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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 368
 
  Dictamen : 368 del 16/09/2020   

16 de setiembre 2020


C-368-2020


 


Señora


Fiorella Salazar Rojas


Ministra


Ministerio de Justicia y Paz


 


Estimada señora:


Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio MJP-DM-528-2020 del 11 de setiembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:


“1. En cuanto a la legalidad de un acuerdo ¿Puede un Órgano Colegiado, como la Junta Administrativa del Registro Nacional, decidir de manera discrecional, contrario a los productos que tiene establecidos el Registro Nacional y analizados en el modelo de costos, permitir a un tercero, por ejemplo un Colegio Profesional, imprimir y cobrar al costo que tiene para éste y no para la Institución, la pantalla de la información de consultas gratuitas en el portal web de la Institución y la que conste en las bases de datos de los distintos sistemas de la Institución, siendo que el objeto del convenio de cooperación interinstitucional que media es para la consulta gratuita a las bases de datos y uso de espacio físico dentro de las instalaciones de la Sede Central del Registro Nacional y no para la venta de la información contenida en dichas bases, sustentándose para ello en la obligación de brindar un trato preferencial al gremio de notarios; lo anterior considerando que este Órgano está apegado al principio de legalidad y debe velar por no generar un perjuicio económico a la institución? 


2. ¿Puede un Órgano Colegiado, como la Junta Administrativa del Registro Nacional, tomar un acuerdo que contraviene criterios jurídicos previamente emanados por los entes competentes en la materia (en este caso la Asesoría Jurídica del Registro Nacional), sin detallar un criterio jurídico propio que sustente este acuerdo?


3. ¿Existe conflicto de intereses en que los miembros de un Órgano Colegiado, como la Junta Administrativa del Registro Nacional, que ejercen como representantes de colegios profesionales y gremios específicos, tales como el conformado por las personas profesionales en Derecho y notarios, voten un acuerdo que podría beneficiarles de manera directa en su ejercicio profesional al ser ellos usuarios directos de los servicios que brinda dicho Colegio en la Oficina que tiene habilitada en el Registro Nacional? En el mismo sentido ¿Existe conflicto de intereses en que los miembros de la Junta Administrativa del Registro Nacional que representan al Colegio de Abogados de Costa Rica voten un acuerdo sobre un tema promovido por ellos mismos, que está directamente relacionado con el gremio que representan y que los nominó?”


I.  SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA 


De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.


 


Al respecto, en múltiples ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas en esta misma Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.


 


En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019 y C-028-2020 del 27 de enero de 2020).


 


Respecto al primer requisito de admisibilidad, por ser este de interés relevante para el caso en concreto, debemos señalar que, la Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestionen casos concretos ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.


 


Adicionalmente, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento de carácter jurídico sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-0089-2020 de 17 de marzo de 2020, entre otros).


 


Sobre la naturaleza de nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está contemplada como una atribución para “abordar inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico –que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Y que ésta “tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstracto considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento". (Dictámenes C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006 y C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).


 


Respecto al segundo requisito expuesto, debemos señalar que, el criterio legal es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:


 


Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado no pertenece al original)


 


Sobre ese requisito hemos indicado que dicho criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.


 


Y, además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero de 2020).


 


Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).


 


Excepcionalmente, en caso de que no se cuente con asesor legal propio, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido por el asesor legal de otra dependencia o por un asesor legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes Nos. C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).


En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por medio de acuerdo firme- plantee uno o varios cuestionamientos puntuales de carácter jurídico en genérico, sin que se cuestionen casos concretos, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, ni que involucre una materia que es competencia de otro órgano, y se adjunte el informe de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.


II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA


 


La señora Ministra de Justicia y Paz consulta sobre la legalidad de un acuerdo de la Junta Administrativa del Registro Nacional, donde se permitió a un Colegio Profesional imprimir y cobrar al costo que genere la impresión de las consultas gratuitas del portal web del Registro Nacional, además, consulta si la Junta Administrativa del Registro Nacional puede tomar un acuerdo que contraviene criterios emitidos por su Asesoría Jurídica, y, finalmente, si existe un conflicto de intereses respecto a los miembros que ejercen como representantes de los colegios profesionales, en específico los profesionales en Derecho y notarios, y los que representan al Colegio de Abogados de Costa Rica.


