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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 394
 
  Dictamen : 394 del 09/10/2020   

09 de octubre 2020


C-394-2020


 


Licenciado


Roberto Zoch Gutiérrez


Alcalde de Moravia


 


Estimado señor:


 


Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio DAMM 583-09-2020 del 7 de setiembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio para referirnos a la siguiente interrogante:


 


 ¿existe obligación legal para que una Municipalidad en caso de tener que intervenir una zona de protección de rio con obras civiles deba contar con autorización de otras instancias públicas, esto bajo la comprensión de que dicha intervención se requiere de forma urgente para evitar daños de difícil o imposible reparación a la propiedad o las personas?.


 


            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio de la Licenciada Raquel Ugarte Angulo, de la Dirección Jurídica de la Municipalidad de Moravia.


 


 


I.     SOBRE LOS ALCANCES DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL SOBRE LO LOCAL


De acuerdo a lo establecido en los artículos 169 y siguientes de la Constitución Política, las Municipalidades son corporaciones de carácter autónomo, cuya competencia es la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón en beneficio de la colectividad.


En igual sentido, el artículo 2 del Código Municipal establece que la Municipalidad es una persona jurídica estatal con patrimonio propio, personalidad y capacidad jurídica plena para ejecutar actos y contratos para cumplir sus fines.


En materia urbanística, el Código Municipal, la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones, reconocen a los gobiernos locales atribuciones específicas de control y planificación del desarrollo urbano.


 


Específicamente, la Ley de Planificación Urbana N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, otorga importantes potestades públicas a las municipalidades en materia de planificación urbana, indicando:



“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.”


 


 


            Por su parte, la Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, señala en su artículo 1° que “las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos.”


 


            A partir de dicha normativa, este órgano asesor, así como la jurisprudencia de la Sala Constitucional, han reconocido que la potestad de planificación urbana se enmarca dentro del concepto de la “administración de los intereses y servicios locales”, que el numeral 169 constitucional encarga a las municipalidades. Al respecto, el dictamen C-032-1998 del 25 de febrero de 1998, señaló:      


“Indica el artículo 169 de nuestra Constitución Política que ‘la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley’.





Según lo ha determinado nuestra Sala Constitucional, dentro del concepto de ‘intereses y servicios locales’ a que alude el texto magno como competencia de las Municipalidades, se encuentra el de planificar el territorio de su jurisdicción:


 


‘La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de ‘intereses y servicios locales’ a que hacer referencia el artículo 169 de la Constitución, ...’ (Voto No. 6706-93 de 15 horas 21 minutos del 21 de diciembre de 1993).



Esta potestad constitucional la hallamos plasmada también en varios textos legales, como por ejemplo, el Código Municipal, artículo 4°, inciso 4°:


 


  ‘Artículo 4°- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.



            Dentro de estos cometidos las municipalidades deberán:



(...)



4) Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos: eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas, adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana.’ (Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1970).



           


En esa misma línea la Sala Constitucional ha indicado:


 


            “Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios (...) De manera que, como se afirmó anteriormente, las facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano dentro del límite de su territorio, devienen no únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto constitucional -artículo 169-, por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una atribución desmedida.’ (Voto No. 5757-94 de 15 horas 3 minutos del 4 de octubre de 1994) (El subrayado no es del original)


 


Consecuentemente, dentro de las competencias “locales” atribuidas a la municipalidad a partir del reconocimiento de su autonomía, se enmarca todo lo relativo a la planificación urbana.


 


Ahora bien, frente a esas competencias “locales” atribuidas a la municipalidad, también existen competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por el Estado. Incluso existen algunas materias donde el campo competencial entre uno y otro ente no puede deslindarse, pues el ejercicio de atribuciones nacionales también puede desarrollarse dentro de las circunscripciones territoriales de las corporaciones municipales. Esto lleva a señalar que éstas no necesariamente son excluyentes y que pueden coexistir en un mismo ámbito territorial.


 


Sobre este tema, la Sala Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos. Así lo señaló en la sentencia, 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007, en la cual indicó:


 


 


“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía.”  (La negrita no es del original) (Ver en similar sentido sentencia 14906-2006 de las 14:52 horas del 10 de octubre de 2006)


 


 


Es precisamente esta interrelación de competencias nacionales y locales, la que exige que deban estar perfectamente definidas, a fin de garantizar la política del Estado sin menoscabo de las atribuciones municipales, exigiendo relaciones de coordinación entre ambos entes.


