12 de febrero de 2021

OJ-37-2021

 

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa de Área, Área de Comisiones Legislativas VII

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta al oficio AL-CJ-22062-0913-2020 del 17 de noviembre de 2020.

 

En oficio AL-CJ-22062-0913-2020 se nos hace de conocimiento que la sesión N° 11 del 10 de noviembre de 2020, la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.062 denominado "Reforma al Código Procesal De Familia, Ley N.°9747”.

 

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno hacer las siguientes consideraciones.

 

 

A.     SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS.

 

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

 

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

 

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

 

Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

 

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

 

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

 

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020 y OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020.

 

 

B.  COMENTARIOS SOBRE EL EFECTO UTIL QUE PODRÍA TENER EL PROYECTO DE LEY 22.062.

 

La Ley N° 9747 del 26 de octubre de 2019 denominada “Aprueba Código Procesal de Familia”, publicada en el Alcance N° 19 de La Gaceta N° 28 del 12 de enero de 2020, ha dispuesto en su artículo 4 inciso I que se derogue la Ley de Pensiones Alimentarias, N.° 7654 de 19 de diciembre de 1996. Esta derogatoria entraría en vigencia a partir del 1 de octubre de 2022 de acuerdo con el artículo único de la Ley N° 9904 del 22 de setiembre de 2020 “Reforma entrada en vigencia del Código Procesal de Familia”.

 

Se transcribe el artículo 4 de la Ley N° 9747:

 

“ARTÍCULO 4- Derogatorias

I-Se deroga, en su totalidad, la Ley N.º 7654, Ley de Pensiones Alimentarias, de19 de diciembre de 1996.

(…)”

 

La Ley de Pensiones Alimentarias, que sería derogada, ha reformado, en su momento, diversos artículos del Código de Familia que regulan la materia sustantiva del deber de alimentos. El artículo 65 de la Ley de Pensiones Alimentarias ha reformado, específicamente los artículos 57, 167, 170 y 173 al Código de Familia. Se transcribe la norma de interés:

 

“Artículo 65.- Reformas del Código de Familia.

Refórmanse los artículos 57, 164, 165, 167, 168, 170 y 173 del Título IV, Capítulo Único, del Código de Familia. Los textos dirán:

“Artículo 57.-En la sentencia que declare el divorcio, el tribunal podrá conceder al cónyuge declarado inocente una pensión alimentaria a cargo del culpable. Igual facultad tendrá cuando el divorcio se base en una separación judicial donde existió cónyuge culpable.

Esta pensión se regulará conforme a las disposiciones sobre alimentos y se revocará cuando el inocente contraiga nuevas nupcias o establezca de hecho.

Si no existe cónyuge culpable, el tribunal podrá conceder una pensión alimentaria a uno de los cónyuges y a cargo del otro, según las circunstancias.

No procederá la demanda de alimentos del ex cónyuge inocente que contraiga nuevas nupcias o conviva en unión de hecho.”

"Artículo 167.- El derecho a los alimentos no podrá renunciarse ni transmitirse de modo alguno. La obligación alimentaria es imprescriptible, personalísima e incompensable.

Un bien inmueble que sirva como habitación de los alimentarios, o que, por su misma naturaleza y plusvalía, ofrezca mayores ventajas para los beneficiarios, podrá considerarse como pago adelantado de la obligación, siempre y cuando la parte actora se mostrare conforme.

"Artículo 170.- Los cónyuges podrán demandar alimentos para sí y sus hijos comunes, aunque no se encuentren separados.

Tanto la madre como el padre podrán demandar alimentos para sus hijos extramatrimoniales en las circunstancias del párrafo anterior."

"Artículo 173.- No existirá obligación de proporcionar alimentos:

1.- Cuando el deudor no pueda suministrarlos sin desatender sus necesidades alimentarias o sin faltar a la misma obligación de alimentos para con otras personas que, respecto de él, tengan título preferente.

2.- Cuando quien los recibe deje de necesitarlos.

3.- En caso de injuria, falta o daños graves del alimentario contra el alimentante, excepto entre padres e hijos.

4.- Cuando el cónyuge haya incurrido en abandono voluntario y malicioso del hogar o se compruebe que comete o cometió adulterio.

5.- Cuando los alimentarios hayan alcanzado su mayoridad, salvo que no hayan terminado los estudios para adquirir una profesión u oficio, mientras no sobrepasen los veinticinco años de edad y obtengan buenos rendimientos con una carga académica razonable. Estos requisitos deberán probarse al interponer la demanda, aportando la información sobre la carga y el rendimiento académicos.

6.- Entre ex cónyuges, cuando el beneficiario contraiga nuevas nupcias o establezca una convivencia de hecho.

7.- Cuando el demandante haya incumplido los deberes alimentarios respecto a su demandado, si legalmente debió haber cumplido con tal obligación.

Las causales eximentes de la obligación alimentaria se probarán ante la autoridad que conozca de la demanda alimentaria. Pero, si en un proceso de divorcio, separación judicial o penal, el juez resolviere cosa distinta, se estará a lo que se disponga."

