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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 152
 
  Opinión Jurídica : 152 del 01/10/2020   

1 de octubre de 2020


OJ-152-2020             


 


Licenciada


Daniella Agüero Bermúdez, Jefa


Área de Comisiones Legislativas VII


Asamblea Legislativa


 


Estimada licenciada:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° AL-21467-CPSN-OFI-0143-2019 del 03 de setiembre del 2019, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado: “LEY PARA ESTABLECER HORARIOS DE TRABAJO DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO”, expediente legislativo Nº 21.467[1], publicado en el Alcance N° 158 a La Gaceta N° 126, del 5 de julio del año 2019.


 


I. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:


 


Es oportuno, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.


 


En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4 párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva".


 


De la norma transcrita se extrae que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2 de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes: "Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.


 


No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político[2]. Es claro, que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


 


En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.


 


Finalmente, se advierte que, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (artículos 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 del 27 de abril del 2004, OJ-060-2011 del 19 de setiembre del 2011, OJ-037-2012 del 6 de julio del 2012; OJ-055-2012 del 20 de setiembre del 2012, OJ-138-2017 del 15 de noviembre del 2017, OJ-141-2017 del 16 de noviembre del 2017, OJ-052-2018 del 12 de junio del 2018, OJ-009-2020 del 13 de enero del 2020, OJ-115-2020 del 21 de julio del 2020 y OJ-125-2020 del 21 de agosto del 2020).


 


Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en orden a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.


 


II. BREVE SINOPSIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:


 


El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, plantea la adición del artículo 3 bis a la Ley de Tránsito N° 9078[3], a efectos de establecer “horarios de trabajo de los Oficiales de Tránsito”. No obstante, desde ya se hace notar que el artículo 3 bis que se pretende adicionar en esta oportunidad hace referencia a “La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito”, la cual –según la iniciativa legislativa- podrá oscilar entre las ocho y hasta las doce horas, de acuerdo a lo requerido por la Administración. Incongruencia conceptual que se recomienda revisar, conforme se analizará más adelante.


 


Ahora bien, realizada la anterior acotación, se observa que a criterio de la diputada proponente, la señora Marolin Raquel Azofeifa Trejos: “las condiciones climáticas típicas, temperatura, radiación, ruido o vibraciones, además de la inhalación de gases automotores que puede afectar las vías respiratorias, exposición en intervalos largos al ruido, posturas y esfuerzos musculares, entre otros, sumado a horarios de horas diarias, atentan contra la salud y el bienestar de dicho gremio”.


 


En consecuencia, considera que:


 


“El presente proyecto procura cumplir con una parte de los requerimientos de salud ocupacional mediante el establecimiento a nivel legal, de la jornada ordinaria laboral de 8 horas diarias a la policía de tránsito. Por esta razón, se crea un nuevo 3 bis, a la Ley de Tránsito N° 9078.


 


Es importante resaltar que dada la naturaleza del servicio que brindan las fuerzas de policía, se crea la excepción a las jornadas ordinarias en caso de que se presenten situaciones absolutamente excepcionales que ameriten la extensión de las mismas, estableciendo una jornada de ocho horas y hasta de doce horas”. (El subrayado no pertenece al original)


 


De esta forma, establece el texto del proyecto de ley 21.467:


 


“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA


DECRETA:


 


LEY PARA ESTABLECER HORARIOS DE TRABAJO DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO


 


ARTÍCULO 1- Créase un artículo 3 bis, a la Ley de Tránsito N° 9078, para que diga de la siguiente manera:


 


Artículo 3 Bis- La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre las ocho y hasta las doce horas, según sea requerido por la Administración.


 


TRANSITORIO ÚNICO- La Dirección General de la Policía de Tránsito contará con un lapso de seis meses a partir de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento correspondiente de la presente norma”.


 


III. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO AL PROYECTO DE LEY:


 


De conformidad con lo señalado en el apartado anterior, el proyecto de ley N° 21.467, pretende la adición del artículo 3 bis a la “Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial” (n° 9078), a efectos de regular la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, la cual podrá oscilar entre las ocho y hasta las doce horas, según sea requerido por la Administración. Además, plantea un transitorio único a efectos de encomendar a la Dirección General de la Policía de Tránsito la reglamentación de dicha norma, en un lapso de seis meses a partir de la publicación de la ley.


