21 de agosto de 2020

C-332-2020

Señora

Ernestina García Molina

Concejo Municipal de Distrito de Colorado

Secretaria de Actas

S.D.

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio CMCD-23-2020 de 14 de julio de 2020.

            Mediante el oficio CMCD-23-2020 de 14 de julio de 2020 se nos pone en conocimiento del acuerdo tomado en el artículo 2 de la sesión ordinaria N.° 27-2020 de 6 de julio de 2020 del Concejo Municipal de Distrito de Colorado y mediante el cual se decidió hacer las siguientes consultas a la Procuraduría General de la República.

a.          Si las aceras forman parte de la red vial cantonal.

b.          Si las aceras constituyen bienes demaniales que no pueden ser destinados a otro fin que no sea el tránsito peatonal.

c.          Si es legalmente posible que el Concejo Municipal de Distrito puede otorgar permisos o derechos de ocupación sobre las aceras que son parte de la red vial cantonal que administra.

d.          Si es legalmente posible que el Concejo Municipal de Distrito reglamente el otorgamiento de permisos de uso constructivo para que particulares construyan paredes o techos  aleros sobre las aceras de la red vial cantonal.

            Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal Institucional, AL-CMDC-07-003-2020 de 6 de julio de 2020.

            Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:

A.            LOS CONCEJOS MUNICIPALES TIENEN UNA POTESTAD REGLAMENTARIA LIMITADA A SU AUTO ORGANIZACIÓN.

          El artículo 172 de la Constitución, reformado por la Ley N° 8105 de 31 de mayo del 2001, ha establecido que las Municipalidades pueden crear, en casos calificados, Concejos Municipales de Distrito. De acuerdo con el tenor literal del artículo 172 constitucional, los Concejos Municipales de Distrito son órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se deben integrar siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. La Constitución ha delegado a una Ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, la regulación de la fijación de las condiciones especiales en que pueden ser creados, su estructura, funcionamiento y financiación. Se transcribe el artículo 172 constitucional:

“ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

    Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.”

          Luego, debe entenderse que la autonomía funcional que la Constitución reconoce a los Concejos Municipales de Distrito, que por excepción deban crearse, es la autonomía administrativa o capacidad de auto administrarse, es decir, se trata de la libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad a la cual se encuentren adscritos. Se transcribe, al respecto, un extracto de la sentencia de la Sala Constitucional 10395-2006 de las19:18 hrs de 19 de julio de 2006

“Tanto la Constitución Política como la Ley N° 8105 otorgan a los Concejos de Distrito “autonomía funcional” para la administración de intereses y servicios locales. Mientras el texto de ley aprobado contiene el concepto “autonomía funcional”, en la discusión los diputados aluden a la “autonomía administrativa”. Es oportuno advertir que se trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de auto-administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad “madre”, en pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente.”

          Asimismo, se impone indicar, en orden a precisar el alcance de la autonomía funcional de los Concejos Municipales de Distrito, que estos órganos no funcionan, ni pueden hacerlo, como “pequeñas municipalidades de distrito” – frase acuñada por la Sala Constitucional – ni tienen entonces autonomía plena. Así, de ninguna manera  puede entenderse que la constitución de los Concejos Municipales de Distrito implique la creación de “mini cantones”, pues eso, como bien ha explicado la Sala Constitucional, conllevaría a  desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el Legislador al actuar en su función de constituyente derivado Se transcribe, otra vez, la sentencia de la Sala Constitucional 10395-2006:

“Es evidente entonces que la intención del constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento irregular. Así, no pueden los Concejos, como pretenden los accionantes, fungir como pequeñas “municipalidades de distrito” con autonomía plena, de manera que perciban de manera independiente los impuestos destinados a las localidades. Interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador.”

          De seguido, se impone denotar que mediante Ley N.° 8173 de 7 de diciembre de 2001, en la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, se prescribió, tal y como lo ha dispuesto en el numeral 172 constitucional, que éstos órganos podrían tener autonomía funcional propia otorgándoles también, sin embargo, personalidad jurídica instrumental agregando además la frase “…con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica”. Se transcribe el artículo 1 de la Ley N.° 8173:

“Artículo 1.- La presente ley regula la creación, la organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, que serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo.

