01 de febrero del 2021

C-023-2021

 

Señora

Sylvie Durán Salvatierra

Ministra

Ministerio de Cultura y Juventud

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número DM-903-2020 de fecha 18 de setiembre del 2020, recibido en esta Procuraduría ese mismo día y reasignado a mi oficina el 11 de enero del presente año, mediante el cual, refiere que es de interés del Ministerio de Cultura y Juventud contar con nuestro criterio vinculante para conocer, en el contexto que ofrece la Ley No. 7555 -Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica-, lo siguiente:

 

“1. ¿Cuál es el trámite a seguir en caso que el propietario de un inmueble, no permita el ingreso de los funcionarios del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, para proceder con la elaboración del Estudio Técnico que dará fundamento al procedimiento administrativo de declaratoria patrimonial?

 

2. ¿Existe forma legal de obligar al propietario a permitir el ingreso de los profesionales del Centro citado, para el levantamiento y documentación del estado interno del inmueble, sin que aún se haya notificado la apertura del procedimiento administrativo de declaratoria?

 

3. ¿Se puede promover y notificar la apertura de un procedimiento administrativo patrimonial, con un Estudio Técnico de declaratoria que sea parcial, porque sólo contempla la parte externa del inmueble?

 

4. ¿Cuál es el procedimiento para realizar las declaratorias de sitios de Reunión Pública?”

 

Adjunta a su gestión, el criterio legal rendido por la Asesoría Jurídica de ese Ministerio en oficio número MCJ-AJ-294-2020 del 17 de setiembre de 2020.

En dicho criterio, luego de citar el artículo 45 de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Sala Constitucional y nuestro dictamen C-265-2019 del 17 de setiembre de 2019, asegura que la protección del patrimonio Histórico-Arquitectónico, se enmarca dentro de la categoría de Interés Social, como un derivado de la ordenación urbanística y que, presenta fuertes similitudes con otros regímenes de protección (como el forestal), en tanto implica la limitación o disminución para el propietario de la facultad de disponer libremente de su derecho de propiedad.

 

Manifiesta que en el artículo 9 de la Ley 7555, se define el conjunto de deberes, obligaciones y prohibiciones para los propietarios, poseedores o titulares de los derechos reales de los bienes declarados patrimonio histórico-arquitectónico que comprenden el régimen de tutela de este patrimonio, limitaciones, que por su naturaleza y función, son de evidente interés público y social, orientadas a la conservación de los bienes incorporados al patrimonio cultural de la Nación, por el beneficio que ello genera a nuestra vida en sociedad y a la preservación de nuestra memoria histórica, sin que esto signifique que se imposibilita el uso y disfrute de la cosa.

 

Advierte que la Sala Constitucional ha subrayado que la imposición de ese conjunto de deberes y prohibiciones se aviene únicamente a propietarios, poseedores o titulares de derechos reales de inmuebles declarados patrimonio, no así a los propietarios de inmuebles privados que no ostentan esa condición.

 

Bajo esa inteligencia y en atención a lo dispuesto en el mencionado numeral 9, incisos c) y e), manifiesta que el legislador dispuso, de forma taxativa y restrictiva, los dos casos en los que el titular de un inmueble patrimonial está obligado a permitir el ingreso de terceros o de funcionarios del Ministerio (Centro de Patrimonio) para el examen, estudio o inspección del inmueble.

 

Reitera que, al ser esto una limitación a un derecho fundamental, debe tener una aplicación restrictiva, circunscribiéndose la autoridad pública, únicamente a lo que la norma habilita de forma expresa.

 

Ahora bien, luego de citar el ordinal 7 de la Ley 7555 (procedimiento de incorporación de un bien al patrimonio histórico-arquitectónico), concluye lo siguiente:

“

·             El propietario y los titulares de derechos reales sobre el inmueble serán notificados de la apertura del expediente.

·             La incorporación de un bien al patrimonio histórico-arquitectónico se efectuará mediante Decreto Ejecutivo, previa tramitación de un expediente administrativo que abrirá el Ministerio.

·             La apertura del expediente implica también la aplicación, inmediata y provisional, del régimen de protección previsto para los bienes incorporados al patrimonio histórico-arquitectónico, lo que incluye la prohibición de demoler o cambiar la estructura del inmueble (salvo que se cuente con autorización del Centro de Patrimonio).”

 

También refiere -luego de analizar la jurisprudencia constitucional- que la Administración Pública se encuentra sometida al Principio de Legalidad, establecido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que las actuaciones de la Administración deben estar sustentadas en la normativa jurídica.

 

En este contexto, asegura que el procedimiento administrativo que se exige para que proceda la declaratoria patrimonial, responde y se fundamenta en un Estudio Técnico levantado por un profesional en Historia y otro en Arquitectura, del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural.

 

Indica que del contenido de los artículos 23, 24 y 25 del Decreto Ejecutivo No. 32749-C del 14 de marzo de 2005, Reglamento a la Ley 7555, se extrae la obligación de los profesionales del Centro de documentar en el Estudio Técnico la integridad del inmueble, su estructura, descripción arquitectónica y estado actual, y que el resultado de esta investigación debe derivar en un informe claro y conciso, todo lo anterior, para imprimir seguridad jurídica al procedimiento que deberá instruirse y del que se debe notificar al titular de derechos reales del inmueble.

 

Acota que en la apertura del procedimiento, se notifica el Estudio Técnico y que además con ese acto, se impone el régimen especial de protección del inmueble, lo que demanda del Estado, legalmente habilitado para restringir el derecho de propiedad, una delimitación clara del alcance de la declaratoria, con una descripción detallada del objeto físico del procedimiento (es decir, del inmueble), ya que únicamente conociéndolo íntegramente, se podrá exigir a su titular la conservación, en el estado encontrado al momento de levantar el Estudio Técnico.

