29 de octubre del 2020

C-422-2020

 

Licenciada

Ana Lucrecia Montero Jiménez

Auditora Interna

Municipalidad de San Mateo

S.  D.

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AI/MSM/07/01-19, del 21 de junio del 2019, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con el nombramiento de funcionarios municipales. 

 

I. - ALCANCES DE LA CONSULTA

 

Las consultas concretas que se nos formulan son las siguientes:

 

“1. ¿Los puestos municipales que van a ejercer línea de mando denominados "Directores o Gerencias", posesionados (sic) en el organigrama debajo del alcalde y por arriba de los otros departamentos administrativos, deben ser ocupados exclusivamente por profesionales en Ciencias Económicas?

2. ¿Se deben incluir en el Manual Descriptivo de Puestos, el perfil de aquellos puestos que la Administración desea nombrar bajo la modalidad de "Puestos de Confianza" y los mismos deben ser de aprobación por el Concejo Municipal?

3. Aun cuando el Reglamento de Puestos de Confianza del Sector Público en su artículo 1 inciso a) menciona que dichos servidores podrán ser nombrados libremente, con entera discrecionalidad por parte del funcionario que hace la escogencia y no se debe realizar concurso para ello, ¿estos funcionarios de confianza deben cumplir previamente con los requisitos académicos y legales estipulados para el puesto según el Perfil en el Manual Descriptivo de Puestos?

4. Según indica el artículo 127 del Código Municipal: "(..) Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente u Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal”.

¿Al mencionar que los Puestos de Confianza son para brindar servicio directo a los cargos mencionados en el párrafo anterior, se entiende que no es posible que los Puestos de Confianza ocupen cargos de gerencia o jefatura superior jerárquica de todos los departamentos de la institución?

5. ¿Una Licenciatura en Docencia o en Administración Educativa es reconocida para ejercer un cargo de Jefatura Administrativa Municipal, por no ser de la rama en Ciencias Económicas?

6. ¿Si la I Vice alcaldía es nombrada en un puesto denominado en el Manual de Puestos «político y de confianza" como una Gerencia Municipal, donde según el perfil del puesto debe cumplir con algunos requisitos legales y experiencia, su salario será como el que dicta la normativa (80% del salario base del Alcalde) o de acuerdo a la escala salarial que se le aplica a los demás funcionarios municipales?

7. ¿Cuándo se realiza un concurso interno para una plaza donde dentro de los requisitos no pide certificar experiencia, puede obviar el departamento encargado de dicho proceso, aplicar la prueba práctica o examen para medir el grado de idoneidad de los participantes, y asimismo realizar el nombramiento? Si este procedimiento no es correcto, ¿en qué condición queda la persona nombrada en el cargo?”

 

II. - SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS

 

El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar consultas directamente a esta Procuraduría; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de requerimientos para el ejercicio de dicha atribución.

 

El primero de esos requisitos consiste en que la consulta sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado.  En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictamen C-013-2009 del 26 de enero del 2009).

 

Hemos indicado además que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte.  Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una consulta.

 

Así las cosas, las consultas realizadas por la auditoría interna deben ser planteadas por el jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando.  (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 del 1° de junio de 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-133-2019 del 14 de mayo de 2019, C-197-2019 del 8 de julio de 2019, C-181-2019 del 25 de junio de 2019, C-039-2020 del 4 de febrero de 2020, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020, C-076-2020, éstos últimos del 3 de marzo de 2020, C-189-2020 del 25 de mayo de 2020, C-239-2020 del 24 de junio de 2020, C-294-2020 del 24 de julio de 2020 y C-275-2020 del 10 de julio de 2020).

 

 Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias.  La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictamen C-172-2019 del 19 de junio del 2019).

 

En esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponde ejercer. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 del 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 del 1° de marzo del 2002, C-021-2006 del 20 de enero del 2006, C-026-2015 del 17 de febrero del 2015, C-042-2016 del 25 de febrero del 2016, C-143-2017 del 23 de junio del 2017, C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-038-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019 y C-205-2019 del 12 de julio de 2019). 

 

También debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “… no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictamen C-227-2019 del 12 de agosto de 2019 y C-244-2019 del 30 de agosto de 2019).

