C-026-1997

San José, 12 de febrero de 1997

 

Sr.

Lic. Armando López Baltodano

Director General a.i.

Registro Nacional

S.O.

 

Estimado señor:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio DGRN-124 de 29 de enero, completado por el N. DGRN-158 de 5 de febrero, ambos del presente año, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General en orden a la "naturaleza jurídica" de los Registros de la Propiedad Industrial, de Derechos de Autor y conexos, integrados en el Registro de la Propiedad Intelectual.

 

   Se adjuntan los informes DALRN-481-95 de 23 de marzo de 1995 y DALRN-653-96 de 31 de julio de 1996, ambos de la Asesoría Legal del Registro Nacional. En el primero de dichos informes, se indica que como en el Registro de la Propiedad Intelectual se han organizado los diferentes registros que se encargan de la inscripción y protección de las creaciones producidas por el ingenio del hombre, existe una "dependencia administrativa por parte del Registro de Derechos de Autor con respecto al Registro de la Propiedad Intelectual". Se agrega que el Registro de la Propiedad Intelectual no fue creado por ley, sino por una decisión administrativa, la Circular de 15 de abril de 1991 emitida por el Director General. Por medio de dicho acto se unifican los Registros de la Propiedad Industrial y el de Derechos de Autor. Dada la fuente de creación del Registro, opina que la Dirección General puede emitir un acto administrativo de la misma especie para separar los Registros integrantes. Separados los Registros, el Registro de Derechos de Autor y Conexos debe quedar adscrito al Registro Nacional, reconociéndosele independencia funcional. Esta separación estaría amparada en la naturaleza propia de los derechos de autor y el carácter de la protección que se otorga con el registro. Por su parte, el dictamen DALRN-653-96 indica que la Circular de 15 de abril de 1991 no tiene sustento jurídico alguno, ya que modifica la ley y el decreto. Agrega que ni la doctrina ni los convenios internacionales contemplan la existencia de un Registro de la Propiedad Intelectual. Estima incorrecto que la Procuraduría General en su dictamen N. C- 098-94 de 14 de junio de 1994 se refiera al Registro de la Propiedad Intelectual, porque no existe ley o convenio que lo cree, además de que el dictamen no considera el Decreto N. 19117-J de 20 de julio de 1989, "el cual es una reforma al artículo 95 de la ley de Derechos de Autor y Derechos Conexos "(sic). Reforma que traslada el Registro Nacional de Derechos de Autor a la Dirección General del Registro Nacional. Añade que a nivel doctrinal y convencional se considera improcedente esa reunificación, porque ambos registros tienen principios jurídicos diferentes. De allí que ratifique el criterio anterior de la Asesoría en el sentido de que para dejar sin efecto o modificar el acuerdo de unificación de los dos registros, basta con emitir un acto administrativo de la misma especie. Concluye que como no existe un registro de la Propiedad Intelectual, en materia disciplinaria quien puede imponer sanciones administrativas a la Directora del Registro Nacional de Derechos de Autor y Conexos es el Director General del Registro Nacional.

 

   El dictamen se solicita en orden a la "naturaleza jurídica" de los tres Registros que se mencionan. No obstante, de los documentos remitidos se deriva que existen dudas en orden a las competencias del Director General del Registro Nacional respecto de los citados Registros, lo que amerita pronunciarse al respecto.

 

I-. LOS REGISTROS: ORGANOS DE DESCONCENTRACION MAXIMA

 

   La naturaleza jurídica de un organismo constituye un elemento para determinar su esfera jurídica y el régimen jurídico aplicable. De allí la importancia de precisar qué clase de organismo constituye cada uno de los tres Registros en cuestión.

 

A-. REGISTRO NACIONAL DE DERECHOS DE AUTOR Y CONEXOS

           

   Este Registro fue creado en nuestro ordenamiento por el artículo 95 de la Ley de Derechos de Autor y Derechos Conexos, N. 6683 de 14 de octubre de 1982. Preceptúa el artículo 95 de esa Ley:

 

" Se establecerá en la ciudad capital de la República, una oficina con el nombre de Registro Nacional de Derechos de Autor y Conexos, adscrita al Registro Público de la Propiedad. Esta oficina estará a cargo de un director, llamado Registrador Nacional de Derechos de Autor y Conexos y por el personal que el movimiento y circunstancias determinen. Para ocupar el cargo de Registrador, será requisito indispensable ser Licenciado en Derecho".