 

Concretamente, en cuanto a la consulta planteada, en el sentido de que el propietario de un inmueble no permita el ingreso de los funcionarios del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, para proceder con la elaboración del estudio, reitera, lo ya expuesto y establecido en el artículo 45 de la Constitución Política, al considerar que:

 

“la propiedad privada es inviolable, teniendo como punto de partida, que si sobre la propiedad que se pretende realizar la inspección (para efectuar el Estudio Técnico), no ha recaído el régimen de protección (temporal o definitivo) de la ley No. 7555, es legalmente imposible coaccionar a los particulares para que permitan el ingreso de terceros a su propiedad.

 

Claramente esto impone un desafío muy complejo que no fue previsto por el legislador, ya que no faculta a los funcionarios del Ministerio de Cultura y Juventud para ingresar a inmuebles que no se encuentren en el estado de protección patrimonial (temporal o definitivo), generando además el impedimento de realizar el Estudio Técnico de forma clara, concisa, completa e íntegra, siendo esto óbice para emitir dicho informe en la forma exigida por la Ley para dar seguridad jurídica al procedimiento administrativo, y facultar de esta forma, el legítimo ejercicio de la defensa del titular al que le podría ser notificado el interés del MCJ de proceder con la declaratoria patrimonial.

 

Así la situación, se determina y concluye, de conformidad al citado artículo 45 Constitucional, que, en el tanto, no medien las condiciones que el mismo cuerpo normativo constitucional establece para la imposición de limitaciones al derecho de propiedad (que en el caso particular se circunscribe a lo expresamente autorizado en la Ley No. 7555), no existe mecanismo para forzar, ni obligación legal del propietario, poseedor o titular de derechos reales, de permitir el ingreso de los funcionarios del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, para la elaboración del Estudio Técnico.

 

Aunado a lo anterior, si dicho Estudio no contempla la integridad del inmueble, se encuentra impedido el MCJ para la apertura del procedimiento, ya que se incumple con la normativa legal y reglamentaria dictada al efecto, lo que impide además otorgar seguridad jurídica al procedimiento y a la legítima defensa que debe y puede ejercer el titular del inmueble, en la instrucción del procedimiento.

 

Si el Estudio Técnico, como acto administrativo fundamental que origina el procedimiento administrativo, y elemento esencial en el trámite de la declaratoria patrimonial, no contempla todos los elementos que estable la ley y su reglamento, entre ellos, la descripción clara, concisa, detallada, completa e íntegra del inmueble, podría adolecer de un vicio de nulidad severo, que comprometa el resultado del procedimiento y por ende el cumplimiento institucional de tutelar el patrimonio histórico-arquitectónico del país.”

 

Finalmente, en orden al cuestionamiento referente a ¿Cuál es el procedimiento para las declaratorias de sitios de Reunión Pública? Se indica en el criterio legal de la consultante que tal y como se establece en la Ley No. 7555 y su reglamento, el procedimiento administrativo para declarar patrimonio un inmueble, exige los mismos requisitos, independientemente, de la naturaleza del inmueble (ver artículo 7 de la Ley 7555). Esto es: el levantamiento de un Estudio Técnico en que -como mínimo- se documenten los valores histórico y arquitectónico; elaborado por -al menos- un profesional de cada especialidad de las citadas, que concluya la existencia de valor patrimonial en el inmueble, y que documente de forma íntegra, concisa, clara y completa el inmueble.

 

Manifiesta que, con respecto a la titularidad del bien inmueble, la ley no distingue en cuanto a si éste es privado o constituye un sitio de reunión pública, ya que la obligación es la misma: notificar de su apertura a los propietarios, poseedores y/o titulares de derechos reales del inmueble en cuestión (sea este persona pública o privada), otorgándoles el derecho de un procedimiento administrativo reglado, legítimo y que permita el ejercicio irrestricto de su derecho de defensa.

 

En suma, concluye que más allá de la naturaleza pública o privada del inmueble, se deben respetar los requisitos formales y materiales para que proceda la declaratoria y notificar correctamente la instrucción del procedimiento. La declaratoria se concretará con el Decreto Ejecutivo que se emita al final del procedimiento.

 

A partir de lo expuesto, se analizará la presente gestión.

 

I.- SOBRE EL RÉGIMEN DE PATRIMONIO CULTURAL:

 

La Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, No. 7555, del 4 de octubre de 1995, regula la conservación, protección y preservación del patrimonio histórico-arquitectónico de Costa Rica (art. 1).

 

Concretamente, en su numeral 2 se establece que forma parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país, el inmueble de propiedad pública o privada con significación cultural o histórica, declarado así por el Ministerio de Cultura y Juventud, en los términos que dispone la ley en estudio. Además, se declaran de interés público la investigación, la conservación, la restauración, la rehabilitación y el mantenimiento del patrimonio histórico-arquitectónico.

 

Por su parte, el ordinal 3 le otorga al Estado el deber de conservar el patrimonio histórico-arquitectónico del país, siendo el mencionado Ministerio la máxima autoridad en la materia y brindará la asesoría necesaria a los propietarios, poseedores o titulares de derechos reales sobre los bienes que forman ese patrimonio, para que se cumplan los fines de la ley 7555.

 

Este Órgano Asesor, recogiendo la jurisprudencia constitucional, ha precisado que el Patrimonio Histórico-Arquitectónico comprende el conjunto de bienes culturales de carácter arquitectónico, representado por  edificaciones aisladas o conjuntos de ellas, parajes naturales u obras e infraestructura, urbanas o rurales, de propiedad privada o estatal, que vienen del pasado, o son producto de técnicas novedosas, pero que al final son el resultado de la experiencia colectiva de una determinada sociedad, comunidad o etnia; y por ello, dadores de identidad grupal, popular o nacional (Dictamen C-113-2012 del 14 de mayo de 2012).