Para ejercer la administración de los intereses y servicios distritales, los concejos tendrán personalidad jurídica instrumental, con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica.

Como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos. En dichos convenios se determinarán las materias y los controles que se reserven los concejos municipales. La administración y el gobierno de los intereses distritales se ejercerá por un cuerpo de concejales y por un intendente, con sujeción a los ligámenes que se dispongan.

            Por supuesto, es claro que la frase “…con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica” fue ocasión en su momento para que, de parte de algunos operadores jurídicos, se interpretara, de forma errónea, que los Concejos Municipales de Distrito podían funcionar como personas jurídicas separadas de las Municipalidades constituyentes.

          En este sentido, debe destacarse que en el voto N.° 21271-2019 de las 12:10 horas del 30 de octubre de 2019, la Sala Constitucional señaló que ni la autonomía funcional de los Concejos Municipales de Distrito ni la personalidad jurídica instrumental que la Ley les otorgó, puede entenderse en el sentido de que la Ley les haya otorgado a esos Concejos Municipales de Distrito, los mismos atributos que se le garantizan a las a las Municipalidades ni que se les haya dado el rango de entes jurídicos. Al entender de la jurisprudencia constitucional, la personalidad jurídica instrumental de los Concejos Municipales de Distrito alcanza únicamente para el manejo y ejecución de los recursos asignados para el cumplimiento de las tareas y competencias distritales propias y no puede entenderse en perjuicio de competencias constitucionales y legales de las Municipalidades.  Se transcribe, en lo conducente, el voto N.° 21271-2019:

“Así las cosas, no podría hacerse una lectura aislada de la frase “con todos los atributos de la personalidad jurídica” como pretende la accionante, pues se podría generar confusión en cuanto a los alcances de la personalidad jurídica instrumental que se otorga y el párrafo primero del numeral en cuestión deja claramente establecida la condición de órgano adscrito del Concejo Municipal de Distrito. Continuando con el ejercicio de lectura, específicamente con el párrafo tercero, se tiene que el mismo regula la forma en que la Municipalidad “madre” y el Concejo Municipal de Distrito convendrán la delegación de materias y controles que conocerá cada una de las organizaciones. En ese mismo sentido, se establecen las figuras responsables de ejercer la administración y gobierno distrital, pero siempre queda supeditado a los convenios entre la Municipalidad y el Concejo Distrital. Por lo expuesto, consideramos que el artículo 1 de la Ley No.9208 “Reforma de la Ley No.8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de diciembre de 2001” del 20 de febrero de 2014, no resulta inconstitucional, siempre y cuando la frase "todos los atributos derivados de la personalidad jurídica", se entienda como una personería instrumental para efectos del manejo y ejecución de los recursos asignados para el cumplimiento de las tareas y competencias distritales propias y no pueden entenderse en perjuicio de competencias constitucionales y legales de las Municipalidades.”

            En este orden de ideas, conviene apuntar que, conforme el mismo artículo 1 de la Ley N.° 8173, en relación el artículo 4 de la misma Ley, las competencias que puedan ejercer los Concejos Municipales de Distrito son competencias delegadas por la correspondiente Municipalidad constituyente - o Municipalidad Madre como le denomina la Sala Constitucional -. Estas competencias deben ser determinadas en un convenio firmado entre la respectiva Municipalidad y el correspondiente Concejo Municipal de Distrito, y se debe ser enfático en que la Ley habilita la delegación de competencias municipales en cabeza de aquellos Concejos Municipales de Distrito, pero no faculta la transferencia definitiva de dichas atribuciones en tales órganos.