 


Como punto de partida de nuestro análisis, debemos indicar que en relación con las jornadas laborales, la Constitución Política en su artículo 58 dispone:


 


Artículo 58.- La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de lo sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley”. (El subrayado no pertenece al original)


 


Nótese, que en el citado numeral se establece que dichas disposiciones no serán aplicables en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley, siendo que para ello la Ley N° 2, Código de Trabajo, en sus artículos 136 y 143 regula:


Artículo 136.- La jornada ordinaria de trabajo efectivo no podrá ser mayor de ocho horas en el día, de seis en la noche y de cuarenta y ocho horas por semana.


Sin embargo, en los trabajos que por su propia condición no sean insalubres o peligrosos, podrá estipularse una jornada ordinaria diurna hasta de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas.


Las partes podrán contratar libremente las horas destinadas a descanso y comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y a las disposiciones legales.


Artículo 143.- Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata: los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplan su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornada de trabajo.


Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media”. (El subrayado no pertenece al original)


 


Concretamente, en el caso de la Policía de Tránsito, debemos señalar que forma parte de las fuerzas de policía del país, según se encuentra estipulado en la Ley General de Policía, N° 7410 del 26 de mayo de 1994 y sus reformas, cuya competencia es la vigilancia y el mantenimiento del orden en las vías públicas del país, de conformidad con los principios que determinen la Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes y sus reglamentos[4]. En ese sentido, dicha ley en su artículo 6 señala:


 


“Artículo 6.- Cuerpos. Las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, son las siguientes: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez, así como las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley”.


 


Así las cosas, al ser la Policía de Tránsito parte de las fuerzas de policía, sus miembros no están sujetos a la limitación de la jornada, tal y como sucede con el resto de cuerpos policiales del país, conforme se expuso.


 


Bajo esta inteligencia, la resolución 2016-017348 de las 9:05 horas del 23 de noviembre del 2016, emitida por la Sala Constitucional estableció:


 


“… De lo expuesto, y la jurisprudencia parcialmente transcrita, la Sala reitera que los oficiales de seguridad de los centros penitenciarios, forman parte de una categoría de trabajadores que se encuentran en una situación particular, de conformidad con el artículo 27, del Reglamento General de la Policía Penitenciaria, lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo número 26061 del quince de mayo de mil novecientos noventa y siete, el artículo 76, de la Ley General de Policía, y el artículo 143, del Código de Trabajo, de manera que están sometidos a un régimen de excepción y están excluidos, de la jornada máxima que establece el artículo 58, de la Constitución Política. Nótese que la labor de los oficiales penitenciarios es resguardar el orden público, la vida de las personas y la seguridad institucional. De manera que las disconformidades con el tipo de jornada debe discutirlas en la vía administrativa o en la vía de legalidad en razón de su competencia. Por todo lo expuesto, el presente recurso de amparo es improcedente, y así se declara. (Ver en igual sentido las sentencias No. 2321-2008, 13579-2008, 4929-2010, 2062-2014, 1529-2016, 2085-16, 2840-2016, 3853-2016, 4980-2016 y 5198-2016, entre otras)


 


De los precedentes citados, se colige que, la jornada laboral ordinaria a la que se encuentran sujetos los funcionarios que desempeñan cargos de policía, independientemente, del cuerpo policial al que pertenezcan, sea, Fuerza Pública, Policía Penitenciaria, Policía Migratoria, Policía de Tránsito o Policial Judicial; califican dentro de los casos excepcionales a los que se refiere el artículo 58, de la Constitución Política, en relación con el régimen especial que regula el artículo 143, del Código de Trabajo. Lo anterior, en virtud de la naturaleza propia de sus funciones, de los bienes jurídicos que protegen y del fin público que cumplen. En el caso concreto, el accionante impugna el acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en el artículo CVII de la sesión No. 82-16 de 1 de setiembre de 2016, precisamente, en cuanto ratifica la existencia de una jornada laboral de doce horas para los servidores policiales del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), pues, a juicio del actor, no existe una norma que habilite ese tipo de jornada para los policías del OIJ. No obstante, contrario a lo que afirma el accionante, los casos de excepción al régimen laboral de ocho horas diarias, sí se encuentran regulados por ley formal, en el artículo 143, del Código de Trabajo, dentro de los cuales, se enmarca el trabajo que realizan los policías, incluso, los del Organismo de Investigación Judicial. Ahora bien, tal como se desprende de la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, resulta, constitucionalmente, válido que a los miembros de los diferentes cuerpos de policía -como el que ahora nos ocupa-, se les excluya del régimen ordinario laboral y se les aplique una jornada de doce horas, en virtud de la naturaleza del puesto que desempeñan. Siguiendo esa línea, se observa que el acuerdo del Consejo Superior que impugna el accionante, no crea ninguna disposición nueva respecto de la jornada laboral de los policías del Organismo de Investigación Judicial, lo que hace, únicamente, es aclarar o confirmar el régimen de excepción en el que se encuentran esos funcionarios, a la luz de lo establecido en la normativa constitucional y laboral vigente, así como, en la jurisprudencia emitida por la Sala Segunda sobre el tema; por lo que no considera esta Sala que el acuerdo interfiera, en modo alguno, con las competencias, constitucionalmente, asignadas al Legislador.” [5] (El destacado no pertenece al original)