 

También, hemos afirmado que el Patrimonio Histórico y Cultural es un derecho fundamental, por estar inmersa la dignidad esencial de la persona y su integración en el desarrollo de la comunidad, entendido como el derecho de la auto-realización y de la colectividad de conformar su identidad cultural (Opinión Jurídica OJ-114-2014 del 23 de setiembre de 2014).

 

Al respecto, la Sala Constitucional en su sentencia No. 3656-03 de las 14 horas 43 minutos del 7 de mayo de 2003, señaló:

 

“(…) XXIV.- DEFINICIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO-ARQUITECTÓNICO. Al tenor de las anteriores consideraciones, el patrimonio histórico-arquitectónico se enmarca dentro de la clasificación de bien cultural, y por ello se configura como un tipo especial de propiedad, caracterizado por un régimen específico de intervención estatal dirigido a la conservación del objeto. Ese carácter viene dado por la propia naturaleza y circunstancias objetivas del bien. Comprende el conjunto de bienes culturales de carácter arquitectónico, sean edificaciones aisladas o conjuntos de ellas, parajes naturales u obras de infraestructura, urbanas o rurales, de propiedad privada o estatal, que vienen del pasado, o son producto de técnicas novedosas, por lo cual son el resultado de la experiencia colectiva de una determinada sociedad, comunidad o etnia; y por ello, dadores de identidad grupal, popular o nacional. Su determinación está asociada a coyunturas históricas o culturales relevantes, o con patrones socio-culturales de importancia de la comunidad, región o el país. Asimismo, presentan un aporte en el desarrollo técnico, constructivo y/o funcional en la arquitectura, y por ello, poseen un valor arquitectónico, histórico o artístico de significación. También pueden presentar características formales de carácter tipológico, estilístico y urbanístico que contribuyen al carácter tradicional distintivo del ambiente inmediato. Por ello, la determinación del patrimonio histórico-arquitectónico -como tal- es un concepto indeterminado para la ciencia jurídica, e implica la conjunción de los diversos intereses en juego, sea, la necesidad de un juicio valorativo basado en la aportación de disciplinas no jurídicas y que son de índole técnico, tales como la arqueología, la arquitectura, la ciencia, la tecnología, la historia o el arte-, a fin de determinar el valor cultural (artístico, científico, etc. propio de ese bien). De esta suerte, la Administración no actúa en forma discrecional, sino que implica un proceso valorativo-objetivo. Es importante resaltar que la determinación del bien histórico-arquitectónico comprende, tanto la delimitación del bien, como la del entorno que resulte necesario para su debida protección y puesta en valor de aquél, y que justifican, precisamente su protección; así como también comprende la del área geográfica a que pertenece, sea, la del paraje natural que conforma su entorno (concepción integral del ambiente).

 

 XXV.- A efectos del estudio, resulta significativa la cita del escritor francés Víctor Hugo, al margen de todo tecnicismo jurídico: "Hay dos cosas en un edificio, su uso y su belleza. Su uso pertenece al propietario; su belleza pertenece a todo el mundo. Por eso, aquél no tiene derecho a su destrucción."De tal suerte que en estos bienes está comprometido el goce del interés colectivo, y que es expresión máxima de la función social de la propiedad, agregamos los estudiosos del Derecho. En este sentido, es que se enmarca la definición del patrimonio arquitectónico, en tanto es una construcción material, y por lo tanto, con un evidente valor material, actual o potencial, del predio y de lo construido; al que se le otorga un valor o precio adicional y de orden inmaterial, que es el valor cultural de la edificación, derivado de sus atributos históricos y artísticos, y de la fuerza simbólica del imaginario social y la memoria colectiva; de difícil o imposible determinación pecuniaria(…)”. (En similar sentido las sentencias Nos. 11248-03 de las 14:51 hrs. de 1° de octubre de 2003; 5725-04 de las 16:08 hrs. de 26 de mayo de 2004; 12671-05 de las 16:08 hrs. de 14 de septiembre de 2005 y 11543-06 de las 15:11 hrs. de 9 de agosto de 2006).

 

De conformidad con lo anterior, el patrimonio histórico-arquitectónico se enmarca dentro de la clasificación de bien cultural, y por ello se configura como un tipo especial de propiedad, caracterizado por un fuerte régimen específico de intervención estatal dirigido a la conservación del objeto. (Dictamen C-113-2012 del 14 de mayo de 2012).

 

       Ahora bien, en protección del patrimonio histórico arquitectónico, la ley 7555 -en estudio- prevé el procedimiento a seguir para la emisión de la declaratoria respectiva y su incorporación a patrimonio. Dicho procedimiento se encuentra dispuesto en el artículo 7 de la Ley[1] y los numerales 21 al 36 del Reglamento a la Ley N° 7555 "Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica", Decreto ejecutivo 32749 del 14 de marzo del 2005 y sus reformas.

 

Las mencionadas normas, básicamente, remiten a la observancia de los principios del procedimiento administrativo, con participación del propietario del inmueble y de los técnicos requeridos para el análisis del valor histórico arquitectónico del bien a incorporar, destacando los siguientes artículos, en atención a los cuestionamientos planteados por la consultante:

 

Artículo 21.-Características. Podrán ser declarados patrimonio histórico-arquitectónico, aquellos bienes inmuebles que mediante los estudios técnicos preparados por el Centro y aprobados por la Comisión se considere reúnen características de naturaleza histórica y arquitectónica, siguiendo para ello los criterios establecidos en el artículo 3º de este Reglamento[2]. (El subrayado no pertenece al original)

Artículo 22.-Categorías. Según lo establece el artículo 6º de la Ley, las categorías bajo las cuales pueden ser declarados como patrimonio histórico y arquitectónico, los inmuebles de propiedad pública o privada son las siguientes: edificación, monumento, sitio, conjunto y centro histórico. (El destacado no es del original)

 

Artículo 23.-Solicitud de declaratoria. Cualquier persona física o jurídica, pública o privada, podrá solicitar al Centro la declaratoria e incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico de determinado inmueble. Asimismo, el Ministro, la Comisión y el Centro podrán instar de oficio la declaratoria sobre un bien.