 

Junto a lo anterior, resulta importante reiterar lo expuesto en nuestro dictamen C-189-2020 del 25 de mayo del 2020, con ocasión de una consulta planteada por la Auditoría Interna del Ministerio de la Presidencia, en el sentido de que “…cuando una Auditoría tiene dudas legales atinentes a su ámbito funcional, debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente en el que está orgánicamente enclavada. Si este no existe o se niega por razones justificadas a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor”, además, agregamos que “No podemos perder de vista que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público”. (El subrayado es nuestro. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-232-2012 del 2 de octubre del 2012, C-069-2017 del 3 de abril del 2017, C-293-2017 del 11 de diciembre 2017, C-138-2018 del 14 de junio del 2018 y C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018). 

 

Es por lo anterior que antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este Órgano Asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre del 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre del 2019).

 

 Bajo esa misma línea, resulta necesario precisar, tal y como los hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de marzo del 2015, que tampoco podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen pues “… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración” (En igual sentido véanse los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo del 2018, C-342-2019 del 21 de noviembre del 2019, C-036-2020 del 6 de febrero del 2020, y C-121-2020 del 3 de abril del 2020).

 

En este caso, habiendo constatado que la gestión que nos ocupa cumple los requisitos mencionados, nos referiremos seguidamente a cada una de las preguntas que se nos formularon, en el mismo orden en que nos fueron planteadas.

III.-ANÁLISIS DE LAS CONSULTAS FORMULADAS

 

“1. ¿Los puestos municipales que van a ejercer línea de mando denominados "Directores o Gerencias", posesionados (sic) en el organigrama debajo del alcalde y por arriba de los otros departamentos administrativos, deben ser ocupados exclusivamente por profesionales en Ciencias Económicas?”

 

Esta Procuraduría, a partir de la resolución n.° 3409-92 emitida por la Sala Constitucional a las 14:30 horas del 10 de noviembre de 1992 (relacionada con una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la interpretación que se realizaba al artículo 17, inciso a, de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, n.° 7105 del 31 de octubre de 1988) ha mantenido la tesis de que existen puestos que, por su contenido interdisciplinario, pueden ser ocupados por profesionales de distintas especialidades.  Actualmente, el artículo 17 mencionado corresponde al 14, debido a la reforma operada a la ley n.° 7105 citada por medio de la ley n.° 9529 del 17 de abril del 2018.

 

    De igual forma hemos sostenido que corresponde a la Administración activa definir si un puesto determinado debe ser ocupado exclusivamente por profesionales en ciencias económicas.  Hemos señalado también que esa decisión debe adoptarse luego de un análisis de las funciones, requerimientos y características del puesto, aplicando los principios de legalidad, razonabilidad e idoneidad, todo ello para determinar si las funciones del puesto se enmarcan únicamente en el ámbito de acción de los profesionales en ciencias económicas, o bien, si presentan características que permitan calificarlo como un puesto interdisciplinario. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-071-94 del 6 de mayo de 1994, C-079-97 del 19 de mayo de 1997, C-161-97 del 29 de agosto de 1997, C-058-98 del 1º de abril de 1998, C-216-99 del 1º de noviembre de 1999, C-132-2001 del 7 de mayo del 2001 y C-291-2001 del 22 de octubre del 2001).

 

    Si después de realizar un análisis objetivo y técnico de un puesto la Municipalidad de San Mateo considera que tiene las características necesarias para catalogarlo como multidisciplinario, de manera tal que exista la posibilidad de que profesionales de diversas ramas del saber científico estén académica y legalmente habilitadas para desempeñarlo, no existiría impedimento legal alguno para nombrar en ese puesto a una persona que pertenezca a un grupo profesional diferente al que contempla el artículo 14 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas.

 

 En nuestro dictamen C-176-2006 del 9 de mayo del 2006 (reiterado en el C-018-2011 del 24 de enero del 2011) a propósito de una consulta realizada por el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas sobre la interpretación que hizo esta Procuraduría de lo resuelto por la Sala Constitucional en su resolución n.° 3409-92 citada, señalamos que dicho fallo constituye un parámetro de constitucionalidad que sirve para analizar si un determinado puesto en el sector público debe ser desempeñado exclusivamente por un tipo de profesional:

 

“… el criterio de valoración que realiza la Sala Constitucional en el Voto N° 3409-92 sirve, de modo general, para la interpretación de cualquier clase de puesto que tenga, como condición subjetiva, el que sea desempeñado por un profesional agremiado a un colegio profesional.  Tal y como ya se le había adelantado a esa Corporación, el razonamiento de fondo que realizó el Tribunal Constitucional, y que se sustenta en el hecho de la “multidisciplinariedad” de una determinada función o cargo, y la constatación de que existen profesionales con atestados académicos para desempeñarse en ese cargo, es suficiente para denegar validez a disposiciones jurídicas que pretendan confinar a un solo grupo profesional esos puestos.