Por su parte, este órgano técnico consultivo ya se ha referido a la jornada de la Policía de Tránsito en reiteradas ocasiones, al señalar:


 


“I. Sobre la jornada de trabajo de la Policía de Tránsito.





En nuestro criterio, resulta innegable que las labores de policía administrativa se encuentran contenidas en los presupuestos de excepción a la jornada ordinaria de trabajo tal y como lo establece el artículo transcrito anteriormente, no sólo por el hecho de que el orden público debe ser resguardado las veinticuatro horas del día los trescientos sesenta y cinco días del año, sino además, porque los bienes jurídicos que se pretenden proteger con dicha actividad son de primerísimo orden.


En este sentido, tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la de esta Procuraduría General de la República, han sido contestes en afirmar que los cuerpos policiales no se encuentran sujetos a las limitaciones de la jornada ordinaria.  ….


 


Los anteriores criterios jurisprudenciales resultan de aplicación a los miembros de la Policía de Tránsito, por cuanto forman parte de la policía administrativa que se ha creado para resguardar el orden y la tranquilidad en la Nación.   En este sentido, no compartimos el criterio externado por la Asesoría Legal del ente consultante en cuanto a la inaplicabilidad del artículo 143 del Código de Trabajo en las relaciones de empleo de los policías de tránsito, por cuanto no existiría un fundamento jurídico para considerar que los policías de tránsito, aún cuando formen parte de la policía administrativa, estén sometidos a la jornada ordinaria de trabajo.


 


En este sentido, debe tomarse en cuenta que la competencia otorgada a la Policía de Tránsito en el artículo 32 de la Ley General de Policía, referida a la “vigilancia y el mantenimiento del orden en las vías públicas del país, de conformidad con los principios que determinen la Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes y sus reglamentos”, forma parte del concepto general de orden público al que hicimos referencia al iniciar este apartado y guarda íntima relación con las competencias en materia de seguridad y vigilancia otorgadas a los otros cuerpos de policía cubiertos por la Ley General de Policía.


 


Esta es la idea que tuvo en mente el legislador al diseñar la Ley General de Policía, tal y como se extrae de los antecedentes legislativos de aquella ley. En efecto, dentro de la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley presentado, se explicó la pertenencia de la Policía de Tránsito dentro de las policías incluidas dentro de esta legislación de la siguiente manera:


 


“7. La Policía de Tránsito.


 


Se trata de un sector de la policía administrativa de seguridad que, por conveniencias funcionales, se encuentra subordinado a la estructura organizativa del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que haya razones valederas para sustraerlo de esta estructura. Esta policía, como cualquier otra policía administrativa, se encuentra sujeta – dentro de la ley que se proyecta- e integra el complejo de seguridad administrativa que se ha considerado adecuado para nuestro sistema republicano” (Exposición de Motivos, folio 221 del Expediente Legislativo 11.705 Proyecto de Ley General de Policía, el resaltado no es del original)


 


A partir de lo expuesto, y como primera conclusión, debemos señalar que los policías que integran la Policía de Tránsito se encuentran excluidos de la jornada ordinaria de trabajo, por lo que su jornada de trabajo será de 12 horas diarias.”  (Dictamen C-031-2007 del 7 de febrero del 2007, en el mismo sentido véanse los pronunciamientos C-146-2009 del 26 de mayo del 2009, C-024-2015 del 16 de febrero del 2015, OJ-098-2016 del 29 de agosto del 2016 y C-025-2019 del 30 de enero del 2019)


 


De ahí, que resulta innegable la posición generalizada que se ha sostenido en relación con la jornada laboral de la Policía de Tránsito, cuerpo policial que se encuentra excluido de la limitación de la jornada ordinaria de trabajo, como un caso de excepción, al igual que las demás fuerzas de policía.


