04 de agosto del 2020

C-310-2020

Señor

Elián Villegas Valverde

Ministro de Hacienda

S.  D. 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio DM-2133-2019, del 11 de diciembre último, por medio del cual su antecesor nos consultó sobre la posibilidad de que la Tesorería Nacional practique las deducciones establecidas en el artículo 69, inciso k), del Código de Trabajo, a las prestaciones económicas que reciben los jubilados y pensionados de los regímenes especiales de pensiones.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Las preguntas concretas sobre las cuales se requiere nuestro criterio son las siguientes:

“1) ¿Puede la Tesorería Nacional aplicar a las pensiones y jubilaciones las deducciones establecidas en el artículo 69 inciso k del Código de Trabajo, así como las deducciones del marco legal tales como pensiones alimenticias y/o contribución solidaria, o únicamente las derivadas de la Ley 7531 Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, renta y la Caja Costarricense del Seguro Social?”

“2) ¿Debe la Tesorería Nacional aplicar en las deducciones las limitaciones de embargo y secuestro de acreedores a jubilaciones, pensiones, beneficios sociales del deudor y las pensiones alimenticias establecidas en el inciso 2 del artículo 984 del Código Civil?”

Adjunto a la consulta, y para cumplir el requisito de aportar el criterio de la Asesoría Legal del consultante, se nos remitió copia del oficio DJMH-3132-2019 del 11 de diciembre del 2019, emitido por la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda.  Dicho estudio arribó a las siguientes conclusiones:

“1. El salario mínimo es protegido desde la Constitución Política y el Código de Trabajo como un derecho irrenunciable y como un derecho fundamental para el ser humano debe ser respetado en cualquier situación.

2. Por salario se entenderá la suma liquida que corresponda a quien lo devengue una vez deducidas las cuotas obligatorias que le corresponde pagar por ley al trabajador. Se genera a partir de un contrato de trabajo, que se presta personalmente, bajo el poder de dirección de un patrono, y con un pago semanal, quincenal o mensual. El salario requiere de actividad laboral, de prestar un servicio.

3. La pensión es un beneficio que se logra, precisamente, a través de años de cotización, hasta que se produzca la obligación, por edad o incapacidad. La gran diferencia entre una pensión y un sueldo, es que la pensión se paga a holganza, sin laborar, y como culminación del plazo o la condición legal que determina su otorgamiento a partir del retiro del trabajador de su cargo.

4. La pensión es inembargable, porque así lo disponen dos normas que no admiten interpretación: el artículo 984 del Código Civil, que impide cualquier secuestro de la pensión, salvo por pensión alimentaria. Lo mismo dice el artículo 50 (sic) de la Ley Constitutiva de la Caja, que prohíbe cualquier deducción de las pensiones otorgadas.

5. El artículo 30 inciso g) de la Ley N° 7935, establece que toda persona adulta mayor tendrá derecho a una mejor calidad de vida y para ello le impone al Estado la obligación ineludible de concederle "oportunamente" la pensión que le ayude a satisfacer sus necesidades fundamentales, "haya contribuido o no a un régimen de pensiones".

6. La retención de sumas provenientes de pensión no establecidas en la ley, puede implicar el delito de Retención y Apropiación Indebida, establecido en el artículo 223 del Código Penal.”

Seguidamente nos referiremos al tema sobre el cual versan las consultas que se nos formulan.

II.- SOBRE LAS DEDUCCIONES QUE ES POSIBLE PRACTICAR A LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS POR JUBILACIÓN O PENSIÓN

La consulta que se nos plantea está dirigida a determinar si, ante la ausencia de regulación específica sobre el tema, la Tesorería Nacional está habilitada para aplicar a las pensiones de los regímenes especiales las deducciones a las que se refiere el artículo 69, inciso k, del Código de Trabajo. 

El artículo 69, inciso k, mencionado, dispone que es obligación del patrono “Deducir del salario del trabajador, las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida.  Deducir asimismo, las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.”

Antes de abordar el punto específico al que se refiere la consulta, interesa señalar que esta Procuraduría, en sus dictámenes C-104-2019 del 8 de abril del 2019 y C-078-2020 del 3 de marzo del 2020, analizó el tema de las deducciones que es posible practicar al salario y las limitaciones que aplican en esa materia.  En el último de los dictámenes mencionados arribamos a las siguientes conclusiones:

“1.- Ya existe un tope, establecido por ley, aplicable a las deducciones que se pueden practicar al salario de un trabajador, sea éste público o privado.  Ese tope se encuentra en el artículo 174 del Código de Trabajo, según el cual, los salarios solo pueden cederse en la proporción en que sean embargables. La autorización conferida por un trabajador para que se realicen deducciones a su salario no es otra cosa que una cesión, por lo que tales deducciones no pueden afectar la suma inembargable establecida en el artículo 172 del Código de Trabajo.