 

La solicitud de declaratoria de un bien como patrimonio histórico arquitectónico no requiere de formalidades especiales, únicamente deberá presentarse en simple documento suscrito por el solicitante, con indicación de número de teléfono, dirección electrónica o fax, o en su defecto dirección exacta dentro del área metropolitana donde comunicar la atención de su gestión y poder evacuar cualquier duda o consulta que fuere necesaria realizarle.

 

A su vez, deberá identificar con claridad la ubicación del bien por provincia, cantón, distrito calles y avenidas o bien, otras señas utilizadas para determinar su localización y si el inmueble es conocido con alguna designación particular.

 

Como parte de su función investigadora, es deber del Centro recopilar y analizar todos aquellos datos necesarios para fundamentar la declaratoria o rechazarla. Asimismo será facultativo para el solicitante aportar cualquier otra información que considere relevante para la declaratoria: fotografías, referencia histórica y arquitectónica del inmueble, nombre del propietario y datos de inscripción del bien, entre otros, sin que por contar con esa información, el Centro quede relevado de su deber de investigación. (El destacado no es del original)

(Así reformado por el artículo 10° del decreto ejecutivo N° 33596 del 20 de febrero de 2007)

 

Artículo 24.-Trámite de la solicitud. Recibida la solicitud de estudio de declaratoria, el Centro procederá a la brevedad del caso a designar un profesional en historia y otro en arquitectura encargados de efectuar un informe histórico-arguitectónico sobre el bien. Seguidamente, se remitirá una copia de la solicitud al Despacho Ministerial, con indicación de cuáles son los funcionarios que tendrán a cargo el estudio, con el fin de mantener informado al jerarca.

 

Una vez concluido el informe, el Director del Centro dará su visto bueno y lo remitirá a la Comisión para su análisis y aprobación. De lo anterior, será informado el solicitante en el lugar o medio señalado para atender notificaciones. (El destacado no es del original)

(Así reformado por el artículo 11° del decreto ejecutivo N° 33596 del 20 de febrero de 2007)

 

Artículo 24 bis.-Requisitos del informe: Los informes del Centro deberán respetar la siguiente estructura mínima:

a. Justificación en la que se indiquen los motivos de la investigación.

 

b. Introducción que sintetice el estudio y señale la metodología utilizada.

 

c. Información general y antecedentes del objeto de estudio.

 

d. Análisis histórico-cultural, análisis histórico-arquitectónico (época, estilo y arquitecto) y descripción arquitectónica del inmueble.

 

e. Resultados: Observaciones, valores relevantes, esenciales y representativos del inmueble y su estado actual.

 

f. Conclusiones, recomendaciones e implicaciones técnicas de la declaratoria.

 

g. Propuesta de Decreto de declaratoria con sus Considerandos y Por tanto.

 

El informe deberá ser claro y conciso y en él podrá hacerse uso de fotografías, planos o recursos similares que ilustren el estudio, de acuerdo con lo que exija cada caso concreto. (El subrayado no es del original)

 

(Así adicionado por el artículo 12° del decreto ejecutivo N° 33596 del 20 de febrero de 2007)

 

Artículo 25.-Trámite del informe técnico. Una vez recibido el informe, se distribuirá a cada uno de los miembros de la Comisión, para su estudio. En la sesión siguiente, la Comisión procederá a realizar un análisis conjunto, detallado y razonado en el que se determinará si cumple con los requisitos del artículo anterior y si se ajusta a los criterios citados en el artículo 3 del Reglamento. La Comisión podrá solicitar al Centro la ampliación del estudio técnico, cuando así lo considere necesario, previo a resolver.

 

Si del análisis del estudio técnico, la Comisión determina que el bien no reúne características patrimoniales, lo dispondrá y motivará así en el respectivo acuerdo y recomendará el archivo del caso, comunicando lo pertinente al (los) interesado(s) y al Ministro. 

 

Por el contrario, si analizado el informe técnico presentado, la Comisión constata la existencia de elementos patrimoniales en el bien, merecedores de una declaratoria como patrimonio históricoarquitectónico, lo fundamentará de esa manera en el acuerdo respectivo, ordenando a su vez, la apertura del respectivo procedimiento administrativo.

 

El acuerdo firme en que la Comisión ordena la apertura del procedimiento será comunicado al solicitante de la declaratoria, a la Asesoría Jurídica del Ministerio quien instruirá el procedimiento y al Ministro, a quien le corresponde nombrar el órgano director. (El destacado no es del original)

 

(Así reformado por el artículo 13° del decreto ejecutivo N° 33596 del 20 de febrero de 2007)

 

Artículo 26.-Apertura del procedimiento. Constituido el órgano director, éste emitirá una resolución de apertura del procedimiento que deberá ser notificada al propietario y titulares de derechos reales sobre el inmueble, así como a la Municipalidad en cuya competencia territorial se encuentra localizado el inmueble, con la finalidad de que si así lo desean se presenten a la comparecencia oral y privada que el mismo órgano director les fijará a efecto que manifiesten lo de su interés. En la misma resolución además, se les informará sobre el objeto del procedimiento y su fundamento técnico y de derecho, acompañando copia del informe técnico respectivo y el auto de nombramiento del órgano director.

 

En dicho acto se les indicará expresamente, que la apertura del procedimiento implica la prohibición de demoler o cambiar la estructura del inmueble, y la sujeción al régimen provisional de protección según lo preceptuado por el párrafo tercero del artículo 7º de la Ley, bajo pena de las sanciones que correspondan por su incumplimiento. (El destacado no es del original)

 

Así mismo, una vez notificada la Municipalidad, ésta deberá garantizar la efectiva protección del inmueble objeto del procedimiento, tomando las medidas pertinentes en caso de presentarse algún acto material que ponga en peligro su conservación.