 

   Luego el artículo 97 de la Ley regula "los libros" que debe llevar ese Registro y, por ende, indica el tipo de creación humana que puede registrarse allí.

 

   Conforme lo dispuesto por la Ley de Derechos de Autor, el Registro Nacional de Derechos de Autor y Conexos es un órgano, no un ente. En efecto, el término "oficina" y la referencia al Registro Público de la Propiedad, la ausencia de un presupuesto propio y de personería jurídica son, entre otros, elementos que obligan a considerar que se está ante un órgano y no una persona jurídica. Consecuentemente, no se está ante el fenómeno de descentralización administrativa, aspecto que es importante en orden a la relación entre el Registro de Derechos de Autor y el organismo del cual es un órgano.

 

   Pero, además, ese Registro es el órgano competente para decidir sobre la inscripción o no de una obra. La ley ha transferido a dicho Registrador un poder de decisión respecto de la materia registral en cuestión. Transferencia del poder de decisión que es indicativa de una desconcentración de potestades.

 

   En efecto, la desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria, tal como indicó esta Procuraduría en el dictamen C-159-96 de 25 de setiembre de 1996.

 

   En este caso, el poder de decisión que se otorga al Registro le permite resolver en primera instancia respecto de las solicitudes de inscripción de obras protegidas por la Ley de Derechos de Autor y Derechos Conexos. Ahora bien, debe determinarse respecto de qué órgano el Registro es un órgano desconcentrado y el grado de desconcentración de que goza.

 

1-. Una desconcentración máxima

 

   El ordenamiento administrativo establece los criterios para determinar el grado de la desconcentración que presenta un órgano. Dispone el artículo 83.2, 3 y 4. de la Ley General de la Administración Pública:

 

"2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencias del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté substraído, además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa".

 

   En orden a este artículo, procede recordar que:

 

"... Existe desconcentración, aunque el órgano o sujeto que dicta la resolución definitiva esté sometido a directrices, instrucciones o circulares de otro órgano superior o de otra organización; tampoco es incompatible con la desconcentración el hecho de que los actos definitivos del órgano desconcentrado sean susceptibles de recurso de alzada ante el órgano superior o ante un órgano de otra organización...La esencia de la desconcentración es la competencia de resolver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro órgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurídica y material. La desconcentración supone un cambio objetivo en el orden jurídico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no afecte a la titularidad de las competencias, que pueden seguir siendo de la misma organización...". Alfredo, GALLEGO ANABITARTE: "Transferencia y Descentralización; Delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda". Revista de Administración Pública, N. 122, mayo-agosto 1990, pp. 33-34.

 

   Esa precisión es importante en virtud de lo dispuesto en el artículo 114 de la Ley que nos ocupa:

 

"Cuando el Registrador deniegue una inscripción el solicitante tiene derecho al recurso administrativo de revocatoria, ante el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes".

 

   La ley confía a un órgano externo la posibilidad de revisar administrativamente lo resuelto por el Registrador Nacional. Así, corresponde al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes el resolver definitivamente sobre el punto. De esa forma, el Ministerio se convierte en un superior jerárquico impropio del Registro, en cuanto resuelve definitivamente en vía administrativa. Se está ante un recurso jerárquico impropio por cuanto el competente para resolverlo es un Ministerio al cual no pertenece el Registro. No obstante, esa circunstancia no es óbice para desconocer la desconcentración de competencias, según lo antes transcrito y lo ordenado por la Ley General de la Administración Pública. Recordemos que:

 

"...la competencia de decisión es la esencia de la desconcentración y no la necesidad de que se agote la vía administrativa...". A, GALLEGO ANABITARTE, op. cit. p. 34.

 

   Ahora bien, la competencia del Ministerio de Cultura se limita a revisar, por vía de apelación, lo resuelto por el Registrador. No abarca en forma alguna la posibilidad de normar, dirigir u ordenar el concreto ejercicio de las competencias confiadas por la Ley al Registro. De modo que no existe un órgano que pueda ordenarle al Registro cómo resolver situaciones concretas. Circunstancia que permite afirmar que la desconcentración es máxima.