 

El Proyecto de Ley N° 22.062 propone reformar el artículo 4, inciso I) de Ley N° 9747 para que la norma disponga que se deroga la Ley N.° 7654, Ley de Pensiones Alimentarias, de 19 de diciembre de 1996, excepto en cuanto a las reformas introducidas a los artículos 57, 167, 170 y 173 del Código de Familia.

 

Según se explica en la exposición de motivos del proyecto de Ley N.° 22.062, la reforma planteada se justificaría en el hecho de que con el artículo 4.I de la Ley N.| 9747 quedaría derogada no solo la Ley de Pensiones Alimentarias sino también las normas del Código de Familia que aquella reformó en su momento. En la exposición también se explica que otra justificación del proyecto es que el artículo 4.I de la Ley N.° 9747 pondría de nuevo en vigencia las normas del Código de Familia que, en su momento, fueron reformadas por la Ley de Pensiones Alimentarias.

 

No existe ningún reparo constitucional para que se apruebe el proyecto de Ley N.° 22.062. El Legislador puede reformar el artículo 4.I del Código Procesal Familiar para aclarar que las normas del Código de Familia reformadas en su momento por la Ley de Pensiones Alimentarias se mantienen vigentes.

 

  No obstante, es importante reparar en que el solo hecho de que el artículo 4.I de la Ley N° 9747 disponga derogar la Ley de Pensiones Alimentarias de 1996 no implica que se deroguen, por consiguiente, las reformas hechas, en su momento, al Código de Familia.

 

El artículo 65 de la Ley de Pensiones Alimentarias de 16 de diciembre de 1996 ya surtió su efecto reformador. Al entrar en vigencia la Ley de Pensiones Alimentarias el 23 de enero de 1997, se modificaron los artículos 57, 167, 170 y 173 del Código de Familia.

 

En nuestro Derecho, y conforme el artículo 8 del Código Civil, las normas derogatorias tienen el alcance que expresamente se disponga y se extiende también a todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

 

El artículo 65 en comentario es parte del contenido de la Ley de Pensiones Alimentarias, pero está ubicado dentro del Capítulo IV de esa Ley, relacionado con la reforma de Leyes Conexas. Los efectos del artículo 65 se han producido sobre otro cuerpo normativo, particularmente, el Código de Familia.

 

En el Capítulo IV de la Ley de Pensiones Alimentarias de 1996 tenía por objeto modificar diversas disposiciones del Código de Familia y del entonces vigente Código Procesal Civil. Con la entrada en vigencia de la Ley de Pensiones Alimentarias en 1997, el Código de Familia fue reformado en sendos artículos. Los efectos jurídicos del artículo 65 se agotaron con la vigencia de las reformas, pues éstas pasaron a formar parte íntegra del Código de Familia.  A pesar de que las disposiciones previstas en el Capítulo de reforma de Leyes conexas, son parte del contenido de la Ley de Pensiones Alimentarias, las normas reformadas pertenecen a otro cuerpo normativo, distinto de aquella Ley. Específicamente las normas reformadas son parte del Código de Familia.

 

Ateniéndose al tenor literal del artículo 4.I de la Ley N.° 9747, es claro que esa Ley solamente ha buscado derogar la Ley de Pensiones Alimentarias. Esta derogatoria obedece a que ese Código Procesal de Familia, en sus artículos 257 a 288, crearía un nuevo procedimiento especial en materia de pensiones alimentarias que sustituiría las regulaciones de la Ley de Pensiones Alimentarias.

 

El alcance de la derogatoria prevista en el artículo 4.I se circunscribe, entonces, a derogar la Ley de Pensiones Alimentarias, sin que esto implique que queden derogadas las disposiciones por ella reformadas y que pertenecen a otro cuerpo normativo.

 

Cabe precisar que la derogatoria prevista en el artículo 4.I de la Ley N.° 9747 tampoco pondría de nuevo en vigencia las normas del Código de Familia que, en su momento, fueron reformadas por la Ley de Pensiones Alimentarias. Se precisa que a diferencia de lo que ocurre en el supuesto de normas declaradas inconstitucionales por el Contralor Constitucional, el artículo 8 del Código Civil ha dispuesto que por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado, lo cual consagra un principio de hermenéutica jurídica aplicable en relación con el artículo 4.I de la Ley N.° 9747.

 

     Así las cosas, cabe cuestionar el efecto útil de la reforma que el proyecto de Ley N.° 22.062 plantea realizar en relación artículo 4.I de la Ley N.° 9747. Esto en el tanto, se insiste, la abrogación del artículo 4.I se circunscribe a derogar la Ley de Pensiones Alimentarias sin que esto implique la derogatoria de la reforma hecha a las normas del Código de Familia.

 

 

C.  CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el alcance de la derogatoria prevista en el artículo 4.I se circunscribe a derogar la Ley de Pensiones Alimentarias, sin que esto implique que queden derogadas las disposiciones que pertenecen al Código de Familia y que fueran reformadas por el artículo 65 de esa Ley. El proyecto de Ley 22.062 podría carecer, en consecuencia, de efecto útil. Queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 22.062.

 

                                                              Cordialmente,

 

            Jorge Andrés Oviedo Álvarez                     Robert William Ramírez Solano

    Procurador Adjunto                                 Abogado de Procuraduría

 

 

JAOA/RWRS/hsc

 

(Código 8785-2020)