 

Contra la resolución indicada, procederán los recursos de revocatoria y apelación dentro del término de tres días hábiles.

 

Bajo esa inteligencia y una vez finalizado el procedimiento administrativo instaurado e incorporado el bien a patrimonio histórico arquitectónico, el inmueble queda sujeto a una serie de limitaciones, todas dirigidas hacia su protección, siendo una de las principales medidas, la prohibición de demolición de la estructura. Así, el artículo 9 de la ley 7555 regula las obligaciones y derechos:

 

“La declaratoria de bienes inmuebles como monumento, edificación o sitio histórico, conlleva la obligación por parte de los propietarios, poseedores o titulares de derechos reales sobre los bienes así declarados:

 

a) Conservar, preservar y mantener adecuadamente los bienes.

 

b) Informar sobre su estado y utilización al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, cuando este lo requiera.

 

c) Permitir el examen y el estudio del bien por parte de investigadores, previa solicitud razonada y avalada por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.

 

d) Permitir la colocación de elementos señaladores de la declaratoria del bien.

 

e) Permitir las visitas de inspección que periódicamente habrán de realizar funcionarios acreditados del Ministerio, y colaborar con ellos, en la medida de sus posibilidades, para determinar el estado del inmueble y la forma en que se están atendiendo su protección y preservación.

 

f) Incluir, en el presupuesto ordinario anual, las partidas necesarias para cumplir con las obligaciones prescritas en esta ley, cuando el titular del derecho sea un ente público.

 

g) Cumplir con la prohibición de colocar placas y rótulos publicitarios de cualquier índole que, por su dimensión, colocación, contenido o mensaje, dificulten o perturben su contemplación.

 

h) Recabar la autorización del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes antes de reparar, construir, restaurar, rehabilitar o ejecutar cualquier otra clase de obras que afecten las edificaciones o su aspecto.

 

i) Suspender el trámite de los permisos de parcelación, edificación o derribo. Si la realización de las obras solicitadas no perjudica el valor histórico ni arquitectónico del bien y si el Ministro de Cultura, previo informe de la Comisión, así lo comunica a la autoridad que tramita los permisos, estos podrán ser concedidos.

 

j) Para el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes realizar de oficio la inscripción de los bienes en el registro de bienes de interés histórico-arquitectónico que deberá llevar y gestionar su anotación en el Registro de la Propiedad.

 

El Estado y la municipalidad respectiva tendrán el derecho de expropiar los bienes; podrán ejercerlo en beneficio de otras entidades públicas. Este derecho abarca los bienes que atenten contra la armonía ambiental o comporten un riesgo para conservar los que han sido declarados de interés histórico-arquitectónico.

 

El Poder Ejecutivo y la municipalidad respectiva estarán obligados a impedir el derribo total o parcial de una edificación protegida.

 

Garantizar que el uso de los bienes protegidos no alterará su conservación y además será congruente con las características propias del inmueble. En todo caso, ese uso no deberá reñir con la moral, las buenas costumbres ni el orden público.” (El subrayado no pertenece al original)

 

En este sentido, se debe precisar que la incorporación de un bien al patrimonio histórico-arquitectónico no es confiscatoria, ni tampoco afecta el derecho de propiedad, y mucho menos la libertad de comercio (artículos 40, 45 y 46 de la Constitución Política), porque no tiene como consecuencia la sustracción de la esfera de la propiedad de su titular, quien sigue siendo su legítimo dueño, y reserva para sí la posibilidad de explotar normalmente el inmueble, excluida claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Las limitaciones a la propiedad están sustentadas en el principio de solidaridad -función social de la propiedad-, y no son indemnizables, en tanto el derecho a la propiedad privada no es absoluto.

 

Sobre este tema, la Sala Constitucional se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, señalando que las mismas son de “interés social” y no vulneran los derechos consagrados en los artículos 45 y 46 constitucionales. Al efecto, la Sala Constitucional, ha indicado: 

 

“(…) IV.- Expropiación Del Bien.  Alega además la recurrente, que en el caso se violenta su derecho de propiedad pues existe una expropiación sin procedimiento, ni pago respectivo.  No se lleva razón en este argumento, pues la declaratoria de un bien como parte del patrimonio histórico-arquitectónico  produce una serie de obligaciones para ambas partes, tanto el dueño del inmueble, como del Estado, pues se trata del interés público de mantener intactos algunos legados que por sus características se consideran necesarios de preservar en el tiempo, estas obligaciones están contenidas en los diez incisos del artículo 9 de la Ley N° 7555, sin que ello afecte el derecho de propiedad en sí.  De todas formas, en el mismo artículo mencionado, se expresa la posibilidad del Estado o la Municipalidad del cantón en donde está asentado el bien, de ejercer el derecho de expropiación en beneficio de otras entidades públicas.  Sea que, incluso dentro del procedimiento de declaratoria de patrimonio histórico-arquitectónico, podría surgir la posibilidad jurídica de iniciarse los trámites de expropiación, situación que no sucedió en este caso, y que demuestra que ambas figuras son diferentes, y por lo tanto no aplicable en éste la expropiación. (…)”. (Sentencia No. 8222-98 de las 16:12 hrs. de 18 de noviembre de 1998. En similar sentido los Votos Nos. 1090-98 de las 16:48 hrs. de 18 de febrero de 1998; 1493-98 de las 15:57 hrs. de 3 de marzo de 1998; 440-00 de las 16:39 hrs. de 12 de enero de 2000 y 5069-03 de las 14:47 hrs. de 10 de junio de 2003).

