17 de noviembre 2020

C-445-2020

Señora

Irma Gómez Vargas

Auditora Interna

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio DAG-2020-2550 del 13 de noviembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1. ¿Qué se entiende por plaza vacante no utilizada?

2. ¿Debe la Administración Activa procurar una autorización por parte del Auditor Interno para proceder a rebajar del Presupuesto las plazas vacantes de la Auditoría?

3. ¿Los trámites para llenar las plazas vacantes de las Auditorías que se encontraban en proceso con anterioridad a la reforma a la Ley No. 9879 deben ser atendidas por parte de la Administración Activa?”

I.       SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Concretamente, el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente y sin adjuntar un criterio legal, sin embargo, esta facultad no es irrestricta, pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-133-2019 de 14 de mayo de 2019).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, a excepción, claro está, de la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

Como parte de estos requisitos de admisibilidad, en este caso en particular debemos prestar vital atención a lo dispuesto en el numeral  5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, el cual se refiere al impedimento para contestar consultas relacionadas con materias cuyo conocimiento sea competencia exclusiva y prevalente de otro órgano de la Administración con jurisdicción especial para conocer el asunto, pues, ello implicaría la invasión de un ámbito de competencias que no nos concierne (al respecto véanse los dictámenes Nos. C-005-2004 de 8 de enero de 2004, C-111-2011 de 18 de mayo de 2011, C-462-2014 de 12 de diciembre de 2014, C-255-2015 de 11 de setiembre de 2015, C-265-2016 de 13 de diciembre de 2016, C-100-2018 del 14 de mayo de 2018, C-004-2020 del 9 de enero de 2020 y C-320-2020 del 19 de agosto de 2020).

Señala el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica:

“Artículo 5. Casos de excepción:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

En consecuencia, para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que, los auditores internos -de forma directa- planteen dudas jurídicas puntuales y específicas, las cuales estén relacionadas con el contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, en cuyo caso, para llegar a tal conclusión resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen, además, que los temas consultados alcancen nuestra competencia, y no sobre materias asignadas a otro órgano, como sería el caso de asuntos cuya competencia se haya otorgado de forma exclusiva a la Contraloría General de la República.

II. INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

En este caso, la señora Auditora Interna del Ministerio de Obras Públicas y Transportes nos consulta diversas interrogantes relacionadas con las plazas vacantes de la Auditoría Interna y el rebajo del presupuesto de estas plazas, sin acreditar que estos cuestionamientos están directamente relacionados con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo correspondiente.

En primer término, debe advertirse que en este caso no se indica cuál es la relación del tema objeto de la consulta con el plan de trabajo que la Auditoría está desarrollando en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes este año, y, por tanto, no es posible precisar que el cuestionamiento planteado tiene relación directa con el ejercicio de las competencias de la auditoría interna. Al respecto, cabe reiterar que la acreditación de esa relación constituye un requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas, lo cual, en esta oportunidad, se echa de menos.

Nótese que, el oficio de consulta se limitan a señalar: “…se informa que el artículo 22 inciso f) de la Ley General de Control Interno, así como lo indicado en la norma 2.2.2 del Manual de Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público, las auditorías deben elaborar y remitir al Jerarca un Plan Anual de Trabajo, el cual debe considerar la dotación de recursos a la auditoría interna…Por lo anterior, el asunto indicado supra está directamente relacionado con los estudios que las Auditorías hayan programado para el año 2021…”, sin embargo, no basta únicamente con señalar que la consulta está relacionada con el plan de trabajo, sino que se requiere una mayor explicación.

       Sobre lo anterior, este órgano consultivo ha indicado que, para poder acreditar con certeza que una consulta está directamente ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, ésta debe estar relacionada con un tema que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo correspondiente. Y más concretamente, hemos señalado:

“Si bien se indica que, en el plan de trabajo de esa auditoría se contempla efectuar advertencias a la administración, de conformidad al artículo 22 inciso d) de la Ley General de Control Interno (no. 8292 de 31 de julio de 2002), lo cierto es que la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna y que no se está utilizando la facultad de consultar para otros fines, evadiendo el cumplimiento de requisitos de admisibilidad, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.” (Dictamen C-094-2020 del 17 de marzo de 2020).

Adicionalmente, lo consultado lleva relación con temas cuya competencia es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República, al tratarse de materia relacionada con materia presupuestaria (rebajo de presupuesto de plazas de la Auditoría) y asignación de recurso humano (plazas vacantes de la Auditoría Interna). De ahí que, la Procuraduría no puede entrar a conocer el asunto, pues ello implicaría invadir competencias que no nos corresponden.

Al respecto, como bien lo cita la Auditoría Interna consultante, el artículo 27 de la Ley General de Control Interno señala que los jerarcas institucionales deberán asignar el recurso humano y otros, para que las auditorías internas puedan cumplir con su función, además, en lo concerniente a la asignación y disposición de recursos presupuestarios, señala dicho numeral que se tomará en cuenta las instrucciones que emita la Contraloría General de la República. Dicha disposición legal señala:

“Artículo 27.-Asignación de recursos. El jerarca de los entes y órganos sujetos a esta Ley deberá asignar los recursos humanos, materiales, tecnológicos, de transporte y otros necesarios y suficientes para que la auditoría interna pueda cumplir su gestión.

Para efectos presupuestarios, se dará a la auditoría interna una categoría programática; para la asignación y disposición de sus recursos, se tomarán en cuenta el criterio del auditor interno y las instrucciones que emita al respecto la Contraloría General de la República.

La auditoría interna ejecutará su presupuesto, conforme lo determinen sus necesidades para cumplir su plan de trabajo.” (El subrayado no pertenece al original)

En virtud de lo anterior, estimamos que la consulta resulta inadmisible, pues no se acredita la relación o ligamen entre la consulta planteada y el contenido del plan de trabajo que se esté aplicando este año en la Institución, además, la consulta lleva relación con temas cuya competencia es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República, por ende, no podríamos entrar a conocer el asunto, pues ello implicaría invadir competencias que no nos corresponden (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982). Ergo, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III. CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto, debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto, no se acredita la relación o ligamen entre lo consultado y el contenido del plan de trabajo que se está aplicando este año en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Adicionalmente, la consulta lleva relación con temas cuya competencia es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                          Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                                    Abogada de la Procuraduría