19 de abril de 2021

C-105-2021

Licenciada

Cindy Bravo Castro

Gerente General

Instituto de Desarrollo Rural (INDER)

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su oficio No. INDER-GG-211-2021, de 05 de marzo de 2021 –con recibo de 8 de marzo del mismo año-, por el que se consultan algunos aspectos relacionados con la regulación de la carrera administrativa y profesional en dicha entidad.

Concretamente se consulta:

1.      ¿Hasta dónde llega la potestad reglamentaria del Instituto de Desarrollo Rural (en adelante “INDER”) para poder reglamentar en temas como la carrera administrativa y carrera profesional de sus funcionarios?

2.      ¿Qué diferencias existen entre lo términos legales de “carrera administrativa” y “carrera profesional”? ¿Deben entenderse dichos términos como incentivos salariales, compensaciones o componentes del salario de los funcionarios?

3.      ¿Qué alcance tiene un reglamento autónomo emitido por una institución descentralizada frente a los decretos ejecutivos emanados por el Poder Ejecutivo en materia de empleo público?

4.      ¿Qué impacto genera la nueva Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (No. 9635) en la forme en que se debe entender la “carrera administrativa” y la “carrera profesional”?

5.      ¿Qué viabilidad legal tendría la creación, vía reglamento, de una comisión de carrera administrativa para analizar temas varios relacionados al reconocimiento de carrera administrativa y profesional?

6.      ¿Puede una comisión tener potestades que le corresponden a una determinada unidad o jerarca, así como poder cuestionar un criterio técnico de una unidad de la institución?

7.      En caso de una eventual (sic) nuevo reglamento autónomo, creado por una entidad descentralizada para analizar temas de empleo público, ¿Los efectos de dicho nuevo (sic) serían ex nunc o es tunc?

8.      ¿Podrían existir distintos supuestos legales, que pudieran revestir de validez y eficacia a un reglamento autónomo de una institución descentralizada al desarrollar temas de empleo público, que sean contrarios a los estipulados en las directrices emanadas por el Poder Ejecutivo?

9.      ¿Puede una institución descentralizada limitar el acceso a la carrera administrativa y la carrera profesional a sus funcionarios, mediante un reglamento autónomo?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos institucional, materializada en dos oficios, Nos. DAJ-134-2016, de 30 de junio de 2016, e INDER-PE-AJ-060-2021, de 27 de enero de 2021. Y revisado el contenido de tales oficios, podemos advertir que el primero, haciendo expresa alusión a la existencia de un criterio anterior –DAJ-039-2014-, a solicitud expresa de la Gerencia General, está referido genéricamente a las competencias de la Comisión de Carrera Administrativa en aquella institución, según Reglamento adoptado por la Junta Directiva en el artículo 5 de la sesión ordinaria No. 044-2012, celebrada el 3 de diciembre de 2012 y publicado en La Gaceta No. 7 de 10 de enero de 2013; determinándose que las funciones establecidas en los incisos b, c y d, del artículo 10 –en realidad es el 9- de dicha normativa reglamentaria, resultan ilegales. Y el segundo, si bien atiende gestión de la Gerencia General (Oficio No. INDER-GG-0061-2021 del 20 de enero del 2021), para formular consulta a la Procuraduría General, expresamente remite al oficio No. DAJ-134-2016, op. cit., y declina expresamente desarrollar ese tema. Y si bien alude a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (No. 9635), manifiestamente rehúye referirse a sus implicaciones sobre la normativa institucional, al indicar que no se desarrollará el tema en dicho criterio (pág. 3). Termina describiendo requisitos de admisibilidad para consultar a la Procuraduría General.

Luego de un exhaustivo análisis, advertimos que lamentablemente un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión, por criterio jurídico institucional insuficiente.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021 y C-086-2021, de 23 de marzo de 2021).

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.).

Y en el presente asunto, pese a que se adjuntan los oficios Nos. DAJ-134-2016, de 30 de junio de 2016, e INDER-PE-AJ-060-2021, de 27 de enero de 2021,  lamentablemente, no se estaría cumpliendo con la exigencia aludida, ya que con ellos en realidad la Dirección de Asuntos Jurídicos del INDER, omite referirse en concreto, y de forma profunda y detallada, a todos y cada uno de los temas concernidos en su consulta. Y por ende, se echa de menos la formulación de un criterio jurídico suficiente que permita suponer la posición de la administración consultante en cuanto al fondo de la totalidad de las preguntas que nos formula (Dictamen C-194-2019, de 8 de julio de 2019, entre otros).

Véase que, por su contenido, ninguno de los oficios que se acompañan fueron emitidos específicamente para responder a los cuestionamientos que somete ahora a nuestra consideración. Aun cuando estén relacionados con el objeto de la consulta, no están referidos a la totalidad de las preguntas que finalmente se nos plantean (Véase dictamen C-037-2020, de 4 de febrero de 2020). Y el oficio INDER-PE-AJ-060-2021, evidencia que en realidad aquél órgano asesor rehuyó pronunciarse al respecto. En razón de lo cual, lo consultado no encuentra sustento jurídico en dichos oficios. Y por tanto, con ellos no se cumple con el requisito de admisibilidad aludido.

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Conclusión:

A partir de lo expuesto, debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto, el informe legal remitido no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

GBH/ymd