 

    También, la Sala Constitucional, en la sentencia No. 3656-03, señaló que las limitaciones que impone la declaratoria e incorporación a patrimonio cultural no contravienen la libertad de comercio:

 

“(…) XXXVIII.- DE LA NO INFRACCIÓN A LA LIBERTAD DE COMERCIO (ARTÍCULO 46 CONSTITUCIONAL). No resulta cierto que el inciso g) del artículo 9 de la Ley del Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, establezca una prohibición para que los bienes declarados patrimonio histórico nacional sean destinados al uso comercial, como lo afirma el accionante. Efectivamente, sí prohibe la colocación de placas y rótulos publicitarios que "por su dimensión, colocación, contenido o mensaje, dificulten o perturben su contemplación", es decir, que afecten la finalidad que justifica la afectación de la construcción, esto es, su contemplación por el mayor número de personas. ¿Qué sentido tendría la afectación si no se permite la contemplación de la edificación y se ponen en riesgo la estructura, materiales y el valor cultural inmanente en este tipo de bienes? Por ello, corresponderá a la autoridad responsable, esto es, al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, según lo dictaminen sus funcionarios especializados, determinar, en cada caso, la bondad o no del rótulo o anuncio publicitario que se intente colocar en una edificación  incorporada al patrimonio histórico-arquitectónico de la Nación; decisión que en todo caso, no está dejada a la arbitrariedad, sino a la discrecionalidad de la Administración, es decir, que se determina conforme a reglas técnicas y objetivas. En todo caso, en otras legislaciones, como en la francesa o en la española, la prohibición en esta materia es absoluta, permitiéndose, únicamente, la colocación de placas de bronce en estas edificaciones. En nuestro país, es claro que no se impone una prohibición absoluta, toda vez que los propietarios, usuarios, poseedores o titulares de estos bienes bien pueden publicitarse siguiendo las directrices que la norma en cuestión establece, sea, la de no dificultar o perturbar su contemplación. En este sentido, se advierte a los funcionarios del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes que la afectación de un inmueble implica su incorporación, de inmediato, al régimen especial de tutela previsto para los bienes culturales, en virtud de lo cual, debe procurarse la aplicación inmediata de las normas de su tutela y protección, sin que pueda alegarse ningún derecho adquirido por el que se intente excepcionar su aplicación. Esto quiere decir, que una vez promulgado el decreto de afectación, el departamento encargado del Ministerio de Cultura deberá prevenir el cumplimiento y aplicación de las obligaciones previstas en el artículo 9 de la Ley número 7555, entre las que se encuentra, la relativa a la regulación de los rótulos comerciales en tales edificaciones. XXXIX.- A este respecto, esta Sala estima -en consonancia con la Procuraduría General de la República y del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes- que la actividad comercial no está supeditada en exclusiva a las señalizaciones y anuncios publicitarios que pueden colocarse sobre estas edificaciones, por cuanto ellos son elementos que coadyuvan al acrecentamiento de la actividad empresarial de que se trate, pero en modo alguno se limitan a éstos. En este sentido, es importante advertirle al accionante que, como lo ha indicado este Tribunal en forma repetida, el Estado está legitimado para imponer regulaciones y restricciones al ejercicio de las actividades comerciales, toda vez que no es un derecho irrestricto ni absoluto (…)”.

 

En este contexto, es evidente que la declaratoria e incorporación de un inmueble al régimen de patrimonio histórico-arquitectónico, en los términos estrictos señalados por la Sala Constitucional, no vulnera los derechos fundamentales de los titulares privados. Además, se tutela un derecho fundamental de los ciudadanos costarricenses a contar con muestras o ejemplos tangibles de su identidad cultural, según lo dispuesto en el artículo 89 constitucional.

 

II.- SOBRE las interrogantes plaNteadas:

 

En primer lugar, debemos advertir que las consultas que se formulan, serán atendidas en orden a lo regulado en la Ley No. 7555 -Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica- y su reglamento, por así haberlo delimitado expresamente la señora Ministra al momento de su gestión.

 

Realizada la anterior acotación, iniciemos con la primera interrogante: ¿Cuál es el trámite a seguir en caso que el propietario de un inmueble, no permita el ingreso de los funcionarios del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, para proceder con la elaboración del Estudio Técnico que dará fundamento al procedimiento administrativo de declaratoria patrimonial?

 

Al respecto, y una vez estudiada la ley 7555 y su reglamento, se evidencia que este primer supuesto consultado no fue regulado expresamente por la ley, ni a nivel reglamentario, toda vez que conforme se expuso, solamente podrán ser declarados patrimonio histórico-arquitectónico, aquellos bienes inmuebles que mediante los estudios técnicos preparados por el Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural y aprobados por la Comisión Nacional de Patrimonio Histórico-Arquitectónico, se considere reúnen características de naturaleza histórica y arquitectónica, siguiendo para ello los criterios establecidos en el artículo 3º del Decreto Ejecutivo 32749 del 14 de marzo del 2005 y sus reformas -artículo 21 reglamentario-.

 

Tómese en cuenta, que es un requisito ineludible el contar con un informe técnico claro y conciso, en los términos dispuestos en el artículo 24 bis del reglamento, para poder dar inicio al procedimiento administrativo, con participación del propietario del inmueble y de los técnicos requeridos para el análisis del valor histórico arquitectónico del bien a incorporar.

 

Por lo tanto, si el propietario de un inmueble, no permite el ingreso de los funcionarios del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, para proceder con la elaboración del Estudio Técnico, el procedimiento administrativo no se podrá iniciar, toda vez que de lo contrario se estaría quebrantando lo dispuesto en el ordinal 25 reglamentario, donde claramente se establece el trámite a seguir una vez elaborado el estudio técnico. Ello, en concordancia con lo regulado en el canon 7 de la ley 7555 que normaliza el procedimiento de incorporación de un bien al patrimonio histórico-arquitectónico.