 

   Por demás, la desconcentración se opera en orden al registro de las obras o documentos, sin que abarque otros aspectos de índole administrativo. En efecto, de la regulación legal no es posible deducir la existencia de una competencia administrativa y, particularmente, la titularidad de poderes de jerarquía en orden a los funcionarios que integren el Registro Nacional de Derechos de Autor. En efecto, la ley se limita a otorgarle competencia para llevar el registro de derechos de autor y conexos a través de los libros correspondientes y para decidir si procede o no una inscripción, sin que se prevea disposición alguna en orden a potestades del Director o Registrador Nacional de Derechos de Autor y Conexos sobre los funcionarios que laboren en ese órgano.

 

b) La ubicación del Registro.

 

   El artículo 95 de la Ley 6683, antes transcrito, establece que el Registro Nacional de Derechos de Autor y Conexos es una oficina "adscrita al Registro Público de la Propiedad". En reiteradas ocasiones, la Procuraduría ha señalado que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo y que su utilización referida a un órgano señala la presencia de una determinada relación entre el órgano "adscrito" y aquél al que se "adscribe". En el supuesto que nos ocupa, esa relación deriva de que el Registro de Derechos de Autor es un órgano registral más del país, pero con independencia funcional y de criterio derivada de la desconcentración de que goza para el cumplimiento de sus fines.

 

   En el presente caso, la ley establece que el Registro Nacional de Derechos de Autor es un órgano del Registro Público de la Propiedad. Empero, la reforma a la Ley de creación del Registro Nacional no permite considerar que el Registro de Derechos de Autor sea un órgano del Registro de la Propiedad. En efecto, el artículo 2º de la Ley señala que éste está integrado por los registros de Propiedad inmueble, hipotecas, cédulas hipotecarias, propiedad horizontal, arrendamientos, personas, mercantil, asociaciones, medios de difusión y agencias de publicidad, sin comprender el de Derechos de Autor. El Registro Público de la Propiedad es un órgano más del Registro Nacional y el interés del legislador fue otorgar al Registro de Derechos de Autor una independencia respecto de los otros registros, por lo que debe entenderse que la "adscripción" existe respecto del Registro Nacional como organización que engloba a todos los registros públicos del país y no del Registro de la Propiedad, que por definición, se rige por principios antagónicos a los que deben regir la protección del derecho de autor.

 

   En este orden de ideas, cabe recordar que existe una voluntad del legislador de integrar en el Registro Nacional todos los registros y dependencias registrales: tanto los que allí se indican como los que establezca el legislador. Podría decirse que esa voluntad es ejecutada por el Decreto Ejecutivo Nº 19117-J-C de 20 de julio de 1989, que fundándose en los artículos 1º, 2º y transitorio I, párrafo segundo, de la ley Nº 5695 de 28 de mayo de 1975 y sus reformas, Ley de Creación del Registro, ordenó:

 

"Artículo 1º.-Trasladar el Registro Nacional de Derechos de Autor y Conexos, adscrito a la Dirección General del Registro Nacional, sita en el distrito de Curridabat, San José, en estricto cumplimiento de lo que establecen la ley Nº 6683 de 14 de octubre de 1982, la ley Nº 5695 de 28 de mayo de 1975 y sus reformas y como disposiciones supletorias en materia de funcionamiento de Registros según lo que regula el Reglamento del Registro Público".

 

   Consecuentemente, debe inferirse que el Registro Nacional de Derechos de Autor y conexos es un órgano con desconcentración máxima del Registro Nacional. Colocado, entonces, al mismo nivel que los otros Registros a que se refiere el artículo 2 de la Ley N. 5695 de cita.

 

B-. REGISTRO DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL

 

   Como se indica en los dictámenes de la Asesoría Legal que se remiten, el origen del Registro de la Propiedad Industrial es el "Convenio Centroamericano para la Protección de la Propiedad Industrial" (Marcas, nombres comerciales y expresiones o señales de propaganda), Ley Nº 4543 de 18 de marzo de 1970. Puede afirmarse, al respecto, que en orden a la estructura administrativa del Registro el Convenio Centroamericano configura también un órgano y un órgano con desconcentración máxima. En efecto, el Registro se crea como una "dependencia" del Ministerio de Economía y su objeto es garantizar el registro de las marcas, nombres comerciales, etc, y con ello la propiedad de éstos. Preceptúa el citado Convenio:

 

"Artículo 164.- Todo lo relativo a la propiedad industrial estará a cargo del Registro de la Propiedad Industrial, el cual será una dependencia del Ministerio de Economía, u órgano equivalente, de cada Estado Contratante, tendrá la categoría de Dirección General.