En esa misma línea de razonamiento, no existe argumento lógico para limitar el alcance del criterio de valoración que se enuncia en el párrafo anterior única y exclusivamente a la materia de “recursos humanos”, excluyendo, en consonancia, las demás materias que se regulan en el artículo 17 de la Ley N° 7105.   Por el contrario, tanto en las materias que se enlistan en esta norma, como en cualquier otro caso en que el puesto o cargo debe ser desempeñado por un profesional, cabe hacer el examen sobre la naturaleza multidisciplinaria de la ocupación y, a su vez, el análisis de los distintos conocimientos científicos que son requeridos para su ejercicio idóneo.  Si producto de ese proceso se llega a determinar que existen profesionales de diversas ramas científicas que tienen capacidad técnica y académica para desenvolverse idóneamente en él, no cabe limitar el acceso a sólo un grupo de profesionales”. (El artículo 17 que se menciona en la transcripción corresponde actualmente al artículo 14 de la ley n.° 7105, por la reforma operada en esa ley mediante el artículo único de la ley n.° 9529 del 17 de abril de 2018).

               

También debemos señalar que los Manuales de puestos constituyen el marco jurídico que establece las especificaciones, descripciones y requerimientos de un grupo de puestos asignados a una clase determinada.   De ahí que resulte importante que esos aspectos estén claramente regulados de acuerdo con las necesidades de cada ente corporativo y en concordancia con la legislación que regula a los diferentes colegios profesionales.  En otras palabras, corresponde a cada municipalidad, en uso de la autonomía que le ha conferido la Constitución Política y la ley, definir los criterios, requerimientos y formación académica que desea exigir a quienes ocupen los puestos que conforman su estructura organizacional.

 

“2. ¿Se deben incluir en el Manual Descriptivo de Puestos, el perfil de aquellos puestos que la Administración desea nombrar bajo la modalidad de "Puestos de Confianza" y los mismos deben ser de aprobación por el Concejo Municipal?”

 

Las principales diferencias entre los funcionarios de confianza y los funcionarios regulares de una municipalidad están relacionadas con el proceso de escogencia y con  la estabilidad en el puesto; sin embargo, ambos tipos de funcionarios deben cumplir los requisitos académicos y legales necesarios para ejercer el cargo de manera eficiente.

 

            El Código Municipal (ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998) reguló, en sus artículos 129 y 130, lo concerniente a la obligación que tienen las municipalidades de adecuar y mantener actualizados sus propios Manuales Descriptivos de Puestos, pues son el instrumento que define las labores, funciones y requerimientos de los diferentes cargos que existen en la municipalidad, incluidos los puestos de confianza.  Consideramos que en ese Manual deben estar comprendidos los puestos de confianza, pues es la guía que tendrá la municipalidad para conocer la naturaleza, responsabilidades, especificaciones, descripciones y requisitos de esa clase de puestos.           Así lo señalamos en nuestro dictamen C-173-2016 del 22 de agosto de 2016 (reiterado en el C-305-2017 del 15 de diciembre de 2017) en el cual indicamos que “… será el Manual de Puestos creado al efecto, en el que se determinen las tareas básicas y creación propia de la plaza de confianza. Es decir, el hecho que sean funcionarios de confianza, no hace que los mismos no tengan tareas o labores básicas que realizar, y que sus plazas no hayan sido definidas en el manual de puestos que dispone el Código Municipal.”

 

            De la misma forma, en el dictamen C-397-2007 del 8 de noviembre 2007 sostuvimos que “… las corporaciones municipales están en la obligación de mantener actualizados los manuales de puestos descriptivos, atendiendo a la mutabilidad que pueda presentarse en la forma en que se satisface un determinado servicio público.  Esta mutabilidad podría conllevar la modificación del manual de puestos respectivo o simplemente la modificación de la clasificación de un determinado puesto dentro del manual existente.”