             2.- De la relación de los artículos 69, inciso k, 172 y 174 del Código de Trabajo, así como del artículo 984, inciso 1, del Código Civil, y de los antecedentes de la ley n.° 4418 de 22 de diciembre de 1969, es posible extraer dos excepciones a la regla establecida en el punto anterior.  La primera de ellas está representada por las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las cooperativas, o a las instituciones de crédito legalmente constituidas que se rijan por los mismos principios de las cooperativas por concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, pues tales deducciones pueden comprender, incluso, las proporciones inembargables del salario a las que se refiere el párrafo segundo del artículo 172 del Código de Trabajo. La segunda consiste en las deducciones que es posible realizar por concepto de pensión alimenticia, deducciones que podrían alcanzar hasta un 50% del salario según lo dispuesto en el artículo 172 del Código de Trabajo.

             3.- Lo anterior implica que los salarios que no excedan el que resultare ser el menor salario mensual establecido en el decreto de salarios mínimos (artículo 172, párrafo primero, del Código de Trabajo) no admiten deducciones, salvo las relacionadas con pensiones alimenticias.

             4.- Para establecer un tope o límite a las deducciones salariales distinto al mencionado en los puntos anteriores, es necesaria la aprobación de una norma de rango legal que así lo disponga.”

Los dictámenes mencionados evidenciaron la existencia de un salario mínimo intocable, que no es susceptible de ser cedido por el trabajador para responder (mediante deducciones hechas por su patrono) al pago de obligaciones contraídas previamente.  Lo anterior implica que ni siquiera a solicitud del trabajador es posible retener de su salario sumas que afecten el salario mínimo intocable al que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo.

Después de la emisión de los dictámenes citados entró en vigencia la ley n.° 9859 del 16 de junio del 2020, la cual adicionó un artículo 44 ter a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, n.° 7472 de 20 de diciembre de 1994.  Ese artículo 44 ter dispuso que los trabajadores “… tienen derecho a solicitar la retención por parte del patrono de las cuotas para el pago de sus créditos, siempre y cuando exista acuerdo entre el trabajador, el patrono y la entidad acreedora”; y ratificó la existencia de un salario mínimo intocable, al establecer que “No podrán hacerse deducciones del salario del trabajador que afecten el salario mínimo intangible e inembargable, al que se refiere el artículo 172 de la Ley 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943.  Se exceptúa de esta disposición lo que corresponda a la pensión alimentaria”.

Ahora bien, volviendo al tema puntual en consulta, debemos indicar que para llenar el vacío generado por la ausencia de disposiciones legales que regulen las deducciones que es posible practicar a las prestaciones económicas que otorgan los regímenes especiales de pensiones, no es posible acudir al artículo 69, inciso k, del Código de Trabajo, pues la naturaleza jurídica del salario y los principios que se le aplican, son distintos a los que rigen las prestaciones económicas que otorga la seguridad social. 

Considera esta Procuraduría que para suplir la ausencia de normas legales que regulen la situación en estudio debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el cual establece que “Las prestaciones en dinero acordadas a los asegurados no podrán cederse, compensarse ni gravarse, no son susceptibles de embargo, salvo en la mitad por concepto de pensiones alimenticias”. (El subrayado no es del original). 

            Tal y como indicamos en los dictámenes C-104-2019 y C-078-2020 ya citados, la autorización que otorga una persona para que se deduzca de su salario (o de su pensión, en este caso) una suma de dinero para el pago de una obligación preexistente, no es otra cosa que una cesión.

            El artículo 59 transcrito de la Ley Constitutiva de la CCSS regula lo que se conoce en doctrina como el Principio de Indisponibilidad de las Prestaciones de Seguridad Social, principio que “…refleja la enérgica protección jurídica dispensada por el ordenamiento a las prestaciones sociales públicas, en la medida en que salvaguarda la efectiva percepción de la prestación aun en contra de la propia voluntad del beneficiario.  (…) Pero, como es obvio estas prestaciones se refieren al derecho a la prestación en sí, pues nada impide que el beneficiario haga el uso que crea conveniente con respecto al importe de la prestación una vez que la ha percibido y la ha ingresado en su patrimonio”. (Aragón Gómez CRISTINA, La Prestación Contributiva de la Seguridad Social, Tesis doctoral, Universidad Carlos III, Madrid, 2013, página 87).

            En España, el Principio de Indisponibilidad de las Prestaciones de Seguridad Social está regulado en el artículo 44.1 de la Ley General de Seguridad Social.  Esa norma prohíbe la cesión total o parcial de la prestación, salvo cuando se trate de obligaciones de alimentos a favor de familiares en los términos específicamente señalados en la ley y de obligaciones contraídas por el propio beneficiario dentro del sistema de Seguridad Social, como es el caso del reintegro de prestaciones indebidamente otorgadas. El artículo 44 citado dispone:

            “Artículo 44. Caracteres de las prestaciones.

            1. Las prestaciones de la Seguridad Social, así como los beneficios de sus servicios sociales y de la asistencia social, no podrán ser objeto de retención, sin perjuicio de lo previsto en el apartado 2, cesión total o parcial, compensación o descuento, salvo en los dos casos siguientes:

            a) En orden al cumplimiento de las obligaciones alimenticias a favor del cónyuge e hijos.

            b) Cuando se trate de obligaciones contraídas por el beneficiario dentro de la Seguridad Social.

