27 de abril de 2021

C-113-2021

Señora

Silvia Lara Povedano

Ministra de Trabajo y Seguridad Social

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. MTSS-DMT-OF-110-2021, de 18 de febrero de 2021, por el que se consultan algunos aspectos relacionados con la denuncia de convenciones colectivas en el ámbito municipal.

Concretamente se consulta:

1- ¿La Denuncia de una Convención Colectiva, en el caso de las Municipalidades, deben ser acordadas y firmadas por los dos centros jerárquicos de autoridad que conforman el Gobierno Municipal?

2- ¿El Departamento de Relaciones de Trabajo de este Ministerio, estaría obligado a verificar la consignación de ambas firmas, pudiendo tener por no puesta la Denuncia, cuando no cuenta con ese requisito?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos institucional, materializada en el oficio No. DAJ-AER-OFP-431-2020, de 12 de noviembre del 2020, según el cual, “la Denuncia de una convención colectiva de una municipalidad, tendría que contar con la coordinación de ambos órganos, el Alcalde y el Concejo Municipal cada uno desde sus funciones, ya sea que el Alcalde firme el documento de denuncia y el Concejo Municipal haga constar su aval, o bien que ambos firmen la denuncia”.

I.- La denuncia como potestad irrenunciable de las partes y mecanismo clave en la configuración de la vigencia de las convenciones colectivas.

La denuncia es un elemento o mecanismo clave en la configuración de la vigencia del convenio colectivo, pues gracias él, las partes no se comprometen ad perpetuam, sino por un tiempo limitado (Dictamen C-015-2020, de 16 de enero de 2020), evitándose así la petrificación de las condiciones de trabajo pactadas (Dictamen C-379-2014, de 4 de noviembre de 2014).

Véase que nuestro ordenamiento jurídico exige la finalización de la convención colectiva por medio de una denuncia formal de cualquiera de las partes suscribientes –sindicatos de trabajadores[1] y entidades patronales- o de ambas, dentro de los términos establecidos. Si no hay dicho preaviso, la convención se considera de iure prorrogada por un período igual al anteriormente estipulado (art. 58, inciso e)[2], del Código de Trabajo). De modo que, la convención que termina por cumplimiento de su término se mantiene vigente por voluntad de ley.

Así el artículo 58 inciso e) del Código de Trabajo, lejos de habilitar la posibilidad de que las partes suscriban una convención colectiva no sometida a plazo o de vigencia sine die y sin posibilidad de denuncia unilateral, en realidad establece una facultad de “cada una las partes” de denunciarla, siempre que dicho acto se comunique a la contraparte con un mes de anticipación al respectivo vencimiento y que la copia de dicho preaviso se presente al Departamento de Relaciones de Trabajo (antigua Oficina de Asuntos Gremiales y Conciliación Administrativa)[3] de este Ministerio, antes de que se inicie el transcurso del mes aludido.

Es correcto entonces conceptualizar en términos jurídicos el instituto de la denuncia de convenciones colectivas como la “manifestación unilateral de voluntad expresa” de cualquiera de las partes suscribientes –sindicatos de trabajadores y entidades patronales- o de ambas, cuyo objeto es la extinción de la vigencia de dicho instrumento, de no prorrogarlo y de darlo por terminado [4]. Facultad o poder jurídico que las partes de una convención colectiva pueden ejercer unilateralmente o no, para manifestar su inconformidad con la convención colectiva, conforme a lo que las circunstancias y la prudencia aconsejen en un momento histórico determinado (Dictamen C-252-2018, de 21 de setiembre de 2018. En sentido similar el dictamen C-015-2020, op. cit.).

Recientemente, la Sala Constitucional reconoció que, en el contexto de una negociación colectiva libre y voluntaria, a fin de garantizar la armonización concreta de los derechos e intereses de las partes suscribientes, por imperativo legal “sería irrenunciable la potestad de plantear una denuncia contra una convención colectiva, y, en ese sentido, toda intención de limitar el ejercicio de dicha potestad sería también contrario a la definición constitucional.” (Resolución N° 2020-012800 de las 11:01 hrs. del 8 de julio de 2020).

II.- Titularidad de la facultad de denuncia en caso de las corporaciones municipales.