Asimismo, en el oficio de consulta se indica que, dicha asesoría se solicita en virtud del Acuerdo Firme No. J301-2020, tomado por la Junta Administrativa del Registro Nacional, en la Sesión No. 21-2020, celebrada de manera ordinaria, el 6 de agosto de 2020, mediante el cual se acordó:


 “(…) J301-2020. 1-) Por unanimidad, tener por conocidos los oficios DGL-AJU-07-0596-2020, de fecha 13 de julio de 2020, suscrito por la señora Gabriela Carranza Araya, Jefe a.i. del Departamento de Asesoría Jurídica, mediante el cual en atención del oficio MJP-DM-413-2020, suscrito por la señora Fiorella Salazar Rojas, Ministra de Justicia y Paz, emite criterio jurídico relacionado con el bloque de legalidad de la solicitud de reconsideración planteada por el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, mediante oficio DE-C-091-2019; así como el oficio, DGL-0519-2020 de fecha 8 de julio de 2020, suscrito por la señora Fabiola Varela Mata, Directora General, mediante el cual en respuesta al oficio MJP-DM-412-2020, suscrito por la Señora Fiorella Salazar Rojas Ministra de Justicia y Paz, remite informe con relación al tema de impresiones de información realizada en la oficina del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, ubicada en las instalaciones del Registro Nacional. 2-) Por mayoría, acoger la solicitud realizada por el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, contenida en el oficio DE-C-091-2019, en cuanto a: Mantener en la oficina del Colegio de Abogados de la Sede Central del Registro Nacional, un trato diferenciado para los abogados y notarios, en el sentido de que se permita la impresión de pantalla de la información que conste en las bases de datos del Registro Nacional, a saber: Consultas gratuitas en el portal web de la Institución (bienes muebles e inmuebles); Sistema de Personas Jurídicas; Imágenes digitalizadas de Muebles, Inmuebles y Mercantil; Imágenes Unificadas; Imágenes de Propiedad Industrial; Consulta de Marcas; Acceso e impresión del SIP (planos). Lo anterior, cobrando al costo que tiene para el Colegio de Abogados dichas impresiones (...)”. (El resaltado es del original)


Tal y como se observa, el tema consultado se trata de un caso concreto, el cual lleva relación con un acuerdo emitido por la Junta Administrativa de la Registro Público, en el cual se acordó –por mayoría- acoger la solicitud de reconsideración planteada por el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, permitiéndole imprimir la pantalla con la información que consta en las bases de datos del Registro Nacional, cobrando el costo de las impresiones.


Es decir, claramente se extrae que lo consultado se trata de un caso concreto, sobre el cual ya se adoptó un acuerdo por parte de la Junta Administrativa del Registro Nacional, por lo que, de dar respuesta sobre las interrogantes, estaríamos refiriéndonos directamente al caso particular expuesto, además, implicaría ejercer una función de control de legalidad u oportunidad de dicho acto administrativo, lo cual no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.


 


Adicionalmente, nótese que, el Ministerio de Justicia y Paz aportó el documento DGL-AJU-08-0826-2020 del 8 de setiembre de 2020 del Departamento de Asesoría Jurídica del Registro Nacional, sin embargo, este no fue debidamente firmado por las funcionarias responsables, de allí que, no se cumplió con el requisito de admisibilidad exigido en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, sobre aportar el criterio del asesor legal, en el cual se realice un análisis jurídico detallado sobre cada uno de los puntos que se someten a nuestra consideración, con la finalidad de determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento.


 


En consecuencia, la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.


 


III. CONCLUSIÓN:


 


A partir de lo expuesto debe concluirse que, la solicitud planteada resulta inadmisible, en tanto, lleva relación con un caso concreto sobre el cual ya se adoptó un acuerdo por parte de la Junta Administrativa del Registro Nacional, por lo que, de dar respuesta sobre las interrogantes, estaríamos refiriéndonos directamente al caso particular expuesto y ejerciendo una función de control de legalidad u oportunidad de dicho acto administrativo, lo cual no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva. Adicionalmente, se omitió aportar el criterio de la asesoría legal debidamente firmado.


 


Atentamente,


 


Silvia Patiño Cruz                                                          Yolanda Mora Madrigal


Procuradora                                                                    Abogada de la Procuraduría