22 de enero de 2021

OJ-025-2021

Diputados (as)

Comisión Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

          Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPECTE-C-185-2019, de fecha 07 de noviembre de 2019, cuya atención nos fue reasignada el 5 de enero del presente año, y por el que esa Comisión acordó pedir el criterio de este Órgano Superior Consultivo acerca del proyecto denominado “Ley de financiamiento solidario a la educación de estudiantes en situación de pobreza o pobreza extrema de la Universidad Estatal a Distancia”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 21.616 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020 y OJ-017-2021 de 13 de enero de 2021).

II.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

Aun cuando, en razón del tiempo transcurrido, el pasado 5 de noviembre de 2020, esa Comisión rindió dictamen unánime negativo sobre este proyecto de Ley, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre dicha propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

Como su exposición de motivos lo indica, con dicho proyecto se busca promover la movilidad social y el acceso a la educación de los estudiantes del Colegio Nacional de Educación a Distancia (CONED) o de la UNED, mediante el otorgamiento de becas cuyo financiamiento provendría de un porcentaje del superávit presupuestario acumulado, libre y total del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el Fondo Nacional de Becas (FONABE), del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), así como de recursos provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF).

Un aspecto elemental es entonces el referido al financiamiento de ese programa de becas, pues conforme al artículo 4 propuesto, incisos a), b) y c), los recursos se obtendrán a partir del superávit acumulado, libre y total del INA, FONABE e IMAS, 10% de cada institución. Ya de por sí, el sólo calificativo acumulado y total, de aquel superávit institucional, desde el punto de vista técnico presupuestario, genera confusión, pues podrían conceptualmente integrar en aquellos conceptos el superávit específico; esto es, el exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados al final de un ejercicio presupuestario, y que, por disposiciones especiales o legales vigentes, tienen que destinarse a un fin específico, según Apartado 1.1—Definiciones básicas utilizadas en esta normativa. Normas Técnicas sobre Presupuesto Público (N-1-2012-DC-DFOE), emitidas por la Contraloría General de la República, mediante Resolución N.° R-DC-24-2012 de las 9:00 del 26 de marzo de 2012, como lo advirtiera la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización de Servicios Sociales, de la Contraloría General (Oficio No. 18264, DFOE-SOC-1185 de 22 de noviembre de 2020). Aspecto que implicaría más un cambio de destino específico dispuesto para tales recursos, hasta hoy asignados a otros programas e instituciones sociales, aun cuando no hayan tenido una debida ejecución. Lo cual, no ha sido contemplado en esta propuesta legislativa.

                        Debe considerarse además, que la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, Ley N.° 93.712, en sus artículos del 43 , 54 , 65 , 76 y 97, y la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N.° 96358 en el artículo 179, regulan el uso y disposición de los recursos del superávit libre; normas vigentes, por demás aplicables al  INA, FONABE e IMAS, y  respecto de las cuales este proyecto de Ley tampoco contempla modificación alguna.

                        Por otra parte, debe indicarse que la Ley No. 9903 de 22 de setiembre de 2020, denominada “Reforma Ley de Fortalecimiento de las transferencias monetarias del programa avancemos, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, Fortalecimiento de las transferencias monetarias condicionadas del programa avancemos, Creación del Fondo Nacional de Becas”   conlleva el cierre del FONABE y el traslado de sus recursos al IMAS para el financiamiento del programa Avancemos.

En todo caso, es recomendable que se cuente con estudios técnico presupuestarios y financieros que den certeza de que esa redistribución de recursos planteada en la propuesta, no tenga algún impacto realmente negativo sobre otros programas asistenciales de instituciones públicas y/o de organizaciones privadas sin fines de lucro, que hasta ahora han sido los destinatarios de esos recursos. Y en caso de haberlos, de mantenerse la propuesta legislativa, de acuerdo con las prioridades del Estado y al razonable uso de los recursos públicos, debiera valorarse introducir alguna norma que atenúe dicha incidencia, especialmente pensando en los beneficiarios de dichos programas.

Hemos de advertir que, si bien el artículo 7 del proyecto propuesto, pretende adicionar un inciso p) al artículo 3 de la Ley No. 5662, lo cierto es que la versión vigente de esa norma, ya cuenta con un inciso p).

Por último, es imperativo recordar que con base en lo dispuesto por el ordinal 190 de la Constitución Política: “Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”. Así que deberá concederse consulta preceptiva del presente proyecto de ley al IMAS y al INA, a fin de que manifiesten lo que estimen oportuno y conveniente.

 Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta algunos inconvenientes a nivel jurídico, los cuales debieran ser solventados con una adecuada técnica legislativa, según lo sugerido.   

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

                                                                       MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

                                                                       Procurador Adjunto

                                                                       Área de la Función Pública

LGBH/sgg