            Tal y como se ha aludido, los titulares de la facultad de denuncia, según las disposiciones del Código de Trabajo, son las partes suscribientes; esto es, tanto el o los sindicatos de trabajadores, como las entidades patronales que hayan sido parte en la convención vigente, según se desprende del texto del artículo 58, inciso e) del Código de Trabajo. Esto es así, porque la negociación colectiva presupone la posibilidad de que ambas partes manifiesten su voluntad respecto de la convención colectiva de trabajo pactada; máxime cuando del propio artículo 62 constitucional se desprende que la titularidad del derecho constitucional a la negociación colectiva radica no sólo en los trabajadores, sino también en los empleadores (Dictamen C-015-2020, op. cit.).

            Y en el caso de las convenciones colectivas suscritas en el Sector Público, son los jerarcas administrativos, quienes en su condición patronal y según el ámbito propio de sus competencias, tienen atribuida la facultad de denuncia de dichos instrumentos colectivos a su vencimiento (Dictamen C-015-2020, op. cit.), bajo las condiciones legalmente establecidas.

Ahora bien, para definir al órgano competente para denunciar las convenciones colectivas suscritas a su vencimiento, tratándose de las corporaciones territoriales, por la particular conformación del régimen bifronte de su gobierno, compuesto de dos centros jerárquicos de autoridad: Concejo Municipal –jerarca supremo- y el Alcalde –funcionario ejecutivo al que le compete ejercer competencias propias e inherentes de la administración general- , en aplicación del “principio de paralelismo de formas” –con vigencia en todos los niveles de producción normativa-, comúnmente conocido bajo la expresión: “de que las cosas se deshacen de la misma forma en que se hacen”, y que obliga al operador jurídico a recurrir no solo al mismo órgano creador, sino también seguir el mismo procedimiento y observar los mismos requisitos que se dieron para la creación de un determinado instituto jurídico, cuando se pretenda extinguirlo o modificarlo sustancialmente, debemos recordar que, en nuestro dictamen C-093-2017, de 03 de mayo de 2017[5], determinamos que, “para los efectos propios de la negociación, celebración y aprobación de convenios colectivos de trabajo[6] en el ámbito municipal, el citado Concejo como órgano plural, deliberativo, normativo, financiero y de control, es el que se constituye para todos los efectos como órgano superior supremo de la jerarquía administrativa a fin de llevar a cabo el procedimiento negocial y aprobar en definitiva lo convenido.”

Por consiguiente, habiéndose reconocido que la denominada “autonomía colectiva” o “autorregulación profesional” [7], entendida como el poder de regulación y ordenación consensuada, entre representantes de los trabajadores y entidades patronales, de las relaciones de trabajo o de empleo mediante convenios y acuerdos colectivos, implica innegablemente el ejercicio de un poder normativo[8] que, en el caso de las corporaciones territoriales, reside exclusivamente en el Concejo municipal (arts. 13, incisos c), d), e) y p), y 109 del Código Municipal), y no en el Alcalde, quien tiene solo competencias gerenciales y ejecutorias (art. 17) [9], podemos afirmar entonces que la potestad de denuncia de las convenciones colectivas suscritas a su vencimiento y dentro de los términos establecidos por el ordenamiento jurídico, como una facultad implícita o función residual[10], descansa en aquél órgano colegiado y deliberante, que se erige como el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa municipal en esa materia.

De modo que, por igual paralelismo de formas, la denuncia del instrumento colectivo deberá aprobarse oportunamente por el respectivo Concejo municipal; autorizándose expresamente, en el mismo acuerdo, su debida comunicación a la contraparte suscribiente –sindicato o sindicatos de trabajadores- y su depósito en el Departamento de Relaciones de Trabajo, en los términos y condiciones legalmente establecidas –art. 58, inciso e) del Código de Trabajo-; aspectos instrumentales éstos últimos que podrían ser asumidos por el Alcalde municipal, conforme a sus funciones propias meramente ejecutivas, de promulgación y debida ejecución de los acuerdos municipales firmes y de representación jurídica de la municipalidad. Intervención que en todo caso deberá estar precedida siempre del acuerdo del Concejo municipal, por el que se denuncia la convención.

