17 de diciembre del 2020

C-481-2020

Señora

María Ester Carmona Ruiz

Secretaria a.i del Concejo Municipal

Municipalidad de Nicoya

Estimada señora

Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio SCMN-0300-10-2020 del 6 de noviembre último, por medio del cual nos comunicó lo acordado por el Concejo Municipal de Nicoya en su sesión ordinaria n.° 025, celebrada el 20 de octubre del 2020.   En dicho acuerdo se dispuso consultar a esta Procuraduría sobre la procedencia de eliminar la plaza de contador municipal del Manual Descriptivo de Puestos para crear la plaza de director financiero; y sobre la posibilidad de equiparar la figura de contador municipal con la de “coordinación de contabilidad”. 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Las preguntas concretas que nos formula son las siguientes:

“1. ¿Es legalmente válido suprimir o eliminar la plaza del Contador (a) Municipal del Manual de Puestos, en el entendido de que esta debe existir según lo dispone el Artículo 51 del Código Municipal, además, según el Artículo 12 del mismo Cuerpo Normativo, es de nombramiento y remoción por parte del Concejo Municipal, y en su lugar, crear la plaza de Director Financiero y asignarle las funciones que le correspondían jurídicamente al Contador, que si bien la plaza de la Dirección Financiera tendría relación con funciones contables, sería de nombramiento y remoción del Alcalde Municipal?

2. ¿Se puede equiparar la figura de Contador (a) Municipal con la de Coordinación de Contabilidad?”

            A la gestión se adjuntó el oficio DGJ-052-08-2020 del 12 de agosto último, mediante el cual el Director de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Nicoya atendió una consulta formulada por la Coordinadora de Contabilidad de esa municipalidad. Según dicho oficio, el Concejo Municipal de Nicoya, en su sesión n.° 111 celebrada el 20 de setiembre del 2013, acordó suprimir el puesto de contador municipal y crear una nueva plaza denominada Dirección Financiera. 

II. - SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertas limitaciones fijadas por los artículos 3, inciso b), 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), limitaciones que se traducen en requisitos de admisibilidad de las consultas.  

            Del análisis de esos artículos se desprende que las gestiones consultivas que se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni a la situación particular de una persona determinada. Ello porque nuestros dictámenes son vinculantes, por lo que emitir criterio sobre casos concretos implicaría trasladar a la Procuraduría una función propia de la Administración activa, como lo es, la de tomar decisiones sobre asuntos específicos (al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994, OJ-005-1998, OJ-017-2002, C-021-2006, C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, y OJ-155-2018, entre muchos otros).  Aun cuando la consulta esté planteada en términos generales, no es admisible cuando en ella, o en los documentos adjuntos a ella, se haga referencia a algún caso concreto.

También hemos sostenido que no es posible pronunciarnos sobre una decisión específica ya adoptada por el consultante, pues nuestra asesoría busca ayudar a la toma de decisiones futuras por parte de la Administración, y no revisar la validez de lo ya resuelto.  Esto último es competencia de otros órganos. Al respecto, en el dictamen C-107-2011 del 18 de mayo del 2011 (reiterado en el C-172-2013 del 28 de agosto del 2013) indicamos lo siguiente:

“… como bien se desprende de las disposiciones de nuestra Ley Orgánica que regulan el ejercicio de la función consultiva, la labor de rendir un dictamen vinculante para la Administración consultante se enmarca dentro de nuestra competencia estrictamente asesora, como un insumo previsto con la finalidad de que las instituciones puedan contar con un criterio orientador en materia jurídica encaminado a que las decisiones y actos que se tomen sean conformes al ordenamiento jurídico.

Como se advierte, se trata entonces de una función asesora que, por naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas por parte de la Administración, pues a la luz del criterio jurídico que en términos genéricos rinde esta Procuraduría, el ente u órgano podrá adoptar un acto en cada caso concreto en el cual resulte de aplicación el criterio rendido por este Órgano Asesor.

Lo anterior determina que –como ya lo hemos señalado en múltiples ocasiones− este Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de abril del 2010).

En efecto, la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso− la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante sentencia− la validez o invalidez de un determinado acto administrativo, en caso de que ello sea planteado como pretensión dentro de una demanda que le corresponda conocer.”

Adicionalmente, el criterio legal que se adjunte a la consulta no puede consistir en cualquier informe jurídico que se relacione con el tema consultado, sino que debe ser un análisis serio, profundo y fundamentado, que se emita específicamente para responder los cuestionamientos que luego van a ser consultados a la Procuraduría (ver al respecto los dictámenes C-143-2018 del 19 de junio del 2018, C-024-2019 del 29 de enero de 2019, C-66-2019 del 12 de marzo de 2019, C-140-2019 del 22 de mayo 2019, C-171-2019 del 18 de junio de 2019, C-184-2019 del 3 de julio de 2019).