 

"Artículo 165.- El Registro de la Propiedad Industrial estará a cargo de un Registrador, cuyo nombramiento corresponde al Poder u Organismo Ejecutivo de cada Estado Contratante por medio del Ministerio de Economía, u órgano equivalente.

 

Habrá un Registrador Suplente que sustituirá al propietario en casos de enfermedad, licencias, ausencias temporales u otros hechos análogos.

El Registro deberá contar, además, con un Secretario y el personal que sea preciso para que pueda cumplir su cometido".

 

Ese ocuparse de "todo lo relativo a la propiedad industrial" abarca tanto las funciones expresas que se indican en orden a cada uno de los bienes objeto de protección, como lo dispuesto en los artículos 167 y siguientes del Convenio:

 

"Artículo 167.- Son atribuciones y deberes del Registrador:

a) Admitir o denegar todas las solicitudes o escritos que se le presenten, según que estén o no de acuerdo con lo dispuesto en el presente Convenio;

b) Extender de oficio, o a petición de parte, certificaciones de documentos que se encuentren en el Registro, o de sus actuaciones;

c)Extender de oficio, a quien solicite el registro de una marca, nombre comercial, señal o expresión de propaganda, la Constancia a que se refiere el artículo 20 del presente Convenio;

d) Extender de oficio a los propietarios de marcas, nombres comerciales, expresiones o señales de propaganda, el correspondiente certificado de Registro;

e) Autorizar con su firma y sello los documentos que sean expedidos por la Oficina;

f) Emitir dictamen sobre asuntos de su competencia, cuando así lo requieran las autoridades judiciales administrativas o de lo contencioso-administrativo;

g) Conocer y resolver, de acuerdo con el presente Convenio, las oposiciones que se presenten;(....).

l) Las demás que resulten del presente Convenio o que expresamente le confieran las leyes internas de los Estados Contratantes".

 

   Competencias que son exclusivas y excluyentes de la intervención de cualquier otra instancia externa, salvo lo establecido en el artículo 158 del Convenio. En consecuencia, ninguna autoridad administrativa podría decidir, en sustitución del Registro de la Propiedad Industrial en orden a los aspectos regulados por este Convenio, lo que excluye la posibilidad de un poder directivo o jerárquico en orden al ejercicio de esas competencias.

 

   La competencia del Registro es ampliada por lo dispuesto en la Ley Nº 6867 de 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad. Esta ley otorga competencia al Registro de la Propiedad Industrial para inscribir patentes, dibujos y modelos industriales, y los modelos de utilidad, declarar la nulidad de lo registrado, o en su caso, la caducidad del derecho, o bien rechazar las solicitudes de los petentes. Actos que, empero, pueden ser recurridos ante el Director del Registro Nacional:

 

"Artículo 36.- Recursos contra decisiones del Registro de la Propiedad Industrial.

1. Las decisiones del Registro de la Propiedad Industrial tendrán recurso de revocatoria y además serán apelables ante el Director General del Registro Nacional, dentro del plazo de cinco días hábiles.

2. Las decisiones del Director General del Registro Nacional serán impugnables en la vía contencioso-administrativa especial, de acuerdo con el artículo 86, párrafos 1, 2 y 3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa".

 

C-. EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

 

   La consulta abarca la naturaleza del Registro de la Propiedad Intelectual, oficina que habría generado la discusión interna en el Registro.

 

   Pues bien, de conformidad con los índices que lleva la Procuraduría no es posible concluir en la creación legal de un registro llamado "Registro de la Propiedad Intelectual". Existencia legal que sería necesaria por tratarse de un órgano externo de Administración activa (artículo 121, inciso 20, de la Constitución Política) y en virtud de las normas que rigen la competencia administrativa (artículo 59, inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública. Es de advertir, empero, que tampoco encontramos disposiciones de carácter reglamentario que creen el citado órgano y le atribuyan competencias. De allí que deba admitirse, como señala la Asesoría Legal, que el origen de ese registro es la circular de fecha 15 de abril de 1991. Dispone esa circular:

 

"La Dirección General le comunica que a partir del 22 de marzo de 1991 se han dispuesto los siguientes cambios:

1.- Unificación de los Registros de la Propiedad Industrial y el Registro de Derechos de Autor y Conexos en una sola Dependencia, denominándose hoy "Registro de la Propiedad Intelectual".(....).