 


Ahora bien, en relación con el proyecto de ley N° 21.467 es menester mencionar que esta Procuraduría General en la opinión jurídica OJ-098-2016 del 29 de agosto del 2016, emitió su criterio en relación con un proyecto similar al que nos ocupa, a saber, el proyecto de ley N° 19.889 “Creación de un nuevo artículo 32 bis de la Ley General de Policía, Ley N° 7410 del 26 de mayo del 1994”, el cual tenía como objeto, la reducción de la jornada laboral de los policías de tránsito, siendo que en esa oportunidad se señaló:


           


“El proyecto de ley propuesto, establece una reducción a la jornada laboral de los policías que conforman la policía de tránsito, estableciendo una jornada ordinaria de 8 horas diarias, que podrían convertirse en 10 horas en situaciones especiales, frente a la jornada actual que es de doce horas.


 


La justificación del proyecto radica en la supuesta insalubridad del trabajo que se realiza por parte de la policía de tránsito.


 


Al respecto, debe señalarse que tal y como se indicó en el apartado anterior, la determinación de la jornada ordinaria dentro del régimen de excepción, ha sido delegado, por el legislador constituyente en el legislador ordinario, de manera que resulta posible, desde el punto de vista jurídico, que se establezca una jornada ordinaria de los policías de tránsito inferior a la que existe hoy en día.


 


Sin embargo, debe llamar la atención este Órgano Técnico Jurídico en torno a las implicaciones que el establecimiento de una jornada inferior pueda traer sobre el resto de los cuerpos de policía.


 


En efecto, como lo señalamos, todos los cuerpos de policía regulados por la Ley General de Policía, tienen una misma jornada de excepción. Ello responde a los fines que aquella ley pretendía, y que eran, precisamente, el uniformar a todos los cuerpos de policía en cuanto a los derechos y responsabilidades atinentes.


 


Por otro lado, es basta la jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la Sala Segunda, en torno a que las labores de seguridad pública, dentro de las que se enmarca la desarrollada por la policía de tránsito, son por regla de principio, labores excepcionales que justifican la existencia de una jornada laboral diferente a la del común de trabajadores.


 


Se trata, como se analizó en el apartado anterior, de una situación que resulta inherente a la labor policial como tal.  De ahí que una modificación o excepción aplicable únicamente a un cuerpo policial, puede traer problemas prácticos en el sistema aplicable a los demás cuerpos policiales, pues en el fondo, las labores de policía son las mismas independientemente del cuerpo policial en el que se desarrollen.


 


Además de los problemas prácticos que puedan existir en el manejo de los demás cuerpos policiales, debe llamar la atención este Órgano Asesor sobre el impacto económico que la medida propuesta por el legislador tenga sobre las finanzas públicas.


 


En efecto, como se advirtió en el primer apartado de esta consulta, las labores de control de tráfico automotor, son labores que deben realizarse las 24 horas del día, todos los días del año.


 


De ahí que, en el caso de adoptarse el proyecto de ley propuesto, la nueva jornada implicará necesariamente un incremento en el costo para brindar el servicio esencial de seguridad en las carreteras, razón por la cual respetuosamente se recomienda que de previo a aprobar el proyecto de ley, se realice un estudio financiero que permita a los Señores Diputados adoptar la decisión teniendo claridad sobre el costo económico que ello representa”.


 


Las anteriores apreciaciones se reafirman en esta oportunidad, y se recomienda su valoración a la luz de esta nueva iniciativa legislativa. No si antes insistir en que todos los cuerpos de policía regulados por la Ley General de Policía, tienen actualmente una misma jornada de excepción. Ello responde, conforme se señaló, a los fines que aquella ley pretendía, y que eran, precisamente, el uniformar a todos los cuerpos de policía en cuanto a los derechos y responsabilidades atinentes.


 


Asimismo, debe advertirse que al analizar la exposición de motivos y el contenido de la norma, existe una clara incongruencia entre el propósito del proyecto de ley y lo que finalmente se está regulando, ya que al utilizar los términos “podrá” y “hasta” doce horas, se está habilitando la aplicación de la jornada laboral de la Policía de Tránsito dentro de un rango específico que oscila entre las ocho y hasta las doce horas, según sea requerido por la “Administración”.