            En materia de embargo se estará a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

            2. Las percepciones derivadas de la acción protectora de la Seguridad Social estarán sujetas a tributación en los términos establecidos en las normas reguladoras de cada impuesto.

            3. No podrá ser exigida ninguna tasa fiscal, ni derecho de ninguna clase, en cuantas informaciones o certificaciones hayan de facilitar los correspondientes organismos de la Administración de la Seguridad Social, y los organismos administrativos, judiciales o de cualquier otra clase, en relación con las prestaciones y beneficios a que se refiere el apartado 1.”  (El subrayado es nuestro).

            Partiendo de lo expuesto debemos reiterar que, en nuestro país, ante la ausencia de una disposición de rango legal que regule lo relacionado con las deducciones que es posible practicar a las prestaciones económicas otorgadas por los regímenes especiales de pensiones, deben aplicarse a dichas prestaciones las reglas definidas para las otorgadas por el régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) y no las previstas en el artículo 69, inciso k), del Código de Trabajo para las retenciones salariales. 

            Sin duda alguna, la prestación económica que recibe un jubilado o pensionado de un régimen especial de pensiones guarda una similitud mayor con las prestaciones económicas que otorga el régimen general de IVM, que las que podrían tener con un pago de naturaleza salarial.   En ese sentido, hay que tener presente que los regímenes especiales de pensiones tienen la función de sustituir al régimen general de IVM, por lo que, en ausencia de disposiciones específicas aplicables a aquellos regímenes, debe acudirse, por integración, a las normas y principios que regulan el régimen general.

            Cabe advertir, en todo caso, que las deducciones expresamente dispuestas en la ley, como son, por ejemplo, las relacionadas con cotizaciones, impuestos, contribuciones especiales, pago de pensiones alimenticias, etc., sí deben ser deducidas de la prestación económica por jubilación o pensión, pues esas deducciones no son formas de “cesión” de la pensión en sentido estricto, sino retenciones legales, que no dependen de la voluntad del pensionado, ni de la de sus acreedores.

            Por otra parte, en lo que se refiere a la posibilidad de aplicar a las pensiones de los regímenes especiales deducciones originadas en embargos, hay que tener presente que el artículo 984, inciso 2, del Código Civil establece que no pueden perseguirse, por ningún acreedor y, en consecuencia, no podrán ser embargados ni secuestrados en forma alguna las jubilaciones, pensiones y beneficios sociales del deudor y las pensiones alimenticias.  Esa norma, al no hacer distinción alguna entre pensiones del régimen general, y pensiones de regímenes sustitutivos, aplica por igual a ambas, ya no de manera supletoria, sino de forma directa.

            Desde luego que nada impide al legislador, si así lo tiene a bien, regular las deducciones que sea posible practicar a las pensiones que otorgan los regímenes especiales, o los embargos que podrían practicarse a esos ingresos, salvaguardando siempre lo que podría catalogarse como una porción mínima intocable, a efecto de asegurar el pago de una prestación mínima suficiente, como ocurre con la porción intocable del salario a la que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Para llenar el vacío generado por la ausencia de disposiciones legales que regulen las deducciones que es posible practicar a las prestaciones económicas que otorgan los regímenes especiales de pensiones, no es posible acudir al artículo 69, inciso k, del Código de Trabajo, pues la naturaleza jurídica del salario y los principios que se le aplican, son distintos a los que rigen las prestaciones económicas que otorga la seguridad social. 

2.- Para suplir la ausencia de normas legales que regulen la situación en estudio debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el cual establece que las prestaciones en dinero acordadas a los asegurados no podrán cederse, compensarse ni gravarse, y no son susceptibles de embargo, salvo en la mitad por concepto de pensiones alimenticias.

            3.- Las deducciones expresamente dispuestas en la ley, como son, por ejemplo, las relacionadas con cotizaciones, impuestos, contribuciones especiales, pago de pensiones alimenticias, etc., sí deben ser deducidas de la prestación económica por jubilación o pensión, pues esas deducciones no son formas de “cesión” de la pensión en sentido estricto, sino retenciones legales, que no dependen de la voluntad del pensionado, ni de la de sus acreedores.

            4.- El artículo 984, inciso 2, del Código Civil establece que no pueden perseguirse, por ningún acreedor y, en consecuencia, no podrán ser embargados ni secuestrados en forma alguna las jubilaciones, pensiones y beneficios sociales del deudor y las pensiones alimenticias.  Esa norma, al no hacer distinción alguna entre pensiones del régimen general, y pensiones de regímenes sustitutivos, aplica por igual a ambas, ya no de manera supletoria, sino de forma directa.

            5.- Nada impide al legislador, si así lo tiene a bien, regular las deducciones que sea posible practicar a las pensiones que otorgan los regímenes especiales, o los embargos que podrían practicarse a esos ingresos, salvaguardando siempre lo que podría catalogarse como una porción mínima intocable, a efecto de asegurar el pago de una prestación mínima suficiente, como ocurre con la porción intocable del salario a la que se refiere el párrafo primero del artículo 172 del Código de Trabajo.

                                                                  Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/mmg