Así las cosas, siendo que nuestra legislación regula expresamente el término de duración y la continuidad de las convenciones colectivas, mediante lo que podríamos denominar una presunción de iure, consistente en su prórroga automática en caso de no presentarse su denuncia dentro del plazo y demás condiciones establecidas para ello, resulta imprescindible que más allá del carácter meramente recepticio[11] del acto de denuncia, como manifestación de nuestro modelo heterónomo[12], las partes suscribientes y especialmente el Departamento de Relaciones de Trabajo al recibir copia del mismo, no solo verifiquen aspectos relativos a su contenido –en cuanto exprese la voluntad de dar por terminada la convención colectiva- y el cumplimiento dentro de los términos establecidos –art. 57, inciso e) del Código de Trabajo-, sino también aspectos formales referidos a la titularidad y legitimación de la parte que denuncia, en el entendido que deberá haberlo hecho quien conforme a la ley posea capacidad para actuar de conformidad. Pues inexorablemente la denuncia debe hacerse en tiempo y forma. De lo contrario, aquel acto no tendría validez, ni produciría eficacia –arts. 59, 129, 158, 162, 166, 169, 170, 171, 172, 174.1 y 175 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-. Situación que debería determinarse en cada caso particular, según el régimen jurídico aplicable; máxime que las convenciones colectivas pueden ser anuladas atendiendo cuestiones de forma en la conformación de la voluntad de las partes -art. 713 del Código de Trabajo-.

Conclusiones:

Conforme a lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que:

·         Como la denominada “autonomía colectiva” o “autorregulación profesional”, entendida como el poder de regulación y ordenación consensuada de las relaciones de trabajo o de empleo mediante convenios y acuerdos colectivos, implica innegablemente el ejercicio de un poder normativo que, en el caso de las corporaciones territoriales, reside exclusivamente en el Concejo municipal -arts. 13, incisos c), d), e) y p), y 109 del Código Municipal-, y no en el Alcalde- (Dictámenes C-093-2017, C-256-2017 y C-308-2018), podemos afirmar que, por paralelismo de formas, la potestad de denuncia de las convenciones colectivas a su vencimiento y dentro de los términos establecidos por el ordenamiento jurídico (art. 58, inciso e), del Código de Trabajo), como una facultad implícita o función residual, descansa en aquél órgano colegiado y deliberante, que se erige como el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa municipal.

·         La denuncia del instrumento colectivo deberá entonces aprobarse oportunamente por el respectivo Concejo municipal; autorizándose expresamente, en el mismo acuerdo, su debida comunicación a la contraparte suscribiente –sindicato o sindicatos de trabajadores- y su depósito en el Departamento de Relaciones de Trabajo, en los términos y condiciones legalmente establecidas –art. 58, inciso e) del Código de Trabajo-; aspectos instrumentales éstos últimos que podrían ser asumidos por el Alcalde municipal, conforme a sus funciones propias meramente ejecutivas, de promulgación y debida ejecución de los acuerdos municipales firmes, y de representación jurídica de la municipalidad. Intervención que en todo caso deberá estar precedida siempre del acuerdo del Concejo municipal, por el que se denuncia la convención.

·         Como nuestra legislación regula expresamente el término de duración y la continuidad de las convenciones colectivas, mediante lo que podríamos denominar una presunción de iure, consistente en su prórroga automática en caso de no presentarse su denuncia dentro del plazo y demás condiciones establecidas para ello, resulta imprescindible que más allá del carácter meramente recepticio del acto de denuncia, como manifestación de nuestro modelo heterónomo, las partes suscribientes y especialmente el Departamento de Relaciones de Trabajo al recibir copia del mismo, no solo verifiquen aspectos relativos a su contenido –en cuanto exprese la voluntad de dar por terminada la convención colectiva- y el cumplimiento dentro de los términos establecidos –art. 57, inciso e) del Código de Trabajo-, sino también aspectos formales referidos a la titularidad y legitimación de la parte que denuncia, en el entendido que deberá haberlo hecho quien conforme a la ley posea capacidad para actuar de conformidad. De lo contrario, aquel acto no tendría validez, ni produciría eficacia –arts. 59, 129, 158, 162, 166, 169, 170, 171, 172, 174.1 y 175 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-.

En esos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

GBH/ymd