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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 034
 
  Dictamen : 034 del 11/02/2021   

11 de febrero de 2021


C-034-2021


 


Licenciado


Marco Vinicio Hidalgo Zúñiga


Gerente General


Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta doy respuesta a su oficio CGG-807-2020 de 9 de diciembre de 2020.


 


En el oficio CGG-807-2020 de 9 de diciembre de 2020, el señor Gerente General del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo consulta a la Procuraduría General la siguiente cuestión técnica jurídica:


 


¿Pueden los gobiernos locales emitir y publicar los reglamentos de desarrollo urbano establecidos en el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana N°4240, sin contar con un plan regulador, siendo que los mismos forman parte integral del plan de ordenamiento territorial o plan regulador?


 


Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal institucional, PE-AL-373-2020 de 7 de diciembre de 2020.


 


Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones.


 


 


A.           LOS REGLAMENTOS DE DESARROLLO URBANO SON NORMAS QUE HACEN EFECTIVO EL PLAN REGULADOR.


 


          El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, N.° 4240 de 15 de noviembre de 1968, tiene una definición legal del concepto de Reglamento de Desarrollo Urbano. De acuerdo con su definición legal, los Reglamentos de Desarrollo Urbano, son cuerpos de normas que adoptan las municipalidades con el objeto de hacer efectivo el Plan Regulador.


 


          El artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana es la norma que le otorga a los gobiernos locales la competencia para aprobar y promulgar los Reglamentos de Desarrollo Urbano. Esa norma establece que cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano son normas que procuran el debido acatamiento del respectivo Plan Regulador.  El artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana establece, de forma expresa, que los Reglamentos de Desarrollo Urbano son normas conexas al respectivo Plan Regulador:


 


“Artículo 15.-


Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.”


 


          Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no nacen de una competencia de las Municipalidades para reglamentar la Ley de Planificación Urbana. Las Municipalidades no tienen esa atribución reglamentaria. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no complementan la Ley, no concretizan su alcance, ni precisan o interpretan su contenido. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, como parte del Plan regulador de la localidad, establecen la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio.


 


          Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no son reglamentos autónomos de organización o de servicio, su objeto no es normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, se insiste, son normas conexas al respectivo Plan Regulador que tienen por finalidad hacer efectivo del respectivo Plan Regulador. Se transcribe, por su relevancia, el dictamen C-62-1994 de 25 de abril de 1994:


 


“C-. EN CUANTO A LA NATURALEZA JURIDICA DE ESTOS REGLAMENTOS


Los reglamentos de planificación urbana tienen como objeto posibilitar la ejecución del plan regulador urbano de la localidad. Constituyen en ese sentido, un ordenamiento especial (la regulación de lo urbanístico) y territorial (rigen para la Municipalidad que los emite).


Si se tratase de ubicar dichos reglamentos en una clasificación usual de los reglamentos, habría gran dificultad para hacerlo.


1-. En cuanto a la naturaleza de reglamento ejecutivo


Si bien la Ley prevé la existencia de los reglamentos de urbanismo, su objetivo no es completar la ley, concretizar sus alcances, precisar o interpretar su contenido, sino que como parte del Plan regulador de la localidad, los reglamentos establezcan la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio. Lo que unido a criterios formales veda la posibilidad de considerarlos reglamentos ejecutivos.


En efecto, como se verá de seguido, la potestad reglamentaria ejecutiva corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Asimismo, debe observarse que la Ley de Planificación Urbana, al prever la emisión de reglamentos por parte de las Municipalidades y, subsidiariamente, del INVU no consagra una potestad reglamentaria ejecutiva. Y como lo que está en discusión es el Reglamento emitido por el INVU, cabe recordar que si bien el Transitorio II de esta Ley le reconoce una potestad reglamentaria, ésta no se refiere a la potestad de reglamentar la ley, sino a aquélla de emitir, en forma subsidiaria, los reglamentos que se prevén en el artículo 21. Sea los reglamentos de zonificación para uso de la tierra, el de fraccionamiento y urbanización, el Mapa Oficial, el de renovación urbana y el de construcciones, entre otros. Esos reglamentos a que hace referencia la Ley de Planificación Urbana integran el Plan Regulador en materia urbanística y carecen todos de la naturaleza de reglamento ejecutivo. Su objetivo no es, reiteramos, precisar, complementar e integrar una disposición legal, sino normar, dentro del proceso de planificación urbana, la utilización del suelo en el cantón de que se trate, estableciendo limitaciones sobre ese uso y la construcción en áreas urbanas.


