de la Constitución Política, que dispone, lo que sigue…

…el Estado no solo tiene la responsabilidad ineludible de velar para que la salud de cada una de las personas que componen la comunidad nacional, no sufra daños por parte de terceros, en relación a estos derechos, sino que, además, debe asumir la responsabilidad de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido tal derecho, como una situación de bienestar físico, psíquico (o mental) y social.

(…)

De este modo, el Estado adquiere la obligación de regular las áreas de la vida social de las cuales puedan surgir peligros para la existencia física de los habitantes de su territorio así como también aquellas que vulneren el ambiente, lo cual puede hacer a través de la ley, de reglamentos, de acuerdos o de otras medidas relacionadas con la organización y los procedimientos administrativos, y del derecho subjetivo de las personas a que así se proceda, en forma diligente…

(…)

VI.- Como se deduce del expediente y se confirma en los informes bajo juramento, desde la primera visita realizada a la veterinaria se detectaron problemas en el sistema de aislamiento del ruido que producen los animales que allí te tienen. Por su parte, el Área Rectora de Salud de Escazú ordenó a la propietaria del establecimiento, la presentación en un plazo de 25 días hábiles de un plan de mitigación para el confinamiento de los ruidos confeccionado por un profesional y posteriormente, confirió a la denunciada aprobación de un plan de confinamiento de ruidos presentado por el establecimiento y que contiene una serie de modificaciones a la infraestructura del inmueble, conforme a asesoría de un ingeniero, según afirmó bajo juramento a esta Sala. Así las cosas, ambas autoridades recurridas coinciden en que la veterinaria está presentando irregularidades en su operación en relación con el sistema de aislamiento de ruidos y por ende, contaminación sónica, también es lo cierto que no se ha puesto en evidencia una actuación contundente de ambas autoridades para obligar a la empresa a solucionar el problema. En ese sentido, lo informado por esas autoridades no puede ser atendido por este Tribunal pues es obligación de ambas instituciones, el llevar a cabo por su propia cuenta, todas las acciones que sean necesarias para que se de esa coordinación y colaboración interinstitucional en aras de garantizar a la población el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

No puede olvidarse que en esta materia es indiscutiblemente necesaria la coordinación entre las dependencias públicas, ello en aras de garantizar la protección del medio ambiente y si bien en teoría se puede pensar que la múltiple responsabilidad de los diversos órganos del Estado podría provocar un caos en la gestión administrativa, en la práctica ello no es cierto por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo, las instituciones descentralizadas, las municipalidades, entre otras, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido a ese principio de coordinación de las dependencias públicas, específicamente en la sentencia número 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 en la que, para lo que interesa, señaló:

"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de

igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).”

Partiendo de lo dicho, no cabe duda de que cualquier omisión al deber de colaboración entre instituciones públicas, podría poner en peligro la protección del ambiente a pesar de que el cumplimiento de la normativa ambiental es de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración (ver en ese sentido sentencia número 2005-01173 de las 15:11 horas del 08 de febrero de 2005).

VII.- Ahora bien, volviendo al caso concreto, aún y cuando lo informado bajo la solemnidad del juramento, para esta Sala no es admisible que las instituciones encargadas de controlar esa actividad comercial, no hayan adoptado de manera precisa y contundente las medidas necesarias para que la operación de esa veterinaria se ajuste a derecho y se eliminen completamente esas no conformidades que han puesto en evidencia un mal manejo de las buenas prácticas. Se observa que aún cuando se reconoce la existencia del problema que inclusive ha podido ser evidenciado en las diferentes inspecciones realizadas, lo cierto del caso es que tanto los funcionarios del Ministerio de Salud como del Servicio Nacional de Salud Animal, han desatendido su obligación de ocuparse con prontitud y celeridad de la situación que, además de involucrar los derechos individuales del recurrente, también afecta de manera directa los derechos fundamentales que ostentan los vecinos del lugar a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado pues para nadie es un secreto que las irregularidades que se han puesto en evidencia, si se mantienen por más tiempo sin atención, podrían generar serios problemas de contaminación sónica y de salud entre los habitantes de las inmediaciones de dicho local comercial y convertirse en un problema de salud pública que bien pudo ser evitado si órganos de la Administración como los recurridos, que son los encargados de ello, hubieran actuado a tiempo. Es necesario tener en cuenta que al estar involucrados derechos de tan alto rango en la escala de valores de los derechos fundamentales, se hace indispensable la rápida y efectiva acción del Estado a través de sus órganos y la consiguiente participación ciudadana cuando ello sea procedente.

