01 de marzo de 2021

OJ-050-2021

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área, Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

  Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio CPEM-088-2020 del 16 de noviembre de 2020.

En el oficio CPEM-088-2020 del 16 de noviembre de 2020 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado bajo expediente legislativo N° 21.618 denominado " CREACION DEL CANTON DE MONTEVERDE, CANTON XII DE LA PROVINCIA DE PUNTARENA”.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; y B) Aspectos de Técnica Legislativa del Proyecto de Ley N° 21.618.

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

  En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

  Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

  Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020 y OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020.

B.            ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA DEL PROYECTO DE LEY N° 21.618.

El Proyecto de Ley N° 21.618 propone transformar el Distrito de Monteverde, que pertenece al Cantón de Puntarenas, y crear el Cantón de Monteverde, que sería el cantón décimo segundo de la Provincia de Puntarenas. La iniciativa se justifica en motivos como la lejanía del distrito, las actividades que realiza, negocios y servicios públicos y privados que cuenta, entre otras cosas. Para la realización del cambio a Gobierno Cantonal, el proyecto plantea una serie de normas de transición para la futura puesta en marcha de la Municipalidad que se iría a constituir.

Es importante tener presente que el Distrito de Monteverde fue erigido por el artículo 1 de la Ley N° 4065  de 12 de enero de 1968. Conforme el transitorio I de la Ley N.° 8173 de 7 de diciembre de 2001 y por acuerdo del Concejo Municipal de Puntarenas, actualmente Monteverde tiene un Concejo Municipal de Distrito de Monteverde. La división territorial del Distrito de Monteverde identifica actualmente a los poblados de Cerro Plano, Cuesta Blanca, Lindora, Llanos, Monte Verde, San Luis y San Elena, está última como cabecera, fue declarada por el artículo 1 del Decreto N° 40184-MGP del 09 de enero de 2017.

Luego, se denota que el artículo 1 del Proyecto de Ley no contiene una norma derogatoria –expresa- del acuerdo del Concejo Municipal de Puntarenas que constituyó el Concejo Municipal de Distrito de Monteverde, tampoco se establece una derogatoria parcial al Decreto del Poder Ejecutivo de la División Territorial Administrativa de la República que establece los límites del Distrito de Monteverde y los poblados que le corresponden. Para evitar incompatibilidades normativas eventuales, por seguridad jurídica se considera oportuno precisar el efecto derogatorio que recaería sobre el acto administrativo de la Municipalidad de Puntarenas que constituye el Concejo Municipal de Distrito, y de igual modo, la derogación parcial al Decreto del Poder Ejecutivo que determina sus límites, únicamente en lo que compete al Distrito de Monteverde, decreto que debe ser identificado.

En igual forma, es necesario se incluya una norma derogatoria  de la Ley N° 4065 dado que, de aprobarse el Proyecto de Ley, el Distrito de Monteverde creado por dicha ley, desaparecería al dar paso al Cantón de Monteverde.

En cuanto al artículo 2 del proyecto, que definiría los límites del futuro Cantón de Monteverde, debe indicarse que de su cotejo con los límites vigentes establecidos en el artículo 3 de la Ley N° 4065, en principio se comprende que son las mismas coordenadas y distribución territorial que ocupa el distrito de Monteverde a la fecha, se tiene una descripción más detallada de estos límites sin denotarse variación sustancial, en virtud de la aplicación de las actuales tecnologías y herramientas con que cuenta el Instituto Geográfico Nacional, como lo son el sistema de cartografía, información geográfica fundamental y el sistema geodésico de referencia horizontal oficial que utiliza esa institución, lo cual materializaría la obligación jurídica de “minuciosidad en la creación de cantones” que ordena el artículo 10 de la Ley N° 4366.