            En este caso, del análisis detallado del criterio legal que se adjuntó a la consulta es posible constatar que ya la Municipalidad de Nicoya adoptó una decisión sobre el tema que se somete a nuestro conocimiento.  Según dicho criterio “En la Municipalidad de Nicoya existió el cargo de persona Contadora Municipal hasta el año dos mil trece, pues en la sesión n.° 111, celebrada el 20 de setiembre de ese año, en la que se aprobó el Presupuesto Ordinario del año 2014, dicha plaza fue suprimida, a la vez que se creó una nueva denominada Dirección Financiera adscrita directamente al Despacho de la Alcaldía con funciones similares”.  Luego, el criterio legal cita la sentencia n.° 69-2017 del 13 de julio del 2017, emitida por la Sección Octava del Tribunal Contencioso Administrativo, la cual, en apariencia, está relacionada con una reorganización administrativa efectuada en la Municipalidad de Nicoya en la que se decidió concretar ese cambio.

            Es evidente entonces que lo que se pretende con la consulta es que esta Procuraduría revise la validez de una decisión administrativa ya adoptada por la Municipalidad de Nicoya, situación que escapa de las competencias legalmente atribuidas a este Órgano Asesor.

            Por otra parte, el criterio legal que se nos remitió con la consulta (oficio DGJ-052-08-2020) no fue elaborado específicamente para solicitar nuestro criterio, sino que fue la respuesta que dio la Dirección de Gestión Jurídica a una consulta realizada por la Coordinadora de Contabilidad de esa Municipalidad.

            Por esas razones, y de conformidad con la jurisprudencia administrativa a la que se ha hecho referencia, la gestión resulta inadmisible.

III. - ANTECEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE EL TEMA EN CONSULTA

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, debemos indicar que esta Procuraduría, en su dictamen C-342-2006 del 24 de agosto del 2006, se pronunció sobre un tema relacionado con la duda que se nos formula, por lo que remitimos al consultante a lo expuesto en ese pronunciamiento.  En lo que interesa dicho dictamen señaló:

“…el Capítulo VI del Código Municipal −conformado por los artículos 51 y 52− se denomina “Auditor y Contador”.  De allí que necesariamente ha de entenderse que la normativa en cuestión resulta aplicable tanto a los auditores como a los contadores.  Por su parte, el artículo 51 dispone expresamente que “cada municipalidad contará con un contador”.  Norma que no es susceptible de interpretación alguna debido a la claridad de su texto.  De su lectura se deduce, sin temor a equívocos, el deber de toda municipalidad de contar con los servicios de un contador. Ahora bien, el artículo 51 que establece la obligación de toda municipalidad de tener un contador, se encuentra ligado al artículo 52.  Obsérvese que este último dispone:

            ‘Artículo 52.- Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo.  Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.

El contador y auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus funciones.  Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor’.

De la norma anterior no es factible interpretar que la misma regula la figura del contador únicamente en el caso de que exista un recargo de las funciones del auditor, tal y como se indica en el criterio legal remitido a esta Procuraduría por la consultante.  Por el contrario, se trata de una norma de carácter imperativo referida directamente al artículo 51 del Código que establece la obligatoriedad de toda municipalidad de tener un contador. 

Es así como, independientemente de las funciones de fiscalización que el artículo 52 del Código le atribuye al contador −sobre cuyo análisis no se profundiza en este momento por no referirse al meollo del asunto− lo cierto es que el puesto de contador sigue formando parte del personal de las municipalidades por expresa disposición del artículo 51 referido, así como de la demás normativa municipal que le asigna tareas administrativas a ese funcionario.”

IV.- CONCLUSIÓN 

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que la consulta que se nos plantea resulta inadmisible.  Ello, en primer lugar, porque pretende que revisemos la validez de una decisión administrativa ya adoptada por la Municipalidad de Nicoya, situación que escapa de las competencias legalmente atribuidas a este Órgano Asesor; y, en segundo lugar, porque el estudio legal que se nos remitió con la consulta no fue elaborado para solicitar nuestro criterio, sino que fue la respuesta de la Dirección de Gestión Jurídica de la Municipalidad a una consulta planteada a ese órgano por la Coordinadora de Contabilidad. Sin perjuicio de lo anterior, y a manera de referencia, se hace alusión al dictamen C-342-2006 del 24 de agosto del 2006, el cual está relacionado con el tema que interesa a la municipalidad consultante. 

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya                                           Mariela Villavicencio Suárez

        Procurador                                                               Abogada de Procuraduría

JCMM/mvs/mmg