En el caso concreto se observa que la actuación de los recurridos ha sido carente de iniciativa y de coordinación pues al parecer, aún no existe un acuerdo sobre las medidas concretas que deberán realizar para que la veterinaria solucione definitivamente el problema que presenta su sistema de aislamiento de ruido y mientras se ventila ese conflicto, el recurrente y los inquilinos de dicho edificio siguen sufriendo las consecuencias y con ello, se continúan lesionando sus derechos fundamentales a la salud y a disfrutar de un ambiente sano, estimando el Tribunal que este recurso es el medio adecuado y necesario para obligar a los recurridos a cumplir con celeridad su obligación.” (Voto no. 10995-2011 de las 9 horas 34 minutos del 19 de agosto de 2011. Se añade la negrita. Sobre la actuación coordinada del Ministerio de Salud y SENASA en la atención de denuncias por ruidos de animales, véanse también los votos nos. 10954-2017 y 23151-2019).

 

            Por último, en atención a ese deber de coordinación y teniendo en cuenta lo dicho por la Sala Constitucional en cuanto a que la contaminación sónica afecta los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el hecho de que el Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido (Decreto Ejecutivo no. 39428 de 23 de noviembre de 2017), no contemple la medición de ruidos provenientes de animales, no debe constituir un impedimento para que ambas instituciones atiendan las quejas de ruidos generados por animales y ejerzan sus competencias con el fin de valorar la situación denunciada y la necesidad de adoptar las medidas que correspondan para minimizar o hacer cesar las afectaciones halladas.

 

            La inexistencia de ese procedimiento, más bien, exige una mayor coordinación entre ambas instituciones para el ejercicio de sus competencias y el abordaje de las denuncias.

 

            II. Conclusiones

 

Por todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

 

1. Tanto SENASA como el Ministerio de Salud son competentes para atender las denuncias y asuntos relacionados con los problemas de ruido que generen los animales. Tanto la Ley 8495 como la Ley General de Salud confieren a ambas instituciones funciones relacionadas con el resguardo de la salud humana, en relación con las posibles afectaciones que puede generar la tenencia o actividades relacionadas con animales.

 

2. Con base en las disposiciones citadas y los artículos 6° y 13 de la Ley 8495 y 338 bis de la Ley General de Salud, ante las denuncias por ruidos de animales, SENASA y el Ministerio de Salud tienen competencias concurrentes, no excluyentes, que deben ejercer de manera coordinada, tal y como lo ha exigido la Sala Constitucional.

 

3. La participación de SENASA en la atención de denuncias por ruidos de animales no debe limitarse a los casos en los que el ruido esté causado porque no se cumplan las condiciones de bienestar y salud animal. Su participación está fundamentada porque debe determinar que no se estén incumpliendo las normas mínimas de bienestar y salud animal, porque su vigilancia sobre los animales implica también el resguardo de la salud humana y, porque en caso de que se determine que existe contaminación sónica o que los ruidos de los animales son excesivos y se estime oportuna la adopción de medidas que eliminen o disminuyan la afectación a la salud de la población, debe velarse porque las medidas adoptadas no tengan un efecto negativo sobre el bienestar y salud de los animales correspondientes, es decir, debe garantizarse un adecuado equilibrio entre las medidas adoptadas y el bienestar y salud animal.

 

4. En el caso del Ministerio de Salud, si bien su función no está dirigida directamente a la atención de ruidos por animales, su competencia genérica como ente rector en el resguardo de la atención de la salud de las personas, engloba ese tipo de asuntos, pues, la Ley General de Salud le otorga competencias relacionadas con la atención del ruido y los efectos sobre la salud pública de la tenencia de animales.

 

5. El hecho de que el Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido no contemple la medición de ruidos provenientes de animales, no debe constituir un impedimento para que ambas instituciones atiendan las quejas de ruidos generados por animales y ejerzan sus competencias con el fin de valorar la situación denunciada y la necesidad de adoptar las medidas que correspondan para minimizar o hacer cesar las afectaciones halladas. La inexistencia de ese procedimiento, más bien, exige una mayor coordinación entre ambas instituciones para el ejercicio de sus competencias y el abordaje de las denuncias.

 

De Usted, atentamente,

 

 

           

           

                                                           Elizabeth León Rodríguez                            

                                                           Procuradora 

Copia:

Dr. Daniel Salas Peraza

Ministro de Salud