En cuanto al artículo 3 del Proyecto de Ley, de establecerse la derogatoria parcial al Decreto de la División Territorial Administrativa del Poder Ejecutivo, los actuales poblados del Distrito de Monteverde serían afectados. Por ende, es pertinente especificar en el Proyecto de Ley la creación de los poblados que formaran parte del futuro Cantón de Monteverde, esta pertenencia territorial está intrínsecamente ligada al ejercicio de la competencia local que le es depositada a cada municipalidad. Además, con la identificación exacta de los poblados que formarían parte del Distrito del futuro Cantón, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley N° 4366, el Poder Ejecutivo tendría la información para emitir el Decreto respectivo de la nomenclatura de la división territorial administrativa de la República y, en esta línea, cabe recordar que se requiere del criterio técnico favorable de la Comisión Nacional de Nomenclatura y el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, para variar la división territorial, de conformidad con los artículos 4 de la Ley N° 3535 y 1 de la Ley N° 4366 respectivamente.

Sobre el artículo 4 del Proyecto de Ley, hemos de advertir que este presenta un problema de técnica legislativa que podría afectar el buen diseño institucional y la coordinación entre Administraciones Públicas. El numeral 4 propuesto dice que “[…] El Concejo Municipal de Distrito de Monteverde en caso de que así lo considere necesario, coordinará el proceso de transición […]”.  En la forma planteada, la transición de Distrito a Cantón sería una proceso unilateral liderado por el futuro Cantón de Monteverde, no obstante, es importante señalar que este tipo de procesos deben introducir medidas que refuercen la transición certera, clara y programada de los servicios institucionales que requiere la comunidad y que a la fecha están vinculados con la Municipalidad de Puntarenas, porque pasaría a ser responsabilidad de un Gobierno Local distinto. 

Es claro que, si bien es discrecionalidad del Legislador la constitución de nuevos cantones, la transición de Distrito a Cantón, conllevaría a la creación de un ente autónomo territorial que abstrae competencias, recursos, obligaciones y responsabilidades del Gobierno Local al que pertenecía; lo que, además, implicaría una ingeniería administrativa, presupuestaria y legal compleja que afecta no sólo a la nueva institución, sino a la Municipalidad de Puntarenas y a la población del Cantón de Puntarenas (Art. 9 de la Ley N° 5525). De acuerdo con el Principio Constitucional de Coordinación, cuando concurren competencias de órganos y entes es mandatario la coordinación:

“X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. […] En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa , dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. […]” (Voto N° 1999-05445 de las catorce horas con treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve de la Sala Constitucional).

Así las cosas, es claro que los recursos económicos, administrativos y operativos con los cuales funciona el Concejo Municipal de Distrito afectarían a la Municipalidad “Madre”. No puede dejarse de lado que la Municipalidad de Puntarenas, como ente autónomo, debe ser incluido dentro de todo proceso en el cual se afecte su autonomía y recursos, fuero de protección contenido en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Por lo expuesto, la Municipalidad de Puntarenas, a la cual pertenece hoy el Distrito de Monteverde, es parte sustancial de ese proceso de transición, y esto demanda la obligatoria coordinación entre entes locales.

Por su parte, debemos indicar que el artículo 5 del Proyecto de Ley no hace distinción alguna de los tipos de funcionarios que existen en el Concejo Municipal de Distrito de Monteverde, lo cual es relevante. En nuestro ordenamiento jurídico, existen al menos 3 tipos de servidores públicos comunes: los propietarios, interinos (provisionales) y los cargos de confianza, cada uno sometido a disposiciones específicas de acceso, requisitos y permanencia según el estatuto de servicio o manual de puestos que utilizó el Concejo Municipal de Puntarenas o el Concejo Municipal de Distrito de Monteverde. De la redacción presentada ocurriría eventualmente un nombramiento automático sin distinguir entre estos tipos de servidores y el sistema de nombramiento en la función pública, lo cual tendría un roce de constitucionalidad con los principios de idoneidad comprobada y merito previstos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.