 

En cuanto a la segunda consulta, relativa a si los puestos de confianza deben ser aprobados por el Concejo Municipal, debemos señalar que el artículo 127 del Código Municipal dispone que son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo para “… brindar servicio al alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.”  Con base en esa norma y en la potestad con que cuenta el Concejo Municipal para aprobar el Manual de Puestos, consideramos que corresponde a dicho Concejo acordar la inclusión en ese instrumento de los puestos de confianza que se estimen necesarios para el buen funcionamiento de cada municipalidad. 

 

 Sobre la potestad con que cuenta el Concejo Municipal para aprobar los Manuales de Puestos, en nuestro dictamen C-416-2006 del 18 de octubre de 2006, señalamos que dichos Manuales “… constituyen instrumentos técnicos, complemento de Reglamento de Organización y Servicio de cada municipalidad, siendo competente para su aprobación el Concejo Municipal, a través de la toma del acuerdo respectivo, acuerdo que debe ajustarse al trámite previsto en el Código Municipal para tales efectos (ver Capítulo V del Código Municipal sobre sesiones del Concejo y acuerdos)”

 

“3. Aun cuando el Reglamento de Puestos de Confianza del Sector Público en su artículo 1 inciso a) menciona que dichos servidores podrán ser nombrados libremente, con entera discrecionalidad por parte del funcionario que hace la escogencia y no se debe realizar concurso para ello, ¿estos funcionarios de confianza deben cumplir previamente con los requisitos académicos y legales estipulados para el puesto según el Perfil en el Manual Descriptivo de Puestos?”

 

Tal y como hemos advertido en diversos pronunciamientos, el personal de confianza se encuentra íntimamente ligado con los jerarcas institucionales en razón del servicio que prestan, de ahí que su nombramiento sea discrecional y no sujeto al procedimiento de concurso para demostrar su idoneidad.  (Ver al respecto los dictámenes C-99-2008 del 3 de abril del 2008, C-312-2011 del 13 de diciembre del 2011, C-258-2013 del 20 de noviembre del 2013, C-246-2014 del 13 de agosto del 2014, C-173-2016 del 22 de agosto de 2016 y C-091-2019 del 3 de abril del 2019).

 

Ahora bien, es importante reiterar que aun cuando el nombramiento de los funcionarios de confianza se realice de manera discrecional, ello no implica que se pueda designar a una persona que no cumpla los requisitos legales y académicos que establece el Manual de Puestos.  Es indispensable que la persona que sea designada en un puesto de confianza reúna los requisitos mínimos para el adecuado desempeño de sus funciones, según las especificaciones atinentes al cargo. 

 

Existen precedentes de esta Procuraduría con respecto a la obligación que tiene la persona que desee ocupar un puesto de confianza de cumplir los requisitos establecidos para el puesto.  En ese sentido, en el dictamen C-180-2006 del 15 de mayo del 2006, señalamos que ”… a pesar de que se reconoce que los empleados de confianza son de libre selección y remoción, y que por ende, el grado de discrecionalidad en ese sentido es amplio, estimamos que si bien ellos no deben acreditar su idoneidad para el cargo por el procedimiento concursal estatutario o de mérito por concurso u oposición, porque expresamente están exceptuados de él (art. 3 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil), lo cierto es que deberán reunir ciertos requisitos mínimos indispensables para el adecuado desempeño de sus funciones [7]; requisitos mínimos, incluso de preparación académica [8] y de experiencia, que dependerán de las funciones específicas que conformen el puesto (…) tampoco es aceptable desde todo punto de vista jurídico que la designación de una persona en aquellos puestos descanse solamente en la voluntad psicológica del funcionario que lo nombra”.

 

Una posición similar sostuvimos en el dictamen C-258-2013 del 20 de noviembre del 2013.  En esa oportunidad indicamos que “… el poder discrecional que el numeral 118 del Código Municipal otorga en orden al nombramiento de personal de confianza, no puede conllevar a suponer que se podría nombrar a personas que no cumplen con los requerimientos y atinencias necesarias para un eficiente y eficaz desempeño del puesto. Lo anterior es de particular importancia tratándose del personal de confianza cuyos cargos requieran un grado profesional, una habilitación por parte de un Colegio Profesional, o un título de nivel técnico, o que exijan cierta experiencia adicional.”  (El artículo 118 citado en la transcripción corresponde actualmente al artículo 127, por la reforma realizada mediante el artículo único de la ley n.° 9529 del 17 de abril de 2018).