 

Observe la señora Ministra que una vez recibido el informe, se distribuirá a cada uno de los miembros de la Comisión, para su estudio. En la sesión siguiente, la Comisión procederá a realizar un análisis conjunto, detallado y razonado en el que se determinará si cumple con los requisitos del artículo 24 bis y si se ajusta a los criterios citados en el artículo 3, ambos del Reglamento. Incluso, la Comisión podrá solicitar al Centro la ampliación del estudio técnico, cuando así lo considere necesario, previo a resolver.

 

Bajo este orden de ideas, tal y como lo dispone el citado numeral 25, si analizado el informe técnico presentado, la Comisión constata la existencia de elementos patrimoniales en el bien, merecedores de una declaratoria como patrimonio histórico-arquitectónico, lo fundamentará de esa manera en el acuerdo respectivo, ordenando a su vez, la apertura del respectivo procedimiento administrativo.

 

Así, el acuerdo firme en que la Comisión ordena la apertura del procedimiento será comunicado al solicitante de la declaratoria, a la Asesoría Jurídica del Ministerio quien instruirá el procedimiento y al Ministro, a quien le corresponde nombrar el órgano director.

 

A lo antes expuesto, se debe agregar que las obligaciones para los propietarios, poseedores o titulares de derechos reales dispuestas en los incisos c) y e) del numeral 9 de la ley 7555 se genera sobre los bienes así declarados[3].

 

Por su parte, el artículo 7 de la citada ley al regular el procedimiento de incorporación de un bien al patrimonio histórico-arquitectónico señala expresamente que se efectuará mediante Decreto Ejecutivo, previa tramitación de un expediente que abrirá el Ministerio de Cultura y Juventud a instancia de la Comisión asesora, la cual procederá de oficio o por solicitud de un particular o un ente público. Y en lo de interés regula, que la apertura del expediente implica la prohibición de demoler o cambiar la estructura del inmueble y la aplicación, inmediata y provisional, del régimen previsto para los bienes incorporados al patrimonio histórico-arquitectónico, excepto lo dispuesto en los incisos b), d) y g), del artículo 9 mencionado.

 

En consecuencia, en atención a lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Política[4] y con fundamento en el estudio efectuado a la ley 7555 y su reglamento, es nuestro criterio que a la fecha no existe obligación legal expresa de un propietario, poseedor o titular de derechos reales, de permitir el ingreso previo de los funcionarios del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, para proceder con la elaboración del Estudio Técnico que dará fundamento al procedimiento administrativo de declaratoria patrimonial.

 

Además, se debe agregar que, si la propiedad inmueble de que se trate es el domicilio, también habría una violación al artículo 23 constitucional[5] si la ley no lo autoriza.

 

Ante ello, existe un vacío normativo en ese sentido que debe ser regulado oportunamente, o en su defecto si la incorporación de un inmueble a patrimonio histórico arquitectónico es indispensable, se podría recurrir a otro mecanismo legal, como por ejemplo la expropiación, con el objeto de cumplir con lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 7555, lo cual debe ser analizado por la administración consultante y su asesoría legal.

 

Ahora bien, como segundo aspecto se nos consulta si ¿Existe forma legal de obligar al propietario a permitir el ingreso de los profesionales del Centro citado, para el levantamiento y documentación del estado interno del inmueble, sin que aún se haya notificado la apertura del procedimiento administrativo de declaratoria?

 

La respuesta a esta segunda interrogante es negativa, se debe insistir en que tal y como lo regula el numeral 45 Constitucional “la propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley”. En consecuencia, si sobre el bien inmueble que se pretende realizar el levantamiento y documentación de su estado interno, no ha recaído el régimen de protección (temporal o definitivo) de la ley 7555, no existe norma legal que obligue al propietario a permitir el ingreso de los profesionales del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, sin que aún se haya notificado la apertura del procedimiento administrativo de declaratoria, conforme se razonó ampliamente en los párrafos anteriores.

 

Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia No. 3656-03 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres dispuso:

 

“IX.- Al tenor de las anteriores consideraciones es que la "inviolabilidad" que consagra la norma en comentario debe ser entendida en su verdadera acepción, esto es, que al igual que el resto de los derechos fundamentales reconocidos en el propio texto constitucional o en los diversos tratados internacionales de derechos humanos, no es susceptible de violación, infracción o quebranto de manera violenta o arbitraria, por cuanto la inviolabilidad se enmarca como un elemento o característica esencial de todos los derechos fundamentales, y no únicamente del derecho de propiedad. En el caso de la propiedad, la inviolabilidad se traduce en la imposibilidad o prohibición, tanto para el Estado como para los particulares, de privar al propietario de su propiedad mediante engaño o la fuerza; y únicamente en el supuesto previsto en la norma es que resulta legítimo su despojo, esto es, únicamente a causa de utilidad pública legalmente comprobada, y mediante el procedimiento o diligencias de expropiación, el cual exige el pago previo de la indemnización para que la Administración tome posesión del inmueble.”

 

En relación a la tercera consulta: ¿Se puede promover y notificar la apertura de un procedimiento administrativo patrimonial, con un Estudio Técnico de declaratoria que sea parcial, porque sólo contempla la parte externa del inmueble?

 

Al respecto, no existe norma habilitante en la ley 7555 ni en su reglamento, que faculte al Ministerio consultante para promover y notificar la apertura de un procedimiento administrativo patrimonial, con un Estudio Técnico de declaratoria que sea parcial; es decir, que sólo contempla la parte externa del inmueble.

 

Todo lo contrario, del contenido del artículo 24 bis reglamentario, se extrae sin mayor esfuerzo los requisitos del informe y su estructura mínima, precisándose que éste debe ser claro y conciso, así como que se podrá hacer uso de fotografías, planos o recursos similares que ilustren el estudio, de acuerdo con lo que exija cada caso concreto.