 


Lo anterior, ya que pese a que dentro de la exposición de motivos se plantea que la jornada de doce horas únicamente puede implementarse “en situaciones absolutamente excepcionales”, dicha limitación no se encuentra expresamente establecida en el texto del proyecto de ley, por lo cual pareciera ser que aún y con la aprobación del proyecto en análisis, en la práctica no habría variación alguna a la jornada laboral de los oficiales de tránsito.


 


También debe advertirse que el título del proyecto de ley es contradictorio en orden a su contenido, ya que se pretenden establecer “horarios” de trabajo de los Oficiales de Tránsito, sin embargo, el contenido del ordinal 3 bis hace referencia a “jornadas laborales”. En consecuencia, debe revisarse este aspecto medular debido a la diferencia conceptual entre jornada y horario laboral, según se detalla de seguido:


 


“La "jornada laboral" es el número de horas de servicio (diario, semanal, etc.) que se compromete a prestar un funcionario.


 


Por ser un asunto de interés público, la jornada máxima ha sido regulada, incluso, por la propia Constitución Política, cuyo artículo 58 dispone, en lo que interesa, que "La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana". Esa disposición ha sido desarrollada legalmente, entre otros, en los artículos 135 y siguientes del Código de Trabajo.


 


Por su parte, el "horario de trabajo" es el lapso dentro del cual se cumple la jornada laboral. Según la doctrina, consiste en "… la determinación de los momentos precisos en que cada día se ha de entrar y salir del trabajo según la jornada, y sitúa, por tanto, con exactitud cuándo, dentro de cada día, la prestación es debida; se suma así la prestación de tiempo determinado, la prestación en tiempo determinado" ALONSO OLEA, (Manuel), Derecho del Trabajo, Madrid, Editorial Cívitas, decimoquinta edición, 1997, página N° 263).


 


Es claro entonces que los conceptos "jornada laboral" y "horario de trabajo" no son sinónimos…”. (Dictamen C-202-2003 del 27 de junio del 2003 de la Procuraduría General de la República)


 


Finamente, en relación con la técnica legislativa, es fundamental advertir que la reforma que se pretende introducir a la “Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial” (n.°9078 del 4 de octubre del 2012, vigente desde el 26 de octubre del 2012), cuyo ámbito de aplicación se extiende a toda la materia de tránsito en el país (artículo 1), no guarda ninguna relación con lo allí normalizado, máxime que en nuestro ordenamiento jurídico existe la Ley General de Policía que es la que contempla a todos los cuerpos de policía y regula los derechos y responsabilidades atinentes, en aras de uniformar a todas las fuerzas policiales del país.


 


Es decir, se pretende introducir un artículo 3 bis a la Ley 9078, para fijar la jornada laboral de los Oficiales de Tránsito, con un transitorio único que designa a la Dirección General de la Policía de Tránsito como la responsable de reglamentar lo dispuesto en dicha norma. Sin embargo, a nuestro juicio, dicha ley tiene un ámbito de aplicación y ejecución muy específico, que no contempla ningún aspecto referente a la jornada de los Oficiales de Tránsito.


 


Puntualmente, su artículo 1 dispone el ámbito de aplicación:


 


“Esta ley regula la circulación, por las vías públicas terrestres, de los vehículos y de las personas que intervengan en el sistema de tránsito. Asimismo, regula la circulación de los vehículos en las gasolineras, en estacionamientos públicos, privados de uso público o comerciales regulados por el Estado, las playas y en las vías privadas, de conformidad con el artículo 207 de la presente ley.


 


Se excluyen los parqueos privados de las casas de habitación y de los edificios, públicos o privados, que sean destinados únicamente a los usuarios internos de dichas edificaciones, donde privará la regulación interna de tales establecimientos.


Igualmente, regula todo lo relativo a la seguridad vial, a su financiamiento, al pago de impuestos, multas, derechos de tránsito y lo referente al régimen de la propiedad de los vehículos automotores, tutelado por el Registro Nacional, a excepción del régimen de tránsito ferroviario y el tránsito de semovientes en la vía pública. En estos últimos dos casos, el interesado deberá hacer valer sus derechos en el proceso civil correspondiente.”


 


Por su parte, el ordinal 3 de la Ley 9078 señala que “La ejecución de esta ley le corresponde al MOPT por medio de sus órganos, sin perjuicio de las competencias que esta ley asigne a otras entidades u órganos. Asimismo, el MOPT podrá suscribir, con otras autoridades, convenios de cooperación y alianzas estratégicas para el cumplimiento de sus objetivos institucionales; para ello, podrá transferir los recursos que posibiliten su ejecución en estricto apego a la ley.”