 

“4. Según indica el artículo 127 del Código Municipal: "(...) Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servido directo al alcalde, el Presidente u Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal”.

¿Al mencionar que los Puestos de Confianza son para brindar servicio directo a los cargos mencionados en el párrafo anterior, se entiende que no es posible que los Puestos de Confianza ocupen cargos de gerencia o jefatura superior jerárquica de todos los departamentos de la institución?”

 

            Sobre ese tema, debemos señalar que esta Procuraduría, en su dictamen C-091-2019 del 3 de abril del 2019, analizó el contenido del artículo 127 del Código Municipal. En ese dictamen indicamos que “… del contenido del ordinal 127 mencionado, se debe advertir que no es posible nombrar a un funcionario de confianza en un departamento o dependencia municipal distinta al Alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal”.  

 

            En el dictamen aludido agregamos que “… nombrar a un funcionario en una plaza catalogada como de confianza para que desempeñe labores en una dependencia o departamento distinto a los regulados taxativamente en el artículo 127 mencionado vendría no solo a quebrantar la norma, sino a desnaturalizar esta figura.” Dicho dictamen se encuentra vigente, por lo que remitimos a él para efectos de profundizar sobre el tema.

 

“5. ¿Una Licenciatura en Docencia o en Administración Educativa es reconocida para ejercer un cargo de Jefatura Administrativa Municipal, por no ser de la rama en Ciencias Económicas?”

 

En lo que concierne a los requisitos académicos que debe ostentar una persona para ocupar un puesto determinado, debemos indicar que esta Procuraduría carece de competencia para abordar ese tema.  Lo anterior debido a que según los artículos 2, y 3 inciso b), de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, por lo que no está dentro de nuestra competencia asesorar a las municipalidades en materia de recursos humanos, o de administración de personal. 

 

En todo caso, para definir lo relativo a la especialidad académica que debe ostentar la persona que pretenda acceder a un cargo de “Jefatura Administrativa Municipal” sugerimos tomar en cuenta lo señalado en este dictamen al contestar la primera pregunta que se nos formuló.

 

“6. ¿Si la I Vice alcaldía es nombrada en un puesto denominado en el Manual de Puestos «político y de confianza" como una Gerencia Municipal, donde según el perfil del puesto debe cumplir con algunos requisitos legales y experiencia, su salario será como el que dicta la normativa (80% del salario base del Alcalde) o de acuerdo a la escala salarial que se le aplica a los demás funcionarios municipales?”

 

Para abordar este tema consideramos importante señalar que la figura del vicealcalde surge a partir de la reforma operada al Código Municipal mediante la ley n.° 8611 de 12 de noviembre del 2007.  En dicha reforma se le otorgó al vicealcalde la condición de funcionario permanente con la obligación de ejercer, a tiempo completo, las funciones administrativas y operativas asignadas por el Alcalde.  Lo que se pretendió con dicha reforma fue crear un vínculo entre el vicealcalde y la municipalidad, para que en el desarrollo diario de sus funciones adquiriera el conocimiento de los asuntos relacionados con la gestión municipal y una mejor comprensión de las necesidades del cantón.  Así quedó de manifiesto en la discusión legislativa citada en la fundamentación de nuestro dictamen C-208-2011 del 6 de setiembre del 2011:

 