          Así las cosas, importa acotar que, si bien el artículo 3 de la Ley N.° 8173 le otorga a los Concejos Municipales de Distrito una competencia para dictar sus propios reglamentos, esta potestad le habilita únicamente para dictar sus propios reglamentos de auto-organización, sin que dicha potestad habilite a los dichos Concejos Municipales de Distrito para dictar reglamentos que tengan por objeto regular la forma en que deben ejercer las  competencias municipales asignadas o delegadas en el correspondiente convenio. Se transcribe el artículo 3 de la Ley N.° 8173:

          “Artículo 3.- A los concejos municipales de distrito se les aplicará la normativa concerniente a las competencias y potestades municipales, así como el régimen jurídico general de las corporaciones locales y del alcalde y los regidores.

Los concejos podrán acogerse a los reglamentos de la municipalidad, o bien, dictar sus propios reglamentos, en las mismas materias en que las municipalidades puedan normar. Esta regla rige para manuales y otras disposiciones generales locales. Al efecto, los concejos dictarán y publicarán en La Gaceta los acuerdos correspondientes.

          Se transcribe, otra vez, el voto de la Sala Constitucional N.° 21271-2019, sobre los límites de la potestad reglamentaria de los Concejos Municipales de Distrito:

“En cuanto al artículo 3° de la Ley No.9208 “Reforma de la Ley No.8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, de 7 de diciembre de 2001” del 20 de febrero de 2014, se procede a realizar el mismo ejercicio de lectura y se determina que el párrafo

primero, regula el marco legal bajo el cual se regirán los Concejos Municipales de Distrito, esto por tratarse de materia municipal y estar organizada funcionalmente de forma similar a las Municipales del país; siendo que en ese sentido no se observan roces de constitucionalidad, pues resulta lógico que el régimen jurídico a aplicar sea el mismo que el de las Municipalidades, ya que al final se trata de una delegación voluntaria de función pública de ese municipio hacia un grupo distrital. Por otra parte, consideramos que el párrafo segundo, tampoco lesiona el principio de autonomía municipal, ya que le otorga a los Concejos Municipales de Distrito la facultad de dictar sus propios reglamentos, manuales y otras disposiciones generales en las mismas materias en que las municipalidades puedan normar; siempre y cuando se interprete que la potestad reglamentaria otorgada es únicamente para aspectos de auto regulación y servicios de sus propias competencias, sin que puedan afectar competencias municipales asignadas. Todo dentro del marco de atribuciones propias de su autonomía funcional, debiendo recordar que los Concejos no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa autonomía les impone, teniendo claro que son ‘órganos adscritos a la respectiva municipalidad’, que carecen de personalidad jurídica plena y están sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa. Es decir, al ser organizaciones adscritas a una Municipalidad “madre”, deben necesariamente –no es facultativo-seguir las líneas orientadoras que establezca ese gobierno local, cómo órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad.”

            Corolario de lo anterior, como bien apunta la sentencia recién citada, es claro que en lo que respecta al ejercicio de las competencias que la Municipalidad haya delegado en los respectivos Concejos Municipales de Distrito, éstos deben necesariamente –no es facultativo-seguir las líneas orientadoras que establezca ese gobierno local, cómo órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad. Es decir, que deben sujetarse a los reglamentos que haya dictado en esas materias la respectiva Municipalidad constituyente o Municipalidad Madre.

            Ahora bien, no cabe duda de que las aceras son bienes demaniales que son parte de la red vial cantonal administrada por las correspondientes municipalidades. Esto por disposición del artículo 2 de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, N.° 9329 de 15 de octubre de 2015. Las aceras como bien público demanial, son vías destinadas al tránsito de los peatones, y no deben ser utilizadas para la circulación de vehículos automotores ni tampoco bicicletas. Se transcribe, por su pertinencia, el dictamen C-88-2019 de 3 de marzo de 2019:

  “ Sin perjuicio, de lo anterior, el numeral 2 de la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015 ha establecido que corresponde a las Municipalidades, como parte de las atribuciones inherentes a la atención de la red vial cantonal, ser las responsables de las competencias necesarias para la planificación, el diseño, construcción, conservación, demarcación, rehabilitación y reconstrucción de las aceras de la red vial cantonal. Se transcribe la norma legal en comentario:

ARTÍCULO 2.- Delimitación de la competencia

La atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva, será competencia de los gobiernos locales, a quienes les corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio.

La red vial cantonal está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales, inventariados y georreferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos de ley.

Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.

La conservación y el mejoramiento de las rutas cantonales queda limitada a las vías que cumplan estrictamente con los requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de la presente ley.

Las actividades indicadas en el párrafo primero de este artículo, salvo la inversión en conservación y mejoramiento en rutas cantonales, que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido en el artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, como de la presente ley y demás normativa conexa.

La titularidad y las potestades concernientes a la administración de los caminos vecinales, las calles locales y los caminos no clasificados, corresponderá a los gobiernos locales territorialmente competentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas vías públicas, siempre bajo los lineamientos técnicos generales que promulgue el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) como ente rector y fiscalizador en la materia.

Además, las municipalidades podrán invertir recursos económicos transferidos en virtud de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, impuesto único a los combustibles, en la adquisición y arrendamiento de bienes muebles e inmuebles que sean necesarios para cumplir con los objetivos de esta ley.

Cabe acotar que, de conformidad con la definición legal prevista en el artículo 2.2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N.° 9078 de 4 de octubre de 2012, las aceras son vías destinadas al tránsito de los peatones. Las aceras son bienes de dominio público.  Estas vías no deben ser utilizadas para la circulación de vehículos automotores ni tampoco bicicletas (Artículos 108.h y 119.h de la Ley N.° 9078). Asimismo, se ha prohibido estacionar vehículos en las aceras de tal forma que se   impida el libre tránsito, afecte la visibilidad o ponga en peligro la seguridad de los demás (artículo 110.b de la Ley N.° 9078).

Luego, es claro que las aceras son elementos fundamentales de la denominada infraestructura peatonal y que corresponde a las municipalidades garantizar que las aceras de la red vial cantonal sean construidas, conservadas y renovadas de tal forma que sean útiles para el tránsito seguro y libre de las personas.  (Sobre el concepto de infraesructura peatonal ver: https://www.mopt.go.cr/wps/wcm/connect/343df3fd-3c18-4a61-9cb9-fed31488b0be/Vanessa+Vega.pdf?MOD=AJPERES)”

            Así las cosas, es claro que, en principio, no es procedente que se otorguen a particulares permisos para construir paredes o edificaciones permanentes sobre las aceras. Esto en el tanto dichas edificaciones implicarían una desnaturalización de las aceras como vías peatonales. No obstante, debe acotarse que, en todo caso, la reglamentación respectiva sobre el eventual otorgamiento de permisos de uso en precario sobre las aceras, verbigracia con la finalidad de instalar mobiliario urbano, - o la reglamentación sobre la posible construcción de techos aleros-, es una atribución que no pertenece a los Concejos Municipales de Distrito, por pertenecer más bien a las Municipalidades propiamente dichas, por lo cual aquellos Concejos deben sujetarse a los reglamentos que haya dictado en esa materia la respectiva Municipalidad constituyente o Municipalidad Madre.

B.             CONCLUSIÓN.

          Con fundamento en lo expuesto se concluye que las aceras son bienes demaniales que son parte de la red vial cantonal administrada por las correspondientes municipalidades. Las aceras como bien público demanial, son vías destinadas al tránsito de los peatones y no deben ser utilizadas para la circulación de vehículos automotores ni tampoco bicicletas. En principio, no es procedente que se otorguen a particulares permisos para construir paredes o edificaciones permanentes sobre las aceras. Esto en el tanto dichas edificaciones implicarían una desnaturalización de las aceras como vías peatonales. No obstante, debe acotarse que, en todo caso, la reglamentación respectiva sobre el eventual otorgamiento de permisos de uso en precario sobre las aceras, verbigracia con la finalidad de instalar mobiliario urbano, - o la reglamentación sobre la posible construcción de techos aleros-, es una atribución que no pertenece a los Concejos Municipales de Distrito, por ser más bien una competencia que pertenece a las Municipalidades propiamente dichas, por lo cual aquellos Concejos deben sujetarse a los reglamentos que haya dictado en esa materia la respectiva Municipalidad constituyente o Municipalidad Madre.

Atento se suscribe;

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                    

Procurador Adjunto                        

JAOA/hsc