En igual forma, cuando la Ley de Creación del INVU previó originalmente la función de reglamentación en esta materia, se refirió a los reglamentos necesarios para desarrollar y ejecutar los planes reguladores de los diversos centros urbanos; no a la reglamentación de la ley, lo que se desprende del artículo 5 de la ley:


"Art. 5: El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales:


a) Preparar planos reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación que a juicio de la Institución lo ameriten, y redactar los reglamentos necesarios para su aplicación, la que se hará efectiva a través de las Corporaciones Municipales, previa la aprobación de una ley general de planeamiento de ciudades".


2-. En cuanto a los reglamentos autónomos


Estos reglamentos tampoco pueden ser considerados reglamentos autónomos de organización o de servicio: no se trata, efectivamente, de normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Y ello aún cuando dichos reglamentos se funden en un criterio de autonormación: son emitidos por un ente que goza de autonomía para determinar la utilización del suelo y en razón del principio de competencia, la materia solo puede ser normada por este tipo de reglamentos.


Por el contrario, estos reglamentos son disposiciones generales que afectan la actividad urbanística no sólo de los habitantes del Cantón de que se trate, sino también de cualquier propietario del cantón o interesado en construir allí. Son expresión de los intereses locales, sin perjuicio de la necesaria conciliación con los intereses generales. Más concretamente, los reglamentos urbanísticos son expresión de la planificación urbana.


Ahora bien, en el ejercicio de esa potestad reglamentaria, la Municipalidad debe respetar los principios que puedan derivarse de la Ley de Planificación Urbana así como lo que en la materia establezca la Ley de Construcciones. En ese sentido, el Reglamento de Construcciones no puede disponer en contra de la Ley de Construcciones. Simplemente el principio de jerarquía normativa lo impide. Tampoco puede constituirse en una norma de ejecución de la citada Ley de Construcciones, puesto que no es un reglamento ejecutivo de ella.”


 


          El artículo 20 de la Ley de Planificación Urbana ha establecido que los Reglamentos de Desarrollo Urbano deben tener normas y condiciones para proteger la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos, buscar la relación armónica entre los diversos usos de la tierra, dar acceso a la vía pública, procurar la división adecuada de los predios,  dar acceso a facilidades comunales y servicios públicos, rehabilitar zonas, procurar la seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones  y, en general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador.


 


“Artículo 20.- De consiguiente, esos reglamentos contendrán normas y condiciones para promover:


a) Protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos;


b) Una relación armónica entre los diversos usos de la tierra;


c) Conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas;


d) División adecuada de los terrenos;


e) Facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios;


f) Reserva de suficientes espacios para usos públicos;


g) Rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro;


h) Seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; e.


i) En general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador.


 


          Corolario de lo anterior, puesto que los Reglamentos de Desarrollo Urbano tienen por finalidad hacer efectivo el Plan Regulador de la correspondiente Municipalidad, es claro que la aprobación previa de aquel Plan Regulador es un presupuesto material y formal necesario para que una Municipalidad pueda aprobar válidamente un Reglamento de Desarrollo Urbano. A contrario sensu, no es procedente que los gobiernos locales emitan ni publiquen los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado y vigente.


 


 


B.            CONCLUSIÓN.


 


            Con fundamento en lo expuesto, se concluye que no es procedente que los gobiernos locales emitan ni publiquen los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado y vigente.


 


Atentamente,


 


 


 


Jorge Andrés Oviedo Álvarez


Procurador Adjunto


 


JAOA/hsc