 


Ese deber de coordinación que vincula al Poder Ejecutivo (Administración Central) con la Administración Descentralizada, ha sido reconocido también por la jurisprudencia constitucional, como un medio para preservar y garantizar los derechos fundamentales de las personas, a través de una acción administrativa bien orientada. Consecuentemente, se encuentra relacionado con los principios constitucionales de eficacia y eficiencia que deben ordenar la actividad administrativa.


 


Sobre el particular, señalamos en el dictamen C-145-2009 del 25 de mayo de 2009:


 


 


 “EL DEBER DE COORDINAR ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.


 


Indudablemente, la Constitución Política de Costa Rica (CCR) impone a las Administraciones Públicas el deber de cooperar entre sí. Particularmente, en el supuesto de las Administraciones Públicas comprendidas dentro del Poder Ejecutivo, esta obligación encuentra su reconocimiento expreso en el artículo 140, inciso 8 CCR.


 


La norma en comentario establece, que es atribución del Poder Ejecutivo supervisar el buen funcionamiento de las dependencias y servicios administrativos. Esta norma, de un extremo, garantiza la subordinación de los servicios y dependencias administrativos de la Administración Central, a la dirección política del Poder Ejecutivo. Luego, la prescripción constitucional establece que es deber del Poder Ejecutivo asegurar que la acción administrativa sea eficaz e idónea. Esto conlleva el principio de coordinación inter – administrativa. Este principio de coordinación alcanza aún a los órganos desconcentrados.


 


Es necesario remarcar que el principio de coordinación comprende también la relación entre el Poder Ejecutivo y los entes descentralizados. Dimensionándose entonces como una relación inter subjetiva pública. La jurisprudencia constitucional ha reconocido expresamente que la autonomía de las instituciones descentralizadas subsiste, sin perjuicio de los poderes de coordinación de los órganos superiores del Poder Ejecutivo. Al respecto, citamos la sentencia N.° 3855-1993 de las 9:15 horas del 11 de agosto de 1993…” (La negrita y el subrayado no son del original)


 


 


Por tanto, si bien existe autonomía de las municipalidades en materia de planificación urbana, dicha autonomía no elimina las demás atribuciones conferidas a otros órganos o entes del Estado y, por tanto, cuando confluyen ambas competencias existe un deber de coordinación.


            


 


II.           SOBRE LO CONSULTADO


 


 


El señor Alcalde de Moravia nos consulta sobre si existe una obligación legal de la Municipalidad de contar con autorización de otras instancias públicas para intervenir una zona de protección de río con obras civiles, con el fin de evitar daños de difícil o imposible reparación a la propiedad o a las personas. El consultante no aclara a qué tipo de obra o construcción se refiere, lo cual nos obliga a referirnos brevemente sobre el régimen jurídico aplicable.


Esta Procuraduría en anteriores pronunciamientos ha establecido diferencias dentro del régimen de protección al que debe someterse a las fuentes de agua, según se trate de terrenos de dominio público contiguos a nacientes para surtir de agua a poblaciones, o áreas de protección en bienes de dominio privado. En el primer caso, la regulación aplicable serían los numerales 31 de la Ley de Aguas, 7 inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización y 2° de la Ley General de Agua Potable, mientras que el segundo supuesto estaría regulado por lo dispuesto en los numerales 33 y 34 de la Ley Forestal. (ver dictámenes C-157-2012 del 25 de junio de 2012, C-83-2020 del 13 de marzo de 2020, entre otros)


El artículo 33 de la Ley Forestal declara área de protección una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados de las riberas de los ríos, lo cual se ha entendido como una limitación legítima de carácter general al derecho de propiedad privada, que satisface un interés público. (artículos 45 párrafo 2° y 50 Constitucionales; sentencias de la Sala Constitucional N° 3173-93 y 4205-96 y; dictámenes C-42-99 y C-148-2012).


Para dichas áreas existe una prohibición de corta o eliminación de árboles, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional, así como una prohibición de invadirlas, incluido el levantamiento de construcciones de carácter privativo (artículos 34 y 58 inciso a) de la Ley 7575 y sentencias 199/2010 y 858/2012 de la Sala I).


Es por lo anterior que las municipalidades no podrían autorizar construcciones a particulares que invadan el área de protección de las riberas de los ríos. Lo anterior, sin embargo, no significa que la municipalidad, en ejercicio de sus potestades públicas, no pueda realizar aquellas obras necesarias para garantizar la protección de bienes jurídicos superiores ante la existencia de posibles de daños de difícil o imposible reparación, pues tal atribución, como ya indicamos, deriva de los ya comentados artículos 169 constitucional, 15 de la Ley de Planificación Urbana y 1 de la Ley de Construcciones.


            Podríamos señalar que se trata de áreas donde confluyen competencias locales con competencias nacionales, pues por un lado las municipalidades cuentan con atribuciones en materia de planificación urbana, pero por otro, por la especial naturaleza de los ríos, podrían existir competencias de otras autoridades públicas de carácter nacional, tal como aquellas que ejerce el SINAC en materia forestal y administración de áreas protegidas, el INVU en materia de alineamiento (artículo 34 Ley Forestal), el SENARA en la investigación, innovación y gestión de aguas subterráneas y superficiales y la implementación de proyectos de riego, drenaje y prevención contra inundaciones (Ley N° 6877 del 18 de julio de 1983), la Dirección de Agua del MINAE en materia de recurso hídrico (Ley de Aguas No. 276), entre otras.


 


            Dichas competencias, sin embargo, no enervan las reconocidas a las municipalidades dentro de su ámbito de autonomía, por cuanto como ya indicamos, los artículos 169 de la Constitución Política, 1 de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Planificación Urbana, las facultan para garantizar que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad y salubridad. Por tanto, ante la existencia de peligros de difícil o imposible reparación, las municipalidades no sólo tienen una potestad sino, además, un deber de proteger esos bienes jurídicos superiores que están en peligro.


 


Debe recordarse que las municipalidades son entes públicos no estatales pero dotadas de potestades de imperio para el cumplimiento de sus cometidos, por lo que deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía y su inactividad en este campo puede generarles responsabilidad.        


Esa posición queda respaldada por las dos sentencias de la Sala Constitucional que cita la Asesoría Jurídica de la Municipalidad consultante, en las cuales se condenó a la Municipalidad por su omisión de adoptar medidas provisionales o urgentes dirigidas a evitar o mitigar los efectos de un río sobre las propiedades de los afectados, competencia que la Sala reconoce deriva de lo dispuesto en el numeral 169 constitucional (ver sentencias 2018-0541 de las 09 horas 20 minutos del 19 de enero del 2018 y 2018-9318 de las 09 horas y 20 minutos del 15 de junio del 2018).


 


Por tanto, al existir una situación que amerita una intervención inmediata, las municipalidades pueden realizar obras necesarias en las áreas de protección de los ríos sin necesidad de contar con permisos previos de otras autoridades administrativas. Lo anterior, por supuesto, no enerva el deber de coordinación ya comentado que debe existir entre las autoridades locales y las nacionales, especialmente cuando confluyen competencias de diferentes órganos y entes administrativos.


 


Por tanto, las municipalidades están llamadas a ejercer sus competencias de planificación y urbanismo en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés público.


 


III.   CONCLUSIONES


 


 


De lo señalado podemos llegar a las siguientes conclusiones:


 


a)      A partir de lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución y 2 del Código Municipal, las municipalidades son corporaciones de carácter autónomo, cuya competencia es la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón en beneficio de la colectividad;


b)      De lo dispuesto en dichos artículos, así como en el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana y 1 de la Ley de Construcciones, deriva que la planificación urbana deba enmarcarse dentro del concepto de “lo local” y que las municipalidades tengan que garantizar que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad y salubridad. Ergo, ante la existencia de peligros de difícil o imposible reparación, deben proteger los bienes jurídicos superiores que están en peligro, a través de la realización de las obras necesarias, sin necesidad de pedir autorización de otros órganos o entes del Estado;


c)      No obstante lo anterior, tratándose de obras realizadas sobre el cauce de los ríos, donde confluyan competencias nacionales y locales, existe un deber de coordinación por parte de la municipalidad con las demás autoridades públicas competentes.


 


 


Atentamente,


 


 


 


 


Silvia Patiño Cruz


Procuradora