19 de mayo de 2021

C-135-2021

Señor

Franklin Salazar Guzmán

Secretario Ejecutivo

Consejo Nacional de Cooperativas (CONACOOP)

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su oficio No. AC-013-SE-003, de 13 de enero de 2021, por el que, en su condición de Secretario Ejecutivo del CONACOOP, con representación legal y extrajudicial de dicho ente, consulta acerca de la aplicación y alcance del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, específicamente en cuanto a la obligación de estar al día con aquella entidad, como requisito en la tramitación de gestiones ante las Administraciones Públicas.

Concretamente se consulta:

¿De acuerdo con lo establecido en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, cuando una organización cooperativa realiza trámites administrativos, debe acreditar que aparte de la propia organización gestionante, sus asociados (personas jurídicas o físicas) se encuentran al día en sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social y respecto de las otras contribuciones sociales que recaude esa Institución conforme a la ley?

¿La obligación establecida en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social alcanza también o es extensible a las organizaciones que integran a la entidad cooperativa gestionante ante las Administraciones Púbicas?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría legal del CONACOOP, de fecha 7 de enero de 2021, que aludiendo expresamente al caso de URCOZON (Unión Nacional de Cooperativas del Norte), concluye que una interpretación extensiva de aquél artículo a terceros asociados, sería contraria al ordenamiento jurídico, pues la obligación recae en la persona física gestionante, no en sus miembros o integrantes.

Luego de un exhaustivo análisis, advertimos que lamentablemente un triple orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

En primer lugar, debemos recordar que las consultas que se plantean a este Alto Órgano Consultivo, por parte de los órganos que integran la Administración Pública, deben cumplir con ciertos requisitos establecidos por nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-; esto es, como mínimo, estar referidas necesariamente a las funciones y las materias que le competen, "ser planteadas por el jerarca administrativo" y venir acompañadas del criterio de la asesoría legal.

Al respecto, el artículo 4 de la citada Ley Orgánica, dispone:

“Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podría consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva."

Del artículo supra citado se desprende, en primer lugar, que nuestro criterio técnico jurídico debe ser solicitado por "los jerarcas de los diferentes niveles administrativos". Y valga indicar que en el supuesto de que el jerarca administrativo sea un "órgano colegiado", compuesto por varias personas físicas colocadas en situación de igualdad, que manifiestan colectivamente la voluntad del órgano[1], se ha estimado que es el órgano como tal, el que, por decisión unánime o de mayoría absoluta  de los miembros asistentes (art. 54.3 LGAP o norma especial aplicable), tiene legitimación para plantear la consulta, requiriéndose de un acuerdo expreso en ese sentido (Véase al respecto, entre otros muchos, los dictámenes C-311-2001, C-040-2002, C-084-2002, C-164-2003, C-338-2003, C-106-2004, C-361-2004 y C-081-2021); una condición que no puede ser subrogada individualmente por sus miembros integrantes, cuya calidad de servidor público es, para tales efectos, incompatible con  la de autoridad administrativa.

Por lo tanto, se ha considerado que los miembros de los órganos colegiados de naturaleza pública, individualmente considerados, al no representar la voluntad de éste y al no tener conferidas competencias propias que faculten considerarlos autoridad administrativa para los efectos del artículo 4 de mérito, carecen de la legitimación necesaria para consultar formalmente ante esta Procuraduría General (Dictamen C-179-2011, de 28 de julio de 2011).

Así, cuando un órgano colegiado decide consultar o incluso pedir reconsideración de un dictamen nuestro, tal gestión debe ser precedida por un acuerdo votado previa deliberación realizada en sesión.  Corolario de lo anterior, ninguno de los miembros de un colegio administrativo, incluyendo su presidente, está habilitado, sino existe un acuerdo a tal efecto, para realizar gestiones a nombre o por cuenta de aquel órgano colegiado (Dictamen C-163-2020, de 04 de mayo de 2020).

Ahora bien, no cabe duda que, conforme a lo previsto por la Ley No. 6756, el CONACOOP es un ente público no estatal de base corporativa, integrado por delegados del sector cooperativo, cuya función más relevante, desde el punto de vista administrativo, es la de elegir a los miembros que, en representación de los sectores cooperativos, integran la Junta Directiva del Instituto de Fomento Cooperativo. De modo que, como órgano fundamentalmente deliberativo, sus decisiones y funcionamiento no repercuten, por sí mismas, en las actividades propias y habituales de las empresas cooperativas de base que se encuentran representadas en él.  Y casualmente, por su conformación –pluralidad de personas que participan en la integración estructural y funcional de sus órganos internos (Asamblea Plenaria y Junta Directiva o Directorio)-, es, fundamentalmente, un órgano colegiado en el que el ejercicio de las funciones específicas ha sido encomendado simultáneamente a varias personas físicas que, en representación de intereses, actúan entre sí en pie de igualdad, de tal forma que la voluntad conjunta y mayoritaria de todas ellas conforma la voluntad de dicho órgano, y por ende, ninguno de sus integrantes, individualmente considerado, tiene competencia para emitir un acto por si sólo que represente a aquel colegio, como el que aquí se pretende (Dictámenes C-047-91 de 13 de marzo de 1991, C-023-96 de 2 de febrero de 1996 y pronunciamiento OJ-133-2003 de 06 de agosto de 2003. Así como las resoluciones Nos. 1999-07649 de las 15:39 hrs. del 6 de octubre de 1999, 2004-11632 de las 14:44 hrs. del 20 de octubre de 2004 y 2020-009686 de las 09:15 hrs. del 29 de mayo de 2020, todas de la Sala Constitucional). Y de la simple lectura del oficio No. AC-013-SE-003, de 13 de enero de 2021, se evidencia que la gestión ha sido formulada por Secretario Ejecutivo del CONACOOP, sin que medie un acuerdo de la Junta Directiva de aquél órgano colegiado, por lo que es claro que la gestión no fue presentada por el órgano legitimado para hacerlo. Véase que el propio ordinal 53 del Reglamento General del Consejo Nacional de Cooperativas, si bien el Secretario Ejecutivo es el director de la Administración del CONACOOP a nivel operativo, lo cierto es que es el responsable de la ejecución de los acuerdos del Plenario y del Directorio. Y en esta gestión no se aportó acuerdo alguno.

En segundo término, según lo ordena el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, toda consulta debe acompañarse del criterio de la asesoría legal institucional sobre los temas cuestionados –salvo el caso de auditores-. Y hemos reiterado que no podría tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría. De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, el dictamen C-088-2021 de 23 de marzo de 2021).

Y en esta ocasión, si bien se adjunta el oficio de la asesoría jurídica, estimamos que, por su contenido, el mismo no cumple con las características señaladas, pues fue emitido con fines distintos, en concreto para atender una gestión que involucra un caso concreto: el de URCOZON (Unión Nacional de Cooperativas del Norte); lo cual nos lleva en un tercer y último aspecto de inadmisibilidad.

Según hemos reiterado, no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019, C-003-2020 y C-086-2021), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

Y en el caso, pese a que la consulta no hace referencia específica a uno o varios casos concretos, el criterio legal adjunto sí alude una situación concreta y específica – de la URCOZON (Unión Nacional de Cooperativas del Norte)- pendiente de resolverse administrativamente. Por tanto, de dar respuesta a su consulta con el criterio legal que la acompaña, estaríamos refiriéndonos indirectamente a esa situación concreta; lo cual, como ya se advirtió, ello escapa, por mucho, a nuestra función consultiva (En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-139-2017 de 20 de junio de 2017, C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-246-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-046-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-003-2020, op. cit.).

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

GBH/ymd