 

Básicamente, su estructura mínima es la siguiente:

 

1.      Justificación en la que se indiquen los motivos de la investigación.

 

2.      Introducción que sintetice el estudio y señale la metodología utilizada.

 

3.      Información general y antecedentes del objeto de estudio.

 

4.      Análisis histórico-cultural, análisis histórico-arquitectónico (época, estilo y arquitecto) y descripción arquitectónica del inmueble.

 

5.      Resultados: Observaciones, valores relevantes, esenciales y representativos del inmueble y su estado actual.

 

6.      Conclusiones, recomendaciones e implicaciones técnicas de la declaratoria.

 

7.      Propuesta de Decreto de declaratoria con sus Considerandos y Por tanto.

 

Dicho en otras palabras, un Estudio Técnico de declaratoria que sea parcial, necesariamente incumpliría lo dispuesto en la citada norma y a nivel legal no se alcanzaría el objetivo de la ley 7555, en orden a la conservación del patrimonio histórico de Costa Rica, como testimonio de la identidad cultural de los pueblos.

 

De esta manera, se coincide con la Asesoría Legal del Ministerio de Cultura y Juventud, en cuanto expone que si el Estudio Técnico no contempla la integridad del inmueble, se encuentra impedido ese Ministerio para la apertura del procedimiento administrativo, ya que se incumple con la normativa legal y reglamentaria dictada al efecto, lo que impide además otorgar seguridad jurídica al procedimiento y a la legítima defensa que debe y puede ejercer el titular del inmueble, en la instrucción del procedimiento.

 

Finalmente, se nos pregunta: ¿Cuál es el procedimiento para realizar las declaratorias de sitios de Reunión Pública?

 

Sobre este tema, iniciemos reiterando que el numeral 2 de la ley 7555 establece que forma parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país, el inmueble de propiedad pública o privada con significación cultural o histórica, declarado así por el Ministerio de Cultura y Juventud, en los términos que dispone la citada ley.

 

De esta forma, por causa de ese gran valor para la identidad de la sociedad, al tenor del artículo 89 constitucional, mediante la Ley en estudio el Estado puede declarar y afectar un bien como patrimonio histórico-cultural, siguiendo el procedimiento que la ley establece y que el reglamento desarrolla. La Ley N° 7555, deposita en el Ministerio de Cultura, en representación del Estado, la competencia técnica para declarar un bien patrimonio histórico-cultural, afectándolo al régimen especial que dicha norma regula.

 

Puntualmente, la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica prevé el procedimiento a seguir para la emisión de la declaratoria respectiva y su incorporación a patrimonio. Dicho procedimiento se encuentra estipulado en el artículo 7 de la Ley (en armonía con los ordinales 6, 8, 10 y 12 del mismo cuerpo normativo) y los numerales 21 al 36 del Reglamento a la Ley N° 7555 "Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica", Decreto ejecutivo 32749 del 14 de marzo del 2005 y sus reformas, el cual debe ser aplicado si se desean realizar las declaratorias de sitios de Reunión Pública.

 

Así las cosas, tal y como bien lo hace ver el criterio legal aportado por la señora Ministra, el procedimiento administrativo para declarar patrimonio un inmueble, exige los mismos requisitos, independientemente, de la naturaleza del inmueble.

 

III.- CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, este Órgano Asesor concluye:

 

1.- La Ley 7555, del 4 de octubre de 1995 y su reglamento, regula la incorporación, conservación, protección y preservación de los bienes inmuebles afectos a patrimonio histórico-arquitectónico de Costa Rica, sean públicos o privados.

 

2.- La incorporación de un inmueble a patrimonio histórico arquitectónico supone la sumisión de éste a un régimen especial de protección que garantice su conservación.

 

3.- En atención a lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Política y con fundamento en el estudio efectuado a la ley 7555 y su reglamento, es nuestro criterio que a la fecha no existe obligación legal expresa de un propietario, poseedor o titular de derechos reales, de permitir el ingreso previo de los funcionarios del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, para proceder con la elaboración del Estudio Técnico que dará fundamento al procedimiento administrativo de declaratoria patrimonial.

 

4.- Además, se debe agregar que, si la propiedad inmueble de que se trate es el domicilio, también habría una violación al artículo 23 constitucional si la ley no lo autoriza.

 

5.- Ergo, existe un vacío normativo en ese sentido que debe ser regulado oportunamente, o en su defecto si la incorporación de un inmueble a patrimonio histórico arquitectónico es indispensable se podría recurrir a otro mecanismo legal, como por ejemplo la expropiación, con el objeto de cumplir con lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 7555, lo cual debe ser analizado por la administración consultante y su asesoría legal.

 

6.- En consecuencia, si sobre el bien inmueble que se pretende realizar el levantamiento y documentación de su estado interno, no ha recaído el régimen de protección (temporal o definitivo) de la ley 7555, no existe norma legal que obligue al propietario a permitir el ingreso de los profesionales del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural, sin que aún se haya notificado la apertura del procedimiento administrativo de declaratoria.

 

7.- No existe norma habilitante en la ley 7555 ni en su reglamento, que faculte al Ministerio consultante para promover y notificar la apertura de un procedimiento administrativo patrimonial, con un Estudio Técnico de declaratoria que sea parcial; es decir, que sólo contempla la parte externa del inmueble.

 

8.- La Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica prevé el procedimiento a seguir para la emisión de la declaratoria respectiva y su incorporación a patrimonio. Dicho procedimiento se encuentra estipulado en el artículo 7 de la Ley (en armonía con los ordinales 6, 8, 10 y 12 del mismo cuerpo normativo) y los numerales 21 al 36 del Reglamento, el cual debe ser aplicado si se desean realizar las declaratorias de sitios de Reunión Pública.

 

Cordialmente,

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

YAV/sgg