 “Hasta este momento, desde que se instauró la figura de los vicealcaldes (refiriéndose a los alcaldes suplentes) se tomaron como simples figuras decorativas dentro del quehacer municipal, los Vicealcaldes estaban visionados de tal forma que solo entraran a suplir al Alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, de tal forma que la función del Vicealcalde solo era entendida como suplente del Alcalde para ejercer las mismas funciones y las mismas potestades de los señores alcaldes solamente cuando estos no estuvieran laborando en las diferentes municipalidades. ¿Y qué producía esto, compañeros y compañeras diputadas? Bueno que la figura del Vicealcalde no era remunerada y esta figura era ejercida de tal forma que solo era en las ausencias y no había continuidad del Vicealcalde en el quehacer municipal.// Esta desvinculación, me parece a mí de lógica común inoportuna para la municipalidad y para su fortalecimiento, no permitía que cuando el Vicealcalde entrara a cumplir las funciones de Alcalde tuviera conocimiento de lo que estaba sucediendo en la Municipalidad, y en muchos casos, llegaban y no sabían qué era lo que estaba sucediendo, no sabía cuáles eran las gestiones que tenían que realizar, y había toda una inoperancia y una adaptación que requería mayor tiempo y más perjuicio para el buen transcurrir de los asuntos en cada municipalidad./// Es precisamente, por este inconveniente que se empieza a plantear la idea de que el Vicealcalde sea una figura que esté trabajando tiempo completo en las municipalidades, la figura del Vicealcalde necesariamente debía estar o debe estar de tiempo completo, de manera que esté en el día a día de la gestión municipal absolutamente vinculado con todas las necesidades de ese cantón, eso es lo que hace el fortalecimiento real de las municipalidades”. 

 

Ahora bien, de la lectura de la interrogante que se nos plantea se deduce que la duda surge porque, en apariencia, el vicealcalde primero está nombrado en otro puesto (gerencia municipal), por lo que la Administración desconoce –bajo ese supuesto– cuál sería la remuneración que le corresponde al funcionario, ya sea la de vicealcalde primero o la de gerente municipal.

 

  Al respecto, debemos reiterar que el vicealcalde primero es un funcionario permanente de la municipalidad, lo que le impide ejercer, de manera simultánea, un cargo distinto a aquel para el cual fue elegido. Tal y como ya señalamos, a partir de la reforma operada al Código Municipal por medio de la ley n.° 8611 de 12 de noviembre del 2007, el cargo de vicealcalde requiere que quien lo ocupe se dedique, tiempo completo, a desarrollar las funciones que le sean encomendadas por el Alcalde y a sustituir a este último cuando así se requiera.

 

En esa misma línea, el Tribunal Supremo de Elecciones indicó, en su resolución n.° 4362-E8-2011 de las 11:30 horas del 29 de agosto de 2011, que el puesto de vicealcalde primero tiene asignado funciones específicas y permanentes, por lo que le está vedado ejercer simultáneamente otro cargo como empleado municipal administrativo o de confianza. 

 

“7. ¿Cuándo se realiza un concurso interno para una plaza donde dentro de los requisitos no pide certificar experiencia, puede obviar el departamento encargado de dicho proceso, aplicar la prueba práctica o examen para medir el grado de idoneidad de los participantes, y asimismo realizar el nombramiento? Si este procedimiento no es correcto, ¿en qué condición queda la persona nombrada en el cargo?”

 

Sobre este tema, debemos insistir en que corresponde a cada municipalidad definir, implementar y aplicar los procedimientos, criterios y requisitos que deben cumplir las personas que participen en un concurso orientado a cubrir los puestos y clases que conforman su estructura organizativa.  Tal y como hemos venido indicando, no está dentro de nuestra competencia asesorar a las municipalidades en materia de reclutamiento y selección de su personal.

 

Sin perjuicio de lo anterior, podemos señalar que el artículo 192 de la Constitución Política establece que para ingresar a un régimen de empleo público es necesario que la persona interesada demuestre su idoneidad, lo cual significa que los oferentes deben cumplir las condiciones y los requisitos que demande el puesto que se pretende ocupar.  Esa demostración de idoneidad lo que busca es que las tareas del puesto sean desempeñadas de manera eficiente, todo en aras de que la Administración brinde un buen servicio.  Así, el hecho de que no se exija experiencia como requisito para ocupar un determinado puesto no significa que la persona oferente esté exenta de cumplir los requisitos académicos, legales o demás factores que lleven a constatar que es idónea para desempeñar el puesto para el cual concursó.

 

 

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha indicado que la idoneidad “… es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos” por lo que las personas interesadas en adquirir esa condición deben “… tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 1999-6796 de las 18:42 horas del 1° de setiembre de 1999). 