3.- Estará conformado bajo la siguiente estructura: dirección, subdirección, Sección de Marcas, Sección de Patentes, Oficina de Marcas de Ganado y Oficina de Derechos de Autor".(....)".

 

   La circular, norma interna, no dispone en orden a las competencias de la nueva "dependencia", pero es clara la pretensión de que la "unificación" de los Registros de la Propiedad Industrial y de Derechos de Autor permita que las competencias de éstos sean ejercidas por el nuevo órgano y que el director que se nombra ejerza sus funciones respecto de toda la organización que así se prevé: el Registro de la Propiedad Industrial y el de Derechos de Autor.

 

   Si nos atenemos a la integración del nuevo "registro", encontramos que el Registro de la Propiedad Industrial y el de Derechos de Autor desaparecen como unidades independientes. En efecto, éste último pasa a ser la Oficina de Derechos de Autor colocada al mismo nivel de la Sección de Marcas, la de Patentes y la de Marcas de Ganado, todas anteriores secciones del Registro de la Propiedad Industrial. El Registro de Propiedad Industrial deja, entonces, de ser considerado como un órgano registral, ya que sus secciones pasan a ser unidades de otro órgano.

 

    Cómo caracterizar ese nuevo órgano? No existe una expresa atribución de competencias, aspecto que en todo caso escapa al ámbito de normación de una circular. No puede afirmarse, entonces, que se está ante una desconcentración de funciones en un órgano inferior. La situación que se presenta no hace, así, intervenir esa figura y no podría considerarse que se está ante un órgano desconcentrado, salvo si admitimos que dicho órgano sustituye en el ejercicio de las competencias tanto al Registro de la Propiedad Industrial y al de Derechos de Autor. Conclusión que jurídicamente no es posible en virtud del rango jerárquico de las normas que crean dichos Registros y les otorgan competencias. De modo que aún cuando se concibiera que las secciones del Registro de la Propiedad Industrial que se citan y el Registro de Derechos de Autor son órganos del Registro de Propiedad Intelectual, habría que concluir en que la competencia debe ser ejercida exclusivamente por esas secciones, sin posibilidad de transferencia alguna al nuevo órgano. El Director de Propiedad Intelectual no podría resolver aspectos que concernieran a ninguno de estos Registros, salvo si al mismo tiempo fuere nombrado como director de cada uno de ellos. Situación que a la luz de la circular se presentaría como ilógica.

 

   En orden a lo expuesto, procede recordar que si bien todo órgano administrativo es titular de una potestad de autoorganización, ésta se ejerce dentro del debido respeto a las normas de rango superior. De forma que no es admisible que la circular contenga disposiciones que violenten el contenido o fin de la norma superior, sea ésta un convenio internacional, una ley o el reglamento (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública). El desconocimiento de esa jerarquía determina la ilegalidad de la circular.

 

   En el presente caso, la circular desconoce la norma internacional que crea el Registro de la Propiedad Industrial, las leyes que otorgan competencia a ese Registro y aquélla que establece el Registro de Derechos de Autor, así como la que fija la integración del Registro Nacional. Consecuentemente, tal como señalan los criterios de la Asesoría Legal, se impone dejar sin efecto dicha circular, de manera que tanto el Registro de la Propiedad Industrial como el Registro de Derechos de Autor recobren su condición de órganos con independencia funcional y directamente subordinados al Director General del Registro Nacional.

 

   Las razones para que se dé la separación de los Registros para que recobren las características con que fueron creados, son además técnicas y derivadas de la naturaleza del acto de registro. El registro de la propiedad intelectual es constitutivo en virtud de lo dispuesto en diversas normas del Convenio de creación: "la propiedad de una marca se adquiere por el registro de la misma de conformidad con el presente Convenio y se prueba con la Certificación de Registro extendida por la autoridad competente" (artículo 17). En igual manera, el registro de la "propiedad de un nombre comercial se adquiere por el registro del mismo efectuado de conformidad con el presente Convenio y se prueba con la Certificación de Registro, extendida por la autoridad competente" (artículo 50 del Convenio). Asimismo, el artículo 16 de la Ley N. 6867 es claro en cuanto que la patente confiere al titular "el derecho de explotar en forma exclusiva la invención", lo que significa que antes del otorgamiento de dicha patente no se tienen los derechos que allí se prevén. El derecho deriva del acto administrativo de inscripción de la patente, marca, etc. Por el contrario, tratándose de derechos de autor, la inscripción es declarativa puesto que la protección se adquiere por el hecho de la creación. Además, rigen los principios de antiformalismo y protección automática de la creación. Dispone el artículo 5.2 del Convenio de Berna:

 

"El goce y el ejercicio de estos derechos no estarán subordinados a ninguna formalidad y ambos son independientes de la existencia de protección en el país de origen de la obra...".

