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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 144
 
  Dictamen : 144 del 26/05/2021   

26 de mayo de 2021


C-144-2021


 


Señor


Giovanni Morales Sánchez


Jefe


Gestión de Recursos Humanos


Ministerio de Justicia y Paz


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. DGIRH-UOE-0990-2021 de 14 de mayo, recibido en la Procuraduría el 24 de mayo, mediante el cual cita la contraposición de criterios en varios informes emitidos por la Dirección General del Servicio Civil y órganos internos del Ministerio de Justicia, con respecto a la reasignación descendente del puesto 083700. Y requiere nuestro criterio en orden a determinar si es conforme a derecho el estudio de reasignación descendente de ese puesto. 


 


En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.


 


En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).


 


En cuanto al primer requisito apuntado, hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto, a la situación particular de una persona determinada ni a una solicitud pendiente de resolver. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).


 


Al respecto, hemos dispuesto que:


            


           “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.  El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”  (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).


            


En esta ocasión, no se está planteando una consulta en términos generales y abstractos sobre la reasignación descendente de plazas, sino que se nos expone un caso concreto sobre el cual se debe tomar una decisión. Es decir, no se está requiriendo la interpretación o análisis de ciertas normas o institutos jurídicos sobre los cuales la administración activa tenga duda, sino que se nos plantea la situación concreta que la administración debe resolver. 


 


Por tanto, si damos respuesta a su gestión, estaríamos resolviendo, directamente, el caso concreto expuesto. Si para resolver ese asunto, o cualquier otro, la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales, para luego utilizar nuestro criterio jurídico general como insumo para resolver el caso concreto correspondiente.


 


Y es que, además, la Procuraduría no es competente para revisar informes o criterios emitidos por la administración, tal y como lo hemos señalado en otras ocasiones:


“…este Órgano Asesor no es un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las diferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).»”  (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016. En igual sentido, véase el dictamen no. C-067-2021 de 8 de marzo de 2021).


En cuanto al tercer requisito apuntado, debe señalarse que dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, es lógico que la misma ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico vinculante a este órgano asesor.


 


Tal y como se señaló en el dictamen no.C-269-2016 de 12 de diciembre de 2016, ante una consulta también formulada por el Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia, en el caso de los Ministerios, debe considerarse que según el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978) el Ministro es el órgano jerárquico superior y en ese carácter, le corresponde valorar la necesidad y oportunidad de requerir un criterio vinculante a la Procuraduría.


 


Como se indicó en esa oportunidad, el Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos, es un órgano sometido a la relación jerárquica de la estructura institucional y orgánica del Ministerio de Justicia. Y, por tanto, su jefe no está legitimado para requerir nuestro criterio. (Al respecto, véanse también los dictámenes nos. C-366-2014 de 31 de octubre de 2014, C-10-2016 de 18 de enero de 2016, C-44-2016 de 29 de febrero de 2016 y, particularmente, el C-152-2015 de 17 de junio de 2015, en el cual se negó la posibilidad de evacuar la consulta formulada por la Dirección Nacional de Resolución Alterna de Conflictos, que al ser un órgano dependiente de la estructura orgánica del Ministerio de Justicia, no se encuentra facultada para solicitar nuestro criterio vinculante).


 


Por todo lo expuesto, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible, y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.


 


Conforme con lo anterior, se archiva la consulta. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad correspondientes.


 


       De Usted, atentamente,


 


                                                                           


Elizabeth León Rodríguez


Procuradora