 

 De igual manera, en nuestro dictamen C-056-2009 del 23 de febrero del 2009, indicamos que “… la demostración de la idoneidad, es un requisito o un presupuesto fundamental para el ingreso al régimen de empleo público, siendo así también para el ingreso a la carrera municipal, de manera tal que el concurso es el medio por excelencia para que el servidor demuestre sus aptitudes y cualidades para ocupar el cargo vacante, pudiendo la Administración de esta manera contar con los mejores candidatos (…) es claro que la realización del concurso y la correspondiente demostración de la idoneidad es un requisito fundamental para poder ingresar a la carrera administrativa, por lo que aquellos nombramientos que hayan sido efectuados en contravención con las normas, no pueden generar ningún derecho a favor de los funcionarios municipales”.

 

Los artículos 125, 128 y 134 del Código Municipal establecen los lineamientos generales que se deben seguir para seleccionar a las personas que pretendan ocupar un puesto dentro del régimen municipal. El texto de esas normas es el siguiente:

 

“Artículo 125. - Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades.”  (El subrayado es nuestro).

 

“Artículo 128. - Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

            b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.

            c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar personal.

            d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.

            e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.

f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas.” (El subrayado es nuestro).

 

“Artículo 134- El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 125 de esta ley. Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección, así como al principio de igualdad y equidad entre los géneros, y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades. Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil” (El subrayado es nuestro).

 

Las municipalidades tienen la obligación de actuar dentro del marco legal establecido.  Solo así sus decisiones serían válidas y eficaces.  Por ello, no es posible admitir que existan supuestos en los cuales estén facultadas para obviar −o desaplicar para casos concretos− los requisitos señalados en la normativa transcrita, o en los Manuales de Puestos respectivos.

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Corresponde a la Administración activa definir si determinado puesto debe ser ocupado exclusivamente por profesionales en ciencias económicas.  Esa decisión debe adoptarse luego de un análisis de las funciones, requerimientos y características del puesto, aplicando los principios de legalidad, razonabilidad e idoneidad, todo ello para determinar si las funciones del puesto se enmarcan únicamente en el ámbito de acción de los profesionales en ciencias económicas, o bien, si presentan características que permitan calificarlo como un puesto interdisciplinario.

 

2.- El Código Municipal reguló, en sus artículos 129 y 130, lo concerniente a la obligación que tienen las municipalidades de adecuar y mantener actualizados sus propios Manuales Descriptivos de Puestos, pues son el instrumento que define las labores, funciones y requerimientos de los diferentes cargos que existen en la municipalidad, incluidos los puestos de confianza.  Corresponde al Concejo Municipal acordar la inclusión, en ese instrumento, de los puestos de confianza que se estimen necesarios para el buen funcionamiento de cada municipalidad. 

 

3.- Aun cuando el nombramiento de los funcionarios de confianza se realice de manera discrecional, ello no implica que se pueda designar a una persona que no cumpla los requisitos legales y académicos que establece el Manual de Puestos. Es indispensable que la persona que sea designada en un puesto de confianza reúna los requisitos mínimos para el adecuado desempeño de sus funciones, según las especificaciones atinentes al cargo. 

 

4.- Los funcionarios de confianza municipales solo pueden ser nombrados para brindar servicio directo al Alcalde, al Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.  Nombrar a un funcionario de confianza para que desarrolle otro tipo de labores infringe lo dispuesto en el artículo 127 del Código Municipal.

 

5.- El vicealcalde primero es un funcionario permanente de la municipalidad, lo que impide que ejerza, de manera simultánea, un cargo distinto a aquél para el cual fue elegido.

 

6.- El artículo 192 de la Constitución Política establece que para ingresar al régimen de empleo público es necesario que se demuestre idoneidad, lo cual significa que los oferentes deben cumplir con las condiciones y requisitos que demande el puesto que se pretende ocupar.  Esa demostración de idoneidad lo que busca es que las tareas del puesto sean desempeñadas de manera eficiente, todo en aras de que la Administración brinde un buen servicio.  El hecho de que no se exija experiencia como requisito para ocupar un determinado puesto no significa que la persona oferente esté exenta de cumplir los requisitos académicos, legales, o demás factores que lleven a constatar que esa persona es idónea para desempeñar el puesto para el cual concursó.

 

                                                                  Cordialmente;

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya                                       Mariela Villavicencio Suárez

         Procurador                                                            Abogada de Procuraduría

 

 

JCMM/mvs/mmg