 

   Igual criterio informa la Convención Interamericana sobre el Derecho de Autor en Obras Literarias, Científicas y Artísticas, aprobada por la Ley N. 1221 de 9 de noviembre de 1950, según se deriva de sus artículos IV, IX y XVI y los artículos 101 y 102 de la Ley de Derechos de Autor.

 

   En consecuencia, aun cuando en los dos casos se trate de proteger propiedad "intelectual", una creación del hombre", es lo cierto que los criterios y principios que deben regir la inscripción de la propiedad industrial y la artística o literaria difieren sustancialmente e impiden que exista una "uniformidad de los criterios" que aconseje que ambos registros estén subordinados técnicamente a una única dirección, máxime si ésta es de segundo rango.

 

II-. LA DESCONCENTRACION Y LOS PODERES DEL DIRECTOR GENERAL

           

   Como se indicó anteriormente, la desconcentración que se opera en los Registros de la Propiedad Industrial y el Derechos de Autor es de carácter funcional y en razón de la especialidad. Se trata de una desconcentración de competencias técnicas que no conlleva una alteración de las otras normas en relación con la jerarquía. Por consiguiente, con la desconcentración el jerarca pierde la competencia para emitir actos relativos a la materia desconcentrada. Su incompetencia no es, sin embargo, absoluta. La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación de jerarquía. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados. Si el legislador no estableció que el órgano desconcentrado gozaba de una competencia en materia de administración de personal, por ejemplo, no podría considerarse que existe rompimiento de la relación jerárquica entre el superior y el órgano desconcentrado y sus funcionarios.

 

   Del examen de las diversas normas creadoras de los Registros que nos ocupa no es posible considerar que la relación jerárquica ha sufrido una modificación en los extremos antes indicados. Por consiguiente, el artículo 6º de la Ley de Creación del Registro Nacional es también aplicable al personal de esos Registros especializados. Establece dicha norma:

 

"Artículo 6º.- Habrá un Director General, de quien dependerán jerárquicamente, para efectos administrativos, los directores de las diversas dependencias integradas del Registro Nacional. (....).

 

Al Director General corresponderá:

1) Ejercer la labor de funcionario ejecutivo de la Junta, en cuyas sesiones tendrá voz pero carecerá de voto.

(....).

3) Coordinar las funciones de todas las dependencias del Registro Nacional.

4) Unificar los criterios de calificación y dictar, en forma general, las medidas del carácter registral en los distintos registros, sin que le corresponda el análisis o calificación de casos concretos cuyo pronunciamiento competa al Director, encargado o jefe de cada dependencia.

5) Aprobar los proyectos de presupuesto que se presenten a la Junta.

6) Disponer las medidas administrativas generales para todos los organismos que integran el Registro Nacional.

7) Tomar todas las medidas que estime convenientes para la marcha del Registro Nacional y sus dependencias, de acuerdo con las normas dictadas por la Junta".

 

   El Director del Registro Nacional se presenta como el jerarca de ese Registro y, por consiguiente, de todas las dependencias que lo integran. Un jerarca con competencias de carácter administrativo y llamado a uniformar los criterios generales que guíen el accionar registral del país. En su condición de jerarca corresponde al Director General el ejercicio de las potestades propias del jerarca inmediato, sin perjuicio, entonces, de las potestades que corresponden al Ministro de Justicia y Gracia y del Poder Ejecutivo, según lo establece el ordenamiento jurídico. Interesa recalcar que ese poder jerárquico, con los límites antes indicados, lo tiene respecto de todo el personal del Registro Nacional y no sólo respecto de los Directores de cada Registro especializado. En efecto, la exclusión de los poderes del Director General sólo podría derivar de una norma expresa que transfiriera ese poder a los citados Directores. Pero, como se ha indicado, a nivel legal no encontramos una norma en ese sentido.