 


Ergo, si analizamos con detenimiento ambos numerales e inclusive el nombre de la ley, tenemos que su ámbito de aplicación y ejecución no tiene relación alguna con la jornada laboral de los Oficiales de Tránsito que pretende incluir el artículo 3 bis y su transitorio, ni tampoco con los artículos siguientes de la tantas veces citada ley 9078. 


 


Además, debemos acotar que la ubicación del artículo 3 bis en la Ley N° 9078, altera el texto normativo, en el tanto las normas deben organizarse temática y sistemáticamente para tener coherencia y claridad en lo regulado.


 


En abono a lo expuesto, Carmen María Valverde Acosta, en su publicación “El lenguaje de la Ley” menciona:


 


“Dentro de la estructura lógica de la ley se van a considerar una serie de aspectos que ordenan adecuadamente los artículos para que el texto legal tenga la debida claridad. Castiñeira Palou presenta unas reglas mínimas con la intención de que ayuden a evitar los errores más gruesos:


 


“En la redacción de la disposición se irá:


 


a) de lo general a lo particular


b) de lo abstracto a lo concreto,


c) de lo más importante a lo menos,


d) de lo normal a lo excepcional, y


e) de lo sustantivo a lo procesal”.


 


Dentro de la Ley los temas deben desarrollarse de una manera jerárquica y ordenada y hay que evitar que la regulación deje lagunas o huecos indeseados.


 


En cuanto al orden en que hay que tratar los distintos temas dentro de la Ley, es difícil dar un criterio que sea universalmente válido… Sólo como criterio general y orientativo el orden dentro de la Ley es el siguiente:


 


“a) Finalidad.


b) Definiciones.


c) Ámbito de aplicación.


d) Parte sustantiva.


e) Infracciones y sanciones.


f) Procedimiento.


g) Disposiciones finales”.[6]


 


            En virtud de lo expuesto, se recomienda a los (as) señores (as) Diputados (as) valorar las observaciones realizadas en este pronunciamiento, con el objeto de apreciar la viabilidad técnica y jurídica de esta iniciativa, así como, sus posibles implicaciones en el resto de los cuerpos policiales que operan en el país.


 


IV.- Conclusión:


 


Si bien es cierto, la aprobación o no del proyecto es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa, se recomienda a los (as) señores (as) Diputados (as) valorar las observaciones realizadas en este pronunciamiento.


 


En los términos expuestos se deja evacuada su consulta.


 


 


Yansi Arias Valverde                                    Engie Vargas Calderón


Procuradora Adjunta                                     Abogada de Procuraduría


Área de la Función Pública                            Área de la Función Pública


 


YAV/EVC/SGG


 




[1] Se advierte que dentro del texto del oficio AL-21467-CPSN-OFI-0143-2019 se indica que el proyecto de ley es el N° 20.978, siendo lo correcto el N° 21.467.


[2] Sobre este tipo de colaboración, debemos precisar que la emisión de nuestros pronunciamientos cuando se atienden las consultas directas de los señores Diputados, no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.° 7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia n.° 2019-23112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019: “En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (El subrayado no es del original).


[3] El nombre correcto de dicha ley es “Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial” (n.°9078 del 4 de octubre del 2012, vigente desde el 26 de octubre del 2012), cuyo ámbito de aplicación se extiende a toda la materia de tránsito en el país (artículo 1).


[4] Ver artículo 32 de la Ley General de Policía.


[5] En ese mismo sentido, pueden consultarse las resoluciones número 2007-001877 de las 17:30 horas del 13 de febrero del 2007, 13023-2012 de las 11:30 horas del 14 de setiembre del 2012, 2014-7548 de las 9:30 horas del 30 de mayo del 2014, 8305-2016 de las 09:05 horas del 17 de junio del 2016, entre otras emitidas por la Sala Constitucional y las resoluciones número 2012-706 de las 10:10 horas del 22 de agosto del 2012, 2016-000083 de las 10:25 horas del 27 de enero del 2016, 2016-000278 de las 09:15 horas del 16 de marzo del 2016, entre otras dictadas por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.


 


[6] Carmen María Valverde Acosta, “El lenguaje de la Ley”, San José, Asamblea Legislativa, 1998, pág. 43 y 44.