Luego, de la lectura de los Transitorios I, II y V, este Órgano Consultivo denota dos aspectos adicionales que deben ser valorados. Según plantea el proyecto, sería a partir del 2024 que se constituiría el Cantón de Monteverde y su respectiva Municipalidad, punto de partida para iniciar el proceso de transición. De este modo, hasta que se instauré formalmente la Municipalidad de Monteverde, que incluye el Alcalde, Concejo Municipal de Monteverde y sus órganos internos, los bienes, servicios y recursos podrían ser usados, antes no. Es decir, en el tanto no entre en operación plena la Municipalidad de Monteverde, no tendría recursos para garantizar la prestación de los servicios comunales para velar por los intereses locales. En este aspecto, resulta ateniente lo que advertimos líneas atrás sobre la coordinación obligatoria con la Municipalidad de Puntarenas durante el tiempo que se demoré para que se instale la futura Municipalidad de Monteverde. Por lo expuesto, considerando la redacción del artículo 4 del Proyecto de Ley, el proceso de transición carece de claridad y de operatividad, por cuanto no se vislumbra un modelo de planificación y coordinación pragmática concreto que ayude con la instalación del nuevo cantón propuesto.

Además, hemos de señalar que los Transitorios I y II desnaturalizan la función del Registro Nacional. La actividad de este órgano del estado se caracteriza por actuar a ruego del interesado, no de oficio. El artículo 1 de la Ley de Creación del Registro Nacional, N° 5695 dispone que la función de dicho órgano es “[…] Unificar criterios en materia de registro, coordinar las funciones, facilitar los trámites a los usuarios, agilizar las labores y mejorar las técnicas de inscripción; para todo lo cual se modernizarán los sistemas.”.

Así, la inscripción de la nueva persona jurídica municipal y la inscripción de los bienes muebles e inmuebles ante el Registro Nacional, que vayan a atribuirse a favor del Gobierno Local que pretende crearse, no es una actividad que corresponda al Registro Nacional hacerla de oficio. En virtud de que esta transición requiere un proceso de levantamiento del inventario de los bienes, con la determinación de su valor, más bien, respetuosamente, se considera que puede ser ejercida por la Municipalidad de Puntarenas como Municipalidad “Madre” como por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), esta última como parte de la asistencia técnica que brinda a las Municipalidades.

En cuanto al Transitorio IV, se considera que este carece de efectos prácticos, dado que en el Cantón se estaría instaurando hasta el año 2024, así, en el tanto no ocurra esto, funcionaría con normalidad el Concejo Municipal de Distrito de Monteverde, de conformidad con la Ley General de Concejos Municipales de Distrito.

Por último, es necesario advertir a los Señores Diputados y Diputadas que en razón de que el Proyecto de Ley vendría a modificar la división territorial del Cantón de Puntarenas, al crear el Cantón de Monteverde, se impactaría la División Territorial Electoral y la conformación las Juntas Cantonales Electorales. Esto implica, que le propuesta legislativa no podría entrar en vigencia sino hasta 14 meses antes del período electoral, restricción que establece el artículo 14 de la Ley N° 6068 “Declara invariable la División Territorial Administrativa de la República, durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales de Presidente y Vicepresidentes y reforma Código Electoral para modificar la división territorial”, que dispone:

“Artículo 1º.- Declárase invariable la División Territorial Administrativa de la República, durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales de Presidente y Vicepresidentes. En consecuencia, no podrán ser creadas nuevas circunscripciones y administrativas durante ese lapso.”

En virtud de lo anterior, se propone que en el rige del Proyecto de Ley, la entrada en vigencia se difiera posterior a las próximas elecciones nacionales, previstas para el mes de febrero del año 2022, habiendo a la fecha menos de 12 meses. Asimismo, a respetarse el plazo de 14 meses en relación con las elecciones municipales (Art. 150 del Código Electoral)

C.           CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.618.

                                                       Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                              Robert William Ramírez Solano

    Procurador Adjunto                                            Abogado de Procuraduría

JAOA/RWRS/hsc

Código 8732-2020