 

   No obstante lo anterior, la Procuraduría General, en dictamen N. C-98-94 de 14 de junio de 1994, indicó:

 

"Al ubicarse el Registro de la Propiedad Intelectual como una dependencia más del Registro Nacional, deviene como consecuencia lógica y necesaria que su Director depende jerárquicamente del Director General, para efectos administrativos. Sobre este aspecto es importante recalcar que dicha dependencia jerárquica se circunscribe únicamente a la relación entre el Director General y el Director del Registro de la Propiedad Intelectual, sin que la misma comprenda al resto del personal que compone ese Registro en particular, conforme con los argumentos que posteriormente se detallarán".

 

   Más adelante se indica:

 

"El Director del Registro Público de la Propiedad Intelectual será el competente para ejercer el régimen disciplinario de los funcionarios o personal bajo su Dirección, debiendo conocer en alzada el Ministro de Justicia y Gracia y no el Director General del Registro Nacional (ver en este sentido artículo 120 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia y Gracia D.E. Nº 20295-J de 6 de marzo de 1991); para solicitar y llenar las plazas que queden vacantes o sean necesarias crear (artículo 13 del referido D.E. Nº 20295-J); para elaborar el o los presupuestos de su dependencia (el cual es sometido a la aprobación del Director General como se analizará en el punto cuarto siguiente); todo de conformidad con el dictado de las normas generales administrativas que dispusiese en dichas áreas el Director General del Registro Nacional".

 

   Se concluye, así, que el poder disciplinario sobre los servidores del Registro de Propiedad Intelectual es detentado por el Director de ese Registro y no por el Director General. Conclusión que no puede compartirse porque, repetimos, al romper las reglas sobre jerarquía, la desconcentración transfiere el poder de decidir respecto de las competencias transferidas; la transferencia de competencias es excepcional, por lo que se debe entender que el jerarca detenta los poderes derivados de la relación jerárquica que el ordenamiento expresamente no ha transferido al órgano desconcentrado. Por otra parte, el dictamen de la Procuraduría se funda en los artículos 120 y 13 del Reglamento Autónomo de servicio del Ministerio de Justicia. Disposiciones que no tienen los alcances que se le atribuyen. Establecen dichos numerales:

 

"Artículo 13.- Se entiende por ascenso, el pago de un puesto a otro de grado inmediato superior, en la misma serie afín, según las vías de la carrera administrativa establecidas por la Dirección General de Servicio Civil.

El Director de cada Registro, en el caso del Registro Nacional; los Directores de Programas en coordinación con las jefaturas técnicas a nivel nacional, en el caso de la Dirección General de Adaptación Social; así como los jefes inmediatos en los casos no contemplados en los señalados anteriormente, en coordinación con la Sección o Departamento de Personal respectivo, recomendarán cualesquiera de las siguientes opciones; cuando se disponga de una plaza vacante:

(....)".

 

"Artículo 120.- En toda reclamación contra disposiciones o resoluciones de los Jefes, cuando el servidor alegue perjuicio causado por ella, se seguirá el procedimiento siguiente:

a) Si la queja o reclamación fuere contra el jefe inmediato deberá agotarse la vía directa ante el superior jerárquico, mediante la interposición de los recursos de revocatoria y apelación correspondientes.

Agotada la fase reclamatoria el servidor podrá interponer el recurso de revocatoria correspondiente ante el Director General de la dependencia y el de apelación ante el Despacho Ministerial, el cual agotará la vía administrativa una vez que se haya obtenido un primer pronunciamiento del director de la dependencia de que se trate y un segundo procedimiento del Ministro".

 

   Constituyen esas normas un límite a las potestades del Director del Registro Nacional como jerarca de los servidores de los Registros especializados? Pues bien, el artículo 13 establece el derecho de cada Director de Registro especializado de recomendar qué hacer cuando se presenta una plaza vacante. Un derecho de proposición que no se traduce en un poder disciplinario sobre los funcionarios inmediatos. Y del numeral 120 se desprende que los reclamos contra cualquier decisión tomada por el Director de Registro especializado se presentará primero ante el Superior jerárquico y luego ante el Ministro. Dado que el superior jerárquico del Registro Nacional es el Director General, corresponde a éste resolver los reclamos que puedan formular los funcionarios de los Registros, de previo a que estos acudan ante el Ministro de Justicia, para agotar la vía administrativa. Es decir, de previo a acudir ante el Ministro de Justicia, el servidor debe reclamar sus derechos ante el Director General del Registro Nacional. De modo que los poderes jerárquicos que detenta el Director de un Registro especializado, salvo que hubiere disposición legal expresa en contrario, son los que le corresponden como jefe inmediato, por lo que no excluyen los poderes del Director General como jerarca del Registro Nacional. Puede considerarse, incluso, que ese reconocimiento está presente en el artículo 36 del citado Reglamento, al disponer:

 

"Además de las obligaciones contempladas en el artículo 33 y en los artículos del presente Reglamento, los Directores, Jefes de Departamento y todos los demás servidores que ostenten cargos de jefatura, tendrán las siguientes obligaciones:

(....).

b) Informar a su superior inmediato con periodicidad, sobre la marcha de su respectiva área de competencia y, en forma inmediata cuando ocurra un hecho relevante y que requiera pronta solución.

c) Estar atento de la disciplina y la buena asistencia de los servidores bajo su responsabilidad, informando a su superior las irregularidades que se presenten.

(....).

d) Dictar las disposiciones administrativas y disciplinarias necesarias en beneficio de la buena marcha de la unidad, sección, departamento o dirección a su cargo y someterlas a la aprobación del respectivo Director General de la Dependencia.

(....)".

 

   El artículo se refiere a todos los Directores, jefes de Departamento, sin excluir a los Directores del Registro. Lo anterior, interpretado en consonancia con lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley Nº 5695 de 28 de mayo de 1975, determina la competencia del Director General respecto de los funcionarios de los diferentes Registros y no sólo acerca de quienes ocupen puesto de Director de Registro. En efecto, si el Director General no tiene competencia respecto de las personas que prestan sus servicios en cada uno de los Registros, carecería de sentido que el Director respectivo esté obligado a informarle de las irregularidades que se presenten, así como sería improcedente que deba someter a su aprobación las medidas administrativas y disciplinarias que adopte como jerarca inmediato. Por demás, la interpretación retenida por la Procuraduría no se ajusta a los fines que originaron la creación de la figura del Director General del Registro Nacional y a los cuales se refiere el propio dictamen.

 

   Es entendido, empero, que en virtud de la desconcentración operada, el Director General carece de potestades para normar, dirigir u ordenar el concreto ejercicio de las competencias de esos servidores, aspecto que sí es de la competencia de cada Director de Registro.

 

CONCLUSION

           

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1-. Tanto el Registro Público de la Propiedad Industrial como el Registro Nacional de Derechos de Autor y Conexos constituyen órganos de desconcentración máxima del Registro Nacional. La posibilidad de revisión en vía administrativa de lo resuelto por esos órganos no es obstáculo para considerar que la desconcentración es máxima.

2-. En razón de su naturaleza, dichos Registros son titulares de una independencia funcional y de criterio para el desempeño de las funciones que el ordenamiento les ha atribuido en forma exclusiva y excluyente.

3-. En el caso en examen, los poderes transferidos no permiten concluir en la exclusión de una relación de jerarquía entre el Director General del Registro Nacional y los funcionarios que prestan sus servicios en los Registros en cuestión. Estos son funcionarios del Registro Nacional y no sólo del Registro especializado.

4-. La condición de jerarca inmediato que detentan los Directores de los citados Registros, implica la posibilidad de que lo actuado sea revisado por el jerarca superior, en este caso el Director General y, en último término, por el Ministro de Justicia. Ello por cuanto los citados Registros no son personas jurídicas, sino órganos sujetos, entonces, a esa relación jerárquica en todos los aspectos que escapan a la desconcentración de competencias.

5-. La circular de 15 de abril de 1991, creadora del llamado "Registro Público de la Propiedad Intelectual, vulnera el principio de jerarquía de las normas jurídicas. De allí que lo procedente sea dejarla sin efecto, de manera que la organización del Registro Nacional respete la independencia funcional tanto del Registro Público de la Propiedad Industrial como la del Registro Nacional de Derechos de Autor, así como la particularidad de este último Registro.

7-. Se reconsidera de oficio el dictamen N. C-98-94 de 14 de junio de 1994, en orden a la relación de jerarquía entre el Director General del Registro Nacional y los servidores de los Registros especializados.

 

De